李章成 ，任國(guó)業(yè), 王 昕，李宗南，蔣 怡，劉忠友

(四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院遙感應(yīng)用研究所，四川 成都 610066)

1 前言

以確保國(guó)家糧食安全和保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給為目標(biāo)，將糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力細(xì)化落實(shí)到具體地塊，優(yōu)化區(qū)域布局和要素組合，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、全面建成小康社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)[1]，農(nóng)業(yè)部等部門隨之出臺(tái)了“兩區(qū)”劃定技術(shù)規(guī)程、數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)等[2-3]?！皟蓞^(qū)”劃定是國(guó)家實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的重要舉措。

各省(直轄市、自治區(qū))結(jié)合地方實(shí)際情況，也相繼出臺(tái)了省級(jí)技術(shù)細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件[4-6]。其中四川省在《四川省人民政府關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的實(shí)施意見(jiàn)》中指出，力爭(zhēng)2020年完成308萬(wàn)hm2糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)地塊的劃定任務(wù)，做到全部建檔立卡、上圖入庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息化和精準(zhǔn)化管理；力爭(zhēng)到2022年基本完成“兩區(qū)”建設(shè)任務(wù)，形成布局合理、數(shù)量充足、設(shè)施完善、產(chǎn)能提升、管護(hù)到位、生產(chǎn)現(xiàn)代化的“兩區(qū)”，全省糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，重要農(nóng)產(chǎn)品供給水平保持穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全顯著增強(qiáng)。 并于2017年7月在都江堰灌區(qū)7個(gè)市、30個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展“兩區(qū)”劃定百日行動(dòng)，阿壩州、甘孜州以外的其他12個(gè)市(州)各選擇1個(gè)縣(市、區(qū))試點(diǎn)推進(jìn)“兩區(qū)”劃定工作。

2 “兩區(qū)”片塊、地塊概念及劃入條件

“兩區(qū)”片塊是在糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)劃定的相對(duì)集中連片、水土資源條件良好的耕地，具有明確的經(jīng)營(yíng)主體、管護(hù)主體或能夠進(jìn)行統(tǒng)一生產(chǎn)管理。單個(gè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)或重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)片塊可跨越村、組界線，原則上不得跨越鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)級(jí)行政區(qū)域界線。地塊是“兩區(qū)”空間層次中最基本空間單元，在“兩區(qū)”片塊范圍內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，以道路、溝渠、水系等線狀地物、自然邊界或行政區(qū)域界線為邊界所劃定的具體的空間種植單元?！皟蓞^(qū)”地塊劃入條件為水土資源條件較好，坡度在15°以下的永久基本農(nóng)田；相對(duì)集中連片，原則上平原地區(qū)連片面積不低于33.3hm2，丘陵地區(qū)連片面積不低于3.3hm2，盆周山區(qū)連片面積不低于0.67hm2；農(nóng)田灌排工程等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施比較完備，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平較高，生態(tài)環(huán)境良好，未列入退耕還林還草、還湖還濕、耕地休耕試點(diǎn)等范圍；具有糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的種植傳統(tǒng)，近3年播種面積基本穩(wěn)定，光、熱、水、土質(zhì)量好的優(yōu)質(zhì)地塊，產(chǎn)糧(油)大縣耕地，已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，具有較大生產(chǎn)潛力的地塊。

3丘陵區(qū)“兩區(qū)”劃定存在的問(wèn)題

四川省“兩區(qū)”劃定百日行動(dòng)及試點(diǎn)縣中部分為盆周丘陵區(qū)域，通過(guò)室內(nèi)查看和野外實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在劃定過(guò)程中存在一些問(wèn)題。

一是劃定方法不合理，未參考使用土地利用現(xiàn)狀圖和最新影像圖，資料現(xiàn)時(shí)性比較差，基本農(nóng)田為非備案資料，導(dǎo)致圖與現(xiàn)狀不符。收集的部分基礎(chǔ)資料缺合法性證明?；巨r(nóng)田范圍內(nèi)存在零星非基本農(nóng)田田塊，土地整理后，按照劃入條件，該田塊無(wú)法劃入兩區(qū)地塊，形成空洞，與目前的土地利用現(xiàn)狀嚴(yán)重不符。

二是工作底圖套合精度不夠，或明顯地形地物邊界(如地塊邊界)與影像有偏差。工作底圖編制時(shí)未充分應(yīng)用土地利用現(xiàn)狀和遙感影像成果，造成部分與現(xiàn)實(shí)不符；成圖比例尺選擇不合理，造成影像模糊，嚴(yán)重影響外業(yè)調(diào)查。

三是片塊、地塊邊界確定需優(yōu)化。不按照地形、地貌，生硬地依據(jù)土地利用規(guī)劃圖斑界線或其他意愿直線劃定片塊、地塊邊界；按流轉(zhuǎn)主體或過(guò)于強(qiáng)調(diào)村級(jí)界進(jìn)行劃定；部分區(qū)域未按實(shí)際大于1m以上田坎、溝渠等進(jìn)行劃定，特別是已硬化線狀地物應(yīng)作為地塊邊界。過(guò)分強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)主體經(jīng)營(yíng)地塊導(dǎo)致片塊面積過(guò)小，片塊內(nèi)部地塊之間過(guò)于分散。

四是變化、新增地物未實(shí)地調(diào)繪，如土地整治、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是硬化道路、溝渠、居民點(diǎn)等。在基本農(nóng)田范圍內(nèi)硬化后地物(公路、居民點(diǎn))未在“兩區(qū)”內(nèi)扣除。

五是公示有誤，無(wú)勘誤記錄和二輪公示，存在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行公示的現(xiàn)象，應(yīng)以村級(jí)為單位進(jìn)行公示。

