王鵬飛

（上海市松江區(qū)水務(wù)管理所，201600，上海）

上海市松江區(qū)地處南方濱海地區(qū)，常年平均降雨量豐沛，且地下水水位較高，加之城市化進(jìn)程速度很快，下墊面要素變化劇烈，容易發(fā)生短時(shí)強(qiáng)降水天氣，而下墊面對(duì)降水的下滲、滯留能力不是很突出。如何將降水有效地吸納、調(diào)蓄利用，是松江區(qū)城市防洪與減災(zāi)的一個(gè)重要研究課題。因而，河湖水面對(duì)降水蓄、滯、留的關(guān)鍵性作用被凸顯出來。

河湖作為城市降雨澇水外排的主要“接納地”，其面積占比（河湖水面率）是河湖調(diào)蓄能力的最直接體現(xiàn)，水面率的高低直接影響著城市防洪除澇能力的高低，是城市防洪除澇能力的重要指標(biāo)之一。同時(shí)，河湖水面面積也是影響河道水體自凈能力的因素之一，對(duì)保持和改善河道水環(huán)境具有重要的、不可替代的作用。當(dāng)前，河湖水環(huán)境問題突出已成為城市建設(shè)的主要短板之一，河湖水面是河湖水環(huán)境的主要承載，管控好河湖水面率至關(guān)重要，確保松江區(qū)河湖水面面積“只增不減”，達(dá)到規(guī)定的河湖水面率更是任務(wù)緊迫。

一、松江區(qū)2016年河湖水面面積總體情況

1.河湖的界定

河湖指納入水面面積控制且納入河湖管理的水體。其他河湖指納入水面面積控制但不納入河湖管理的水體（即權(quán)屬單位自管）。

2.河湖界定成果

根據(jù)2017年名錄外水體分類界定工作成果，2016年松江全區(qū)河湖數(shù)量1 592條段，河湖水面面積48.22 km2，河湖水面率7.96%。其中河湖1 376條段，面積45.56 km2，占全區(qū)面積的7.52%；其他河湖216條段，面積2.67 km2，占全區(qū)面積的0.44%。另外，還有小微水體約5.04 km2，不納入水面面積控制。

按河湖管理等級(jí)分，市管河湖7條段，面積12.68 km2，占全區(qū)面積的2.09%；區(qū)管河湖79條段，面積14.36 km2，占全區(qū)面積的2.42%；鎮(zhèn)管河湖385條段，面積9.84 km2，占全區(qū)面積的1.63%；村級(jí)河湖905條段，面積8.39 km2，占全區(qū)面積的 1.39%；其他河湖216條段，面積2.67 km2，占全區(qū)面積的0.44%。

二、河湖水面面積對(duì)比分析

1.河湖水面面積調(diào)查對(duì)比情況

2011年上海市開展了第一次全國(guó)水利普查暨第二次水資源普查工作，根據(jù)普查成果，2011年松江全區(qū)河湖水面面積49.28 km2，河湖水面率8.14%。其中，河道數(shù)量1 420條段，面積46.10km2；湖泊數(shù)量58個(gè)，面積1.27 km2；名錄外水體1個(gè)，面積1.91 km2。

2016年全區(qū)河湖水面面積情況與2011年水利普查成果數(shù)據(jù)對(duì)比見表1。

表1 2011年與2016年河湖水面面積對(duì)比

2.河湖水面面積變化原因分析

市管河道：2016年與2011年的數(shù)量一樣，面積增加0.11 km2，市管河道近幾年未進(jìn)行整治，故面積基本保持不變，增加部分主要是行政邊界原因。

區(qū)管河道：2016年比2011年增加12條段，其中9條段為區(qū)內(nèi)河道，因河道功能和定位發(fā)生變化，由鎮(zhèn)村級(jí)調(diào)整為區(qū)管，其余3條段因行政邊界從其他區(qū)調(diào)整至區(qū)內(nèi)；面積增加1.43 km2，主要是因?yàn)楹拥赖燃?jí)提升以及2個(gè)湖泊并入?yún)^(qū)管河道而增加了區(qū)管河道面積。

