司會(huì)敏，張榮華

(1.中國(guó)石油大學(xué)(華東)馬克思主義學(xué)院，山東 青島 266580；2.商丘師范學(xué)院法學(xué)院，河南 商丘 476000)

環(huán)境污染是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中不可回避又不容忽視的問(wèn)題，其中河流水域污染已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的病痛。如何治理河流污染，2016年10月11日，中共中央審議通過(guò)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，該《意見(jiàn)》要求到2018年年底前全面建立“河長(zhǎng)制”?！昂娱L(zhǎng)制”由江蘇無(wú)錫首創(chuàng)，產(chǎn)生至今，飽受爭(zhēng)議。政府與媒體多持肯定態(tài)度，但缺乏相關(guān)的理論論證。學(xué)界在肯定“河長(zhǎng)制”治污效果的同時(shí)，認(rèn)為它是一種純粹的行政行為，本質(zhì)上屬于人治，而非法治，難以形成長(zhǎng)效機(jī)制。我們知道，判斷一種制度的好壞，既需要理論論證，更要看其實(shí)際效果。經(jīng)過(guò)近10年的地方實(shí)踐，“河長(zhǎng)制”的積極作用日漸明顯，已形成一條中國(guó)特色的河流生態(tài)治理新路徑，得到了社會(huì)的廣泛認(rèn)可?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)更為“河長(zhǎng)制”提供了重要的制度保障。在此背景下，剖析“河長(zhǎng)制”的創(chuàng)新特點(diǎn)，以期為我國(guó)的生態(tài)治理體系建設(shè)提供些許經(jīng)驗(yàn)。

一 “河長(zhǎng)制”是應(yīng)對(duì)河流生態(tài)治理突出問(wèn)題的創(chuàng)新體制

隨著我國(guó)工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城市化進(jìn)程速度的不斷加快，水資源短缺和水環(huán)境惡化已成為制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的突出問(wèn)題。有消息稱，我國(guó)的內(nèi)陸河流有70%被污染，75%出現(xiàn)不同程度的富營(yíng)養(yǎng)化，由此造成嚴(yán)重的水質(zhì)性缺水[1]。水質(zhì)性缺水是指本來(lái)可以利用的水資源因受到各種污染致使水質(zhì)惡化從而喪失使用價(jià)值，這不僅造成水資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，還是對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)的極大破壞。

河流生態(tài)環(huán)境惡化，表面看是水環(huán)境危機(jī)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上卻是河流生態(tài)治理體制存在缺陷的反映。我國(guó)的河流管理體制基本上是參照行政管理體制而立。行政管理體制又被稱為“條塊管理”：條是指黨政系統(tǒng)的層級(jí)體系，又指按職能劃分的垂直管理部門(mén)；“塊”是指同一級(jí)別行政區(qū)域劃分出不同職能部門(mén)。同級(jí)行政系統(tǒng)內(nèi)部有一位正職領(lǐng)導(dǎo)和幾位副職領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下的分管領(lǐng)導(dǎo)制度，副職領(lǐng)導(dǎo)各管一個(gè)系統(tǒng)，且不能向其他職能系統(tǒng)發(fā)出指令。在具體的行政實(shí)踐中，職權(quán)的水平線壓倒了垂直線，“條條隸屬于塊塊”?，F(xiàn)行行政管理體制的條塊分割使河流生態(tài)治理中出現(xiàn)了區(qū)域分割、部門(mén)分割和職責(zé)不明等問(wèn)題。在沒(méi)有實(shí)行“河長(zhǎng)制”之前，流域治理一直收效甚微的癥結(jié)就在于此。

區(qū)域分割問(wèn)題。我國(guó)《水法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定，縣級(jí)以上地方政府對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。事實(shí)上，多數(shù)河流未設(shè)置流域管理機(jī)構(gòu)，河流管理以行政區(qū)劃為核心的區(qū)域管理為主。眾所周知，河流具有流動(dòng)性和跨行政區(qū)域性，而目前以行政區(qū)劃為核心的屬地管理原則，使其陷入?yún)^(qū)域分割困境。地區(qū)與地區(qū)之間信息封閉、各行其是，上中下游地區(qū)對(duì)水資源的使用和保護(hù)難以達(dá)成共識(shí)。在區(qū)域分割背景下，地方政府為追求自身利益最大化，在流域生態(tài)治理中往往選擇搭便車(chē)行為，同時(shí)對(duì)本地的污染行為缺乏節(jié)制，致使流域處于‘公地悲劇’之境，流域生態(tài)環(huán)境不斷退化。