六是權(quán)屬界線有誤，未按實(shí)地修改，並無(wú)相關(guān)記錄，導(dǎo)致劃入的片塊在按照行政村鎮(zhèn)匯總統(tǒng)計(jì)時(shí)出現(xiàn)錯(cuò)誤。

七是成果圖件未套合影像，地塊缺乏編碼，不利于片塊進(jìn)行填充表示。圖件制作不規(guī)范，需補(bǔ)充完善相關(guān)要素，如比例尺、調(diào)查時(shí)間、公示時(shí)間、資料來(lái)源說(shuō)明、村民委員會(huì)位置、明顯地形地物名稱等。

八是數(shù)據(jù)庫(kù)信息不全，如缺乏土地流轉(zhuǎn)、承包地、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、耕地等級(jí)、標(biāo)志牌及管護(hù)信息、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)情況等。導(dǎo)致相關(guān)的土地利用現(xiàn)狀(水田、旱地)、各類信息統(tǒng)計(jì)不全。數(shù)據(jù)庫(kù)、平臺(tái)信息系統(tǒng)不完善，結(jié)構(gòu)、功能需進(jìn)一步提高。

4 丘陵區(qū)“兩區(qū)”劃定條件及方法討論

上述問(wèn)題主要由于對(duì)“兩區(qū)”劃定目的、片塊和地塊概念及劃入條件理解不足，未充分考慮農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和實(shí)際地形地貌所致。

根據(jù)目前已有的土地整理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等成果，也為了“兩區(qū)”劃定后的建設(shè)需要，目前片塊界定的在基本農(nóng)田范圍內(nèi)及15° 坡度以下范圍比較絕對(duì)，建議設(shè)定基本農(nóng)田占“兩區(qū)”劃入面積的比例(如不低于90%)，增加劃入條件彈性。

按照目前細(xì)則規(guī)程，片塊范圍內(nèi)未劃入的地塊未作現(xiàn)狀狀況，造成信息空洞，無(wú)法為今后農(nóng)業(yè)土地綜合整治及利用提供詳細(xì)的地類及產(chǎn)業(yè)信息，應(yīng)對(duì)片塊范圍內(nèi)每一地塊的土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施條件、產(chǎn)業(yè)狀況進(jìn)行全要素調(diào)查，建立片塊內(nèi)的數(shù)字空間信息庫(kù)。

片塊劃分過(guò)程中應(yīng)考慮有阻隔作用的現(xiàn)實(shí)地物(如河流、主要交通線)、行政村界作為片塊邊界，片塊邊界應(yīng)參照實(shí)際地形地貌確定。對(duì)于村鎮(zhèn)邊界與實(shí)際不一致的，應(yīng)該尊重實(shí)際情況，作補(bǔ)充調(diào)查并備案。

片塊內(nèi)地塊之間的聚集度應(yīng)考慮界定。片塊、地塊邊界應(yīng)參照實(shí)地微地貌類型和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際情況劃定，在面積規(guī)模上以便于后期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，便于適度規(guī)模化、機(jī)械化生產(chǎn)，有利于農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化生產(chǎn)管理，有利于生態(tài)建設(shè)。 地塊的劃定應(yīng)是基本農(nóng)田且在15° 坡度范圍內(nèi),但部分非基本農(nóng)田已通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)或土地整理的，應(yīng)劃入“兩區(qū)”地塊；田坎已經(jīng)硬化的，應(yīng)調(diào)繪并作為地塊邊界。由于丘陵區(qū)地塊分散，農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體不宜作為片塊劃分的條件。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，存在部分地塊近年未種植糧食或油料作物，而是其他經(jīng)濟(jì)作物等，此類地塊也應(yīng)劃入“兩區(qū)”地塊?！皟蓞^(qū)”劃定信息平臺(tái)建設(shè)應(yīng)納入縣級(jí)農(nóng)村資源空間管理信息平臺(tái)建設(shè)之內(nèi)，應(yīng)綜合考慮、總體設(shè)計(jì)、分部實(shí)施，或在已有基礎(chǔ)上進(jìn)行建設(shè)。

5 結(jié)論

“兩區(qū)”劃定是在前期已有的各類基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)上進(jìn)行的后續(xù)工作，各類基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)需要進(jìn)行相關(guān)的格式、數(shù)學(xué)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換等步驟。實(shí)際劃定中，由于地形地貌復(fù)雜程度不一，對(duì)概念及劃入條件理解偏差，導(dǎo)致出現(xiàn)了一些問(wèn)題。通過(guò)總結(jié)丘陵區(qū)劃定工作中的問(wèn)題，為后期其他各縣市“兩區(qū)”工作提供經(jīng)驗(yàn)。

(1)“兩區(qū)”劃定應(yīng)充分考慮農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和當(dāng)?shù)貙?shí)際地形地貌條件，并在前期野外調(diào)查核查過(guò)程中，補(bǔ)充完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施(如道路、溝渠)的相關(guān)信息，補(bǔ)充完善土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等信息，建立片塊數(shù)字空間信息庫(kù)。

(2)在劃定片塊、地塊的范圍時(shí)，對(duì)片塊內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，完善片塊范圍內(nèi)每一地塊的數(shù)字空間信息，為“兩區(qū)”劃定后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整理、生態(tài)建設(shè)等提供詳實(shí)的基礎(chǔ)信息。

(3)考慮到縣級(jí)農(nóng)村資源空間管理的需要及避免重復(fù)建設(shè)，“兩區(qū)”劃定信息平臺(tái)建設(shè)可在已有相關(guān)平臺(tái)(如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記管理平臺(tái))基礎(chǔ)上進(jìn)行整合。