鎮(zhèn)村級(jí)河道：2016年比2011年減少57條段，面積減少2.37 km2，其中0.91 km2調(diào)整為區(qū)管河道，其余1.46 km2一部分因?yàn)槭瞧髽I(yè)、小區(qū)內(nèi)部景觀水系而調(diào)整至其他河湖 （自管），也有部分是因?yàn)殚_發(fā)建設(shè)需要先行填埋。比如將軍圩圩區(qū)，2011年有河道13條段，面積 0.32 km2，由于大型居住社區(qū)開發(fā)建設(shè)，至2016年河道為10條段，面積 0.20 km2，面積減幅約40%。

從全區(qū)來看，2016年比2011年河湖水面面積減少1.07 km2，如不計(jì)名錄外水體，2016年比2011年河湖水面面積增加0.84 km2。相比2011年水利普查，2016年河湖水面面積減少的主要原因是各街鎮(zhèn)在對(duì)名錄外水體分類界定時(shí)，對(duì)于一些村溝宅河和名錄外水體，作為小微水體處理，沒有納入水面面積控制。由于2017年名錄外水體分類界定與2011年水利普查對(duì)于納入河湖管理的水面面積定義及名錄外水體的定義有所區(qū)別，所以較難分析全區(qū)河湖水面面積的變化情況，也難以判斷全區(qū)河湖水面面積增減情況。但從近年的水面率監(jiān)控和全區(qū)整體來看，納入河湖管理的水體面積總體變化不大。從個(gè)體（單條河道）或者部分圩區(qū)來看，特別是處于開發(fā)建設(shè)過程中的區(qū)域，部分地方的河湖水面面積有所減少。

三、河湖水面面積管理存在的問題

1.規(guī)劃層面不一致

一方面，松江區(qū)域內(nèi)到底需要保持多少水面面積沒有確切模型計(jì)算。水面率的大小與城市河湖水系吸納、調(diào)蓄雨洪的能力、海綿城市的徑流控制目標(biāo)存在哪些內(nèi)在的定量關(guān)系，如何在設(shè)計(jì)雨量條件下推求區(qū)域適宜水面率，這些問題目前尚未開展相關(guān)研究。另一方面，控制性詳細(xì)規(guī)劃與水利規(guī)劃中的河道規(guī)模不一致。在編制區(qū)域總體規(guī)劃控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，考慮地塊的歸整性和出讓，以及土地的利用效率，總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃中的部分河道寬度比水利規(guī)劃小。也有部分區(qū)域在編制總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，未編制水系專業(yè)規(guī)劃，對(duì)每條河道的布局和規(guī)模未進(jìn)行論證，導(dǎo)致區(qū)域開發(fā)主體在實(shí)施河道整治時(shí)，難以按防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)所需的河湖水面率進(jìn)行控制，甚至造成水面面積開填平衡不夠。

2.管理責(zé)任不明確

按照管理等級(jí)，目前松江區(qū)河湖等級(jí)分為市管、區(qū)管、鎮(zhèn)管、村級(jí)，市管、區(qū)管河湖一般河道規(guī)模較大，水系規(guī)模布局已基本成型，相對(duì)來說少有變化。對(duì)于鎮(zhèn)村級(jí)河道，各街鎮(zhèn)管理的具體責(zé)任和管理部門不明確，主要依靠各基層的水務(wù)站。特別是對(duì)于整體開發(fā)的一些區(qū)域，街鎮(zhèn)與開發(fā)主體之間的河湖管理責(zé)任不清晰，導(dǎo)致河湖管理不到位。部分區(qū)域在開發(fā)建設(shè)時(shí)，未嚴(yán)格按照“開大于填、先開后填”的要求實(shí)施；對(duì)河道水系的重視程度不夠，存在“僥幸”思想，認(rèn)為河道水系填埋需要行政審批，程序時(shí)間較長(zhǎng)，而土地已出讓，急于實(shí)施建設(shè)，先填了再說；有時(shí)采取承諾的方式，先行填河，承諾后續(xù)再將河道新開出來。