部門(mén)分割問(wèn)題。在行政分割管理體制下，特定行政區(qū)劃內(nèi)部對(duì)河流污染治理實(shí)行部門(mén)分類管理，由此又造成部門(mén)分割問(wèn)題。我國(guó)《水污染防治法》規(guī)定，環(huán)保部門(mén)和水利部門(mén)是水域管理的直接主管部門(mén)，環(huán)保部門(mén)對(duì)河流污染治理負(fù)責(zé)，水利部門(mén)對(duì)河流水資源管理負(fù)責(zé)。在同級(jí)行政系統(tǒng)內(nèi)，涉水管理部門(mén)還有國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、林業(yè)、海洋漁業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)取＿@些職能部門(mén)按專業(yè)劃分，分別承擔(dān)不同的涉水管理任務(wù)。各部門(mén)都居于自己的職能劃分各自為政，在制定政策時(shí)往往從部門(mén)利益出發(fā)，缺乏交流與合作，有利互爭(zhēng)，無(wú)利推諉，其履行職能的作用大打折扣。

職責(zé)不明問(wèn)題。各涉水管理部門(mén)基于不同專業(yè)承擔(dān)不同涉水任務(wù)，但部門(mén)之間的職責(zé)界限模糊，還存在職責(zé)交叉問(wèn)題，由此造成職責(zé)不明，形成“管水量的不管排水、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”等尷尬局面。比如，國(guó)土資源部門(mén)對(duì)地下水負(fù)責(zé)，水利部門(mén)對(duì)地表水資源負(fù)責(zé)，環(huán)保部門(mén)對(duì)水污染防治負(fù)責(zé)。由于水的流動(dòng)性、滲透性，地表水和地下水并不是截然分開(kāi)的，如果水質(zhì)出了問(wèn)題該如何追責(zé)？這就是職責(zé)界限模糊問(wèn)題。又如，環(huán)保部門(mén)的職責(zé)履行以水利部門(mén)的職責(zé)履行為前提，因?yàn)樗块T(mén)制定的水域納污能力是環(huán)保部門(mén)制定排污總量指標(biāo)的基礎(chǔ)。如果這兩個(gè)部門(mén)不能做到信息的互通有無(wú)，就會(huì)產(chǎn)生職責(zé)交叉。因職責(zé)模糊和職責(zé)交叉造成的職責(zé)不明，為部門(mén)間爭(zhēng)利和推諉責(zé)任埋下隱患。

為解決我國(guó)河流生態(tài)問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)法律和制度，但治污效果并不明顯。2007年5月無(wú)錫市太湖藍(lán)藻事件引發(fā)嚴(yán)重的飲用水危機(jī)。這是太湖污染問(wèn)題長(zhǎng)期積累的一次爆發(fā)，也是我國(guó)河流生態(tài)惡化的一個(gè)縮影。此次事件促使無(wú)錫市委、市政府自加壓力首創(chuàng)了“河長(zhǎng)制”，由市、區(qū)、鎮(zhèn)、村近2000名干部擔(dān)任全市各級(jí)“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)河道污染治理工作?！昂娱L(zhǎng)制”實(shí)施不到一年就取得了積極成效。此后，“河長(zhǎng)制”在江蘇全省推廣并被全國(guó)多地借鑒，在河流生態(tài)治理實(shí)踐中均取得了可喜成績(jī)。在認(rèn)真總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家出臺(tái)了《意見(jiàn)》。這意味著“河長(zhǎng)制”得到了中共中央和國(guó)務(wù)院的高度肯定，是由地方實(shí)踐創(chuàng)新上升為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)體制改革的一項(xiàng)重要舉措。習(xí)近平在2017年新年賀詞中提到每條河流都要有‘河長(zhǎng)’。李克強(qiáng)在2017年政府工作報(bào)告中亦提出要全面推行河長(zhǎng)制。盡管人們對(duì)“河長(zhǎng)制”還存在著質(zhì)疑，但不能否認(rèn)它的積極成效，因此，我們很有必要剖析這一制度的創(chuàng)新特點(diǎn)。