3.河道水系自然滅失

部分河道由于規(guī)模較小、位置偏遠(yuǎn)，或者處于交界處，管理主體模糊，因疏于日常養(yǎng)護(hù)管理，慢慢地“淤積成地”或者逐漸被填埋。

4.監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)

松江區(qū)河湖分布廣、數(shù)量多，但只有區(qū)級(jí)層面的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法力量較薄弱。涉河違法行為往往是事后或是舉報(bào)后才知道，錯(cuò)失控制違法行為的最佳時(shí)機(jī)，給后續(xù)的糾正、處罰帶來一定的難度。

5.新增河湖用地與其他保護(hù)用地之間矛盾突出

河湖水系有一定的特殊性，需滿足一定的河湖水面率和河網(wǎng)密度，新增河湖水面面積難免要涉及建設(shè)用地、基本農(nóng)田、道路紅線等區(qū)域，這給松江區(qū)河湖規(guī)劃確定的河湖藍(lán)線落地并達(dá)到2020年規(guī)定的河湖水面率目標(biāo)帶來非常大的難度，甚至根本無法落實(shí)。

四、河湖建設(shè)發(fā)展的建議和對(duì)策

1.加強(qiáng)規(guī)劃管理

加強(qiáng)水系專業(yè)規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃之間的銜接，在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，要緊密結(jié)合現(xiàn)狀河湖情況，合理規(guī)劃水系，重點(diǎn)處理好區(qū)域排水、建設(shè)地塊、道路紅線等要素之間的關(guān)系。確需水系調(diào)整的，進(jìn)行科學(xué)合理論證。目前，松江區(qū)正在編制河湖藍(lán)線專項(xiàng)規(guī)劃，審批后成果數(shù)據(jù)將納入上海市管控要素，這將有利于今后河湖水系的管理和控制。

2.加快河湖確權(quán)

目前，河湖的土地屬性多樣，而且不同行業(yè)對(duì)河湖占地與建設(shè)用地、基本農(nóng)田等的概念、統(tǒng)計(jì)等標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，口徑不一致，給河湖水面面積的管理帶來一定難度。要加快河湖的劃界確權(quán)工作，明確相關(guān)的操作辦法和程序，統(tǒng)一河湖水面的概念定義，并盡快劃定和明確河湖管理范圍。

3.加強(qiáng)河湖監(jiān)管

要加強(qiáng)河湖監(jiān)管，進(jìn)一步充實(shí)監(jiān)管力量，加大對(duì)隨意填埋河湖、侵占河道藍(lán)線等違法行為的行政處罰力度；利用遙感、信息化等技術(shù)，全覆蓋、多方式進(jìn)行河湖管控，做到早發(fā)現(xiàn)、早處理，避免形成既成事實(shí)，增加執(zhí)法成本。積極探索水務(wù)執(zhí)法下沉和前移的可行辦法。

4.落實(shí)管理責(zé)任

進(jìn)一步實(shí)施河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制，全面落實(shí)“一河一長(zhǎng)、一湖一長(zhǎng)、一片一長(zhǎng)”的河湖管理體系和責(zé)任，加快制定河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制考核辦法，加強(qiáng)對(duì)河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)履職情況的監(jiān)督，確保責(zé)任和履職到位，有效發(fā)揮河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制應(yīng)有的作用。加快推進(jìn)河湖日常管理養(yǎng)護(hù)的市場(chǎng)化運(yùn)作，完善相應(yīng)的工作機(jī)制，并加強(qiáng)考核監(jiān)管。

[1]上海市第一次全國(guó)水利普查暨第二次水資源普查松江區(qū)普查技術(shù)報(bào)告[R].2014.

[2]趙璧奎，等.海綿城市建設(shè)中區(qū)域適宜水面率研究及應(yīng)用[J].廣東水利水電，2017（5）.

[3]中辦國(guó)辦印發(fā)關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見[J].中國(guó)水利，2016（23）.