二 河流生態(tài)治理體制創(chuàng)新維度下“河長(zhǎng)制”的特點(diǎn)

“河長(zhǎng)制”解決了以往河流生態(tài)治理體制存在的突出問(wèn)題，特點(diǎn)明顯、成效顯著。認(rèn)真總結(jié)各地“河長(zhǎng)制”的特色，有助于深化對(duì)河流生態(tài)治理體制創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)。

(一)強(qiáng)化地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境責(zé)任

從“河長(zhǎng)制”在全國(guó)各地的實(shí)踐看，最明顯的特色就是由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長(zhǎng)”。比如，2015年年底，江西省在全省推行河長(zhǎng)制，建立了級(jí)別最高、陣容最強(qiáng)大的“河長(zhǎng)體系”，由省委書(shū)記、省長(zhǎng)分別擔(dān)任“總河長(zhǎng)”和“副總河長(zhǎng)”，建立了省、市、縣黨政四套班子相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任“河長(zhǎng)”的“河長(zhǎng)”體系?！昂娱L(zhǎng)制”要求地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)河流生態(tài)治理親自抓、負(fù)總責(zé)，在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)各涉水管理部門(mén)明確分工，使所有涉水管理部門(mén)的力量得到新的整合，由此結(jié)成一個(gè)密而不露的治水大網(wǎng)?！昂娱L(zhǎng)制”落實(shí)了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境治理責(zé)任，理清了工作思路、改善了管理方式、重塑了組織形式，形成了新的工作領(lǐng)導(dǎo)體制。其實(shí)，相關(guān)法律對(duì)地方政府的環(huán)境責(zé)任早有規(guī)定。但在具體的環(huán)保實(shí)踐中，人們往往把污染看成是環(huán)保部門(mén)的不作為所致，很少去拷問(wèn)政府的責(zé)任。事實(shí)上，水環(huán)境污染，問(wèn)題在水里，根子在岸上，整治靠政府。地方政府在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和履行環(huán)境責(zé)任方面存在著目標(biāo)沖突和行為困境，政府有意無(wú)意的漠視環(huán)境責(zé)任，是造成河流頑疾久治不愈的主要根源。解鈴還須系鈴人，河流污染治理還必須依靠政府?！昂娱L(zhǎng)制”要求地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，真正牽住了河流治污的“牛鼻子”。《意見(jiàn)》中要求建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作格局[2]。這既是對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是從國(guó)家層面對(duì)“河長(zhǎng)制”的肯定和強(qiáng)化。

(二)建立行政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)同機(jī)制

從“河長(zhǎng)制”的地方實(shí)踐到《意見(jiàn)》出臺(tái)的精神要求看，其實(shí)施主體是黨政部門(mén)。河流生態(tài)具有動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性及跨域性，必須從全流域范圍進(jìn)行整體性治理，涉及的部門(mén)、領(lǐng)域較多，超出了任何一個(gè)行動(dòng)主體的單個(gè)能力，必然要求行政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)一致、協(xié)同治理。協(xié)同治理就是“兩個(gè)或多個(gè)組織間以比較正式的適當(dāng)方式進(jìn)行互動(dòng)和決策，以解決單個(gè)組織不能解決或者不易解決的問(wèn)題”[3]。這種協(xié)同既有同級(jí)政府之間、同級(jí)政府不同職能部門(mén)之間的“橫向協(xié)同”，還有上下級(jí)政府之間的“縱向協(xié)同”。協(xié)同治理打破了九龍治水，卻不得治的困局，實(shí)現(xiàn)了治水系統(tǒng)中“條”和“塊”的有機(jī)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。在橫向?qū)用嫔?，“河長(zhǎng)制”搭建起左右互動(dòng)的“橋梁”，通過(guò)“河長(zhǎng)”的行政權(quán)威整合各職能部門(mén)的治水資源，集中了治水管理權(quán)，有效解決了部門(mén)之間的利益之爭(zhēng)，還解決了環(huán)保部門(mén)在水污染治理時(shí)權(quán)威不夠、技術(shù)不足、人員配備少等難題。在縱向協(xié)同上，按照“河長(zhǎng)”級(jí)別大小進(jìn)行責(zé)任分擔(dān)，通過(guò)各地的河長(zhǎng)辦公室，形成省、市、縣、鄉(xiāng)縱向的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，流域治理的情況可以迅速有效地在各部門(mén)之間傳遞。“河長(zhǎng)制”依靠黨政系統(tǒng)的權(quán)威推動(dòng)，最大程度地整合了治水的人力、物力、財(cái)力和智力資源，形成了一個(gè)統(tǒng)一部署、共同運(yùn)作的協(xié)同機(jī)制，解決了河流生態(tài)治理中的碎片化問(wèn)題。

(三)實(shí)行治河目標(biāo)考核問(wèn)責(zé)制

治河目標(biāo)考核問(wèn)責(zé)制是“河長(zhǎng)制”的核心制度,其本質(zhì)是行政問(wèn)責(zé)制?？偤娱L(zhǎng)對(duì)河流治理負(fù)總責(zé)，大大小小不同的“河長(zhǎng)”分擔(dān)不同的責(zé)任，各級(jí)“河長(zhǎng)”不僅是責(zé)任主體又是實(shí)施主體，確保所管水域的水質(zhì)達(dá)標(biāo)。責(zé)任落實(shí)之后，“河長(zhǎng)”們還要面臨嚴(yán)格考核。比如，無(wú)錫市“河長(zhǎng)制”就明確規(guī)定了河流斷面的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，將其納入“河長(zhǎng)”的政績(jī)考核之中，對(duì)治污不力、未完成治污目標(biāo)的黨政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行“一票否決”。2010年，昆明市“河長(zhǎng)制”實(shí)施中共有694名干部被問(wèn)責(zé)處理，其中縣處級(jí)干部15人[4]。目標(biāo)考核問(wèn)責(zé)制使每一條河流都成了懸在“河長(zhǎng)”們頭上的達(dá)摩克利斯之劍——水質(zhì)不好，有可能烏紗不保！在考核壓力下，每一位河長(zhǎng)作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，為了追求個(gè)人政績(jī)及仕途發(fā)展，會(huì)自覺(jué)克服消極情緒，充分施展個(gè)人能力，積極參與治理工作。從各地河流治理取得的成效看，考核問(wèn)責(zé)制功不可沒(méi)?！兑庖?jiàn)》中指出的實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，是對(duì)治河目標(biāo)考核問(wèn)責(zé)制提出的更高要求。

從各地“河長(zhǎng)制”實(shí)施情況看，均取得了可喜成績(jī)。以江蘇和浙江為例，江蘇省實(shí)施“河長(zhǎng)制”以后，太湖水質(zhì)由2007年的V類穩(wěn)定改善為2015年的IV類，V類和劣V類河流到2015年全部被消除。2016年1-9月，浙江省地表水省控?cái)嗝嬷?，III類以上水質(zhì)斷面占77.4%,比2010年提升16.3個(gè)百分點(diǎn)；劣V類占3.6%，比2010年減少了13.1個(gè)百分點(diǎn)[5]。

三 “河長(zhǎng)制”對(duì)河流生態(tài)治理體制重構(gòu)的啟示

從全國(guó)范圍看，河流生態(tài)治理的任務(wù)還很艱巨，水環(huán)境質(zhì)量要徹底改善，還有很遠(yuǎn)的路要走。通過(guò)分析各地“河長(zhǎng)制”的創(chuàng)新特點(diǎn)，對(duì)今后河流生態(tài)治理及環(huán)境污染防治具有重要啟示作用。

(一)堅(jiān)持黨政主導(dǎo)

“河長(zhǎng)制”產(chǎn)生以來(lái)，因其成效顯著，屢受稱贊，但也因“河長(zhǎng)”的特殊身份，為其招來(lái)了“人治”非議。其實(shí)，這是對(duì)我國(guó)特有的制度優(yōu)勢(shì)認(rèn)識(shí)不足而產(chǎn)生的誤解?！昂娱L(zhǎng)制”的本質(zhì)是黨政負(fù)責(zé)制，這正是我國(guó)政治制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制中，“以黨領(lǐng)政”與“條塊管理”制度構(gòu)成了中國(guó)特色的國(guó)家治理和公共治理模式，正是這種制度安排，才使得我們能夠集中力量辦大事。中國(guó)共產(chǎn)黨集執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)于一體，是我國(guó)政黨制度以及政治運(yùn)作的特色[6]。在國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置中，各級(jí)黨委具有最高權(quán)威，是權(quán)力的決策核心；各級(jí)政府是黨的決策的執(zhí)行機(jī)關(guān)。因此，只要黨委重視的事情，自然會(huì)成為政府的案頭工作。只要黨政同責(zé)，齊抓共管，定會(huì)取得實(shí)效。由地方黨政一把手親自抓治污，正是“河長(zhǎng)制”屢見(jiàn)奇效的主要原因。由是觀之，中國(guó)的事情，只要黨政一把手重視就容易解決?！霸谥袊?guó)歷史傳統(tǒng)中，‘政府’歷來(lái)是廣義的，承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工、沒(méi)有黨政分開(kāi)?！盵7]在西方社會(huì)里，人們常常認(rèn)為政府是“必要的惡”，而在中國(guó)老百姓的心中，政府是“必要的善”，是人民的政府。我國(guó)的歷史傳統(tǒng)、文化傳統(tǒng)及現(xiàn)實(shí)國(guó)情決定國(guó)家治理及社會(huì)治理中必須堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，才能凝聚合力，實(shí)現(xiàn)善治。

(二)運(yùn)用系統(tǒng)思維

所謂系統(tǒng)思維，“就是在堅(jiān)持事物整體性的前提下，在確認(rèn)事物之間以及事物內(nèi)部各要素之間普遍聯(lián)系的基礎(chǔ)上，認(rèn)識(shí)和揭示事物的性質(zhì)、功能及發(fā)展規(guī)律，是認(rèn)識(shí)和解決問(wèn)題的一種辯證思維工具。”[8]“河長(zhǎng)制”開(kāi)啟的“河長(zhǎng)治污”模式是運(yùn)用系統(tǒng)思維解決問(wèn)題的典范。河流生態(tài)治理須從全流域范圍進(jìn)行整體性治理，需要不同行政區(qū)域的相關(guān)主管部門(mén)相互合作?！昂娱L(zhǎng)制”實(shí)施以來(lái)，把整個(gè)區(qū)域大大小小的河流都納入治理規(guī)劃，由各個(gè)河長(zhǎng)分段負(fù)責(zé)，對(duì)河流實(shí)情進(jìn)行摸查，最后再把每個(gè)河長(zhǎng)掌握的情況統(tǒng)一匯總，這樣就掌控了河流流域的整體情況，為系統(tǒng)決策服務(wù)。這就打破了我國(guó)流域治理中長(zhǎng)期存在的區(qū)域分割，至少在同一省級(jí)行政區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了對(duì)河流污染的上下同治。即使出現(xiàn)跨省治理，由各地省級(jí)“河長(zhǎng)”出面協(xié)調(diào)，也容易達(dá)成一致?！昂娱L(zhǎng)制”建立起行政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)同機(jī)制，使行政系統(tǒng)內(nèi)部各要素協(xié)同運(yùn)作，產(chǎn)生的集體功效大于各部分總和。此外，河流污染非朝夕所致，原因亦紛繁復(fù)雜，河流具有自然屬性，但河流污染的造成及生態(tài)治理卻具有社會(huì)屬性。河流生態(tài)治理并不僅僅是靠技術(shù)就能解決的問(wèn)題，涉及自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文等眾多領(lǐng)域。因此，有效的河流污染治理及防治不僅要從流域的整體性出發(fā)，還要把自然生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)?！昂娱L(zhǎng)制”運(yùn)用系統(tǒng)思維，找到了河流生態(tài)治理的良方。

(三)樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

河流污染源有工業(yè)污水、城市生活污水及農(nóng)業(yè)面源污染等，其中工業(yè)企業(yè)肆意排放廢水是主要原因，許多水域被污染到觸目驚心的地步。這不僅影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至危及到人們的生命安全(近些年來(lái)出現(xiàn)的“鉛中毒事件”以及各種水污染事件就是明證)。河流污染的重要原因是地方政府在進(jìn)行重大經(jīng)濟(jì)決策中長(zhǎng)期缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，未對(duì)引進(jìn)的企業(yè)做環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估便匆匆讓其上馬。我國(guó)的改革開(kāi)放是“自上而下”的政府主導(dǎo)型發(fā)展，政府的決策直接影響著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等各方面的發(fā)展，影響著人民群眾的切身利益。當(dāng)今中國(guó)，因污染引起的生態(tài)危機(jī)與政府決策中缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不無(wú)相關(guān)。考察“河長(zhǎng)制”的起源，就不難發(fā)現(xiàn)，這其實(shí)是地方政府在水危機(jī)的嚴(yán)峻形勢(shì)下迫于各種壓力而做出非常之舉。后因這項(xiàng)制度在河流治理中取得了積極成效被多地模仿，以致得到了國(guó)家的肯定，并出臺(tái)《意見(jiàn)》號(hào)召在全國(guó)推行。污染河流容易，但治理污染確非易事；污染河流沒(méi)有成本，治理污染卻需付出巨資。縱使我們發(fā)明了“河長(zhǎng)制”這一河流污染治理的良方，但在“河長(zhǎng)制”今后的推行中，地方政府也必須樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，在今后的行政決策中必須引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，避免污染的再次發(fā)生；從河流生態(tài)治理角度而言，要防止已經(jīng)取得的治理效果出現(xiàn)反彈；從社會(huì)治理角度而言，這也是建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府的內(nèi)在需要。

結(jié)語(yǔ)

由地方探索實(shí)踐出的“河長(zhǎng)制”是“解決我國(guó)復(fù)雜水問(wèn)題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的制度創(chuàng)新”[9]。它反映了地方政府從單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然生態(tài)保護(hù)統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展思路和發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變以及環(huán)境責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)。河流生態(tài)治理只是環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)方面，在資源環(huán)境生態(tài)問(wèn)題日益嚴(yán)峻的形勢(shì)下，如何把“河長(zhǎng)制”的成功模式運(yùn)用到環(huán)境保護(hù)的其他領(lǐng)域，不僅是貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念的需求，也是推進(jìn)中國(guó)特色生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。因此，認(rèn)真總結(jié)“河長(zhǎng)制”的體制創(chuàng)新特點(diǎn)，并將其輻射到生態(tài)文明建設(shè)的多個(gè)領(lǐng)域，對(duì)推進(jìn)生態(tài)治理體系建設(shè)和社會(huì)治理體制創(chuàng)新無(wú)疑有著重要的啟示意義。

[1]中國(guó)江河湖泊70%被污染八方面主要原因[J].環(huán)境科學(xué)導(dǎo)刊,2007,(8).

[2][9]中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)[N].人民日?qǐng)?bào),2016-12-12.

[3][美]羅伯特·阿格拉諾夫，邁克爾·麥圭爾.協(xié)作性公共管理:流域政府新戰(zhàn)略[M].李玲玲,譯.北京:北京大學(xué)出版社,2007.

[4]楊宏山.構(gòu)建政府主導(dǎo)型水環(huán)境綜合治理機(jī)制——以云南滇池治理為例[J].中國(guó)行政管理,2012,(3).

[5]朱玫.論河長(zhǎng)制的發(fā)展實(shí)踐與推進(jìn)[J].環(huán)境保護(hù),2017,(2A).

[6]齊衛(wèi)平.論黨的領(lǐng)導(dǎo)與多元社會(huì)治理結(jié)構(gòu)[J].探索與爭(zhēng)鳴,2012,(12).

[7]王岐山.構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗體制 提高執(zhí)政能力 完善治理體系[N].人民日?qǐng)?bào),2017-03-06.

[8]張榮華，趙國(guó)營(yíng).中國(guó)共產(chǎn)黨人治國(guó)理政思想的系統(tǒng)性特征[J].理論學(xué)刊,2016,(11).