馬鵬云

（山西省國(guó)有林管理局，山西 太原 030012）

山西地處黃土高原、黃河中上游地區(qū)，缺林少綠，水土流失嚴(yán)重，是全國(guó)的能源中心，曾經(jīng)的“華北水塔”已再難聽(tīng)到泉水叮咚。山西之長(zhǎng)在于煤，山西之短在于水，山西之水在于林。全省現(xiàn)有林地的近七成屬于集體林，其中公益林占到84%以上，但由于公益林不像經(jīng)濟(jì)林一樣擁有立竿見(jiàn)影的經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)民缺乏管林護(hù)林的原發(fā)動(dòng)力，因此多數(shù)集體公益林長(zhǎng)期處于放任不管的狀態(tài)，林分退化、生態(tài)效益低下，無(wú)疑成為制約山西生態(tài)文明建設(shè)的一塊短板，嚴(yán)重影響了建設(shè)“美麗山西”的步伐。探索集體公益林委托國(guó)有林場(chǎng)管理機(jī)制，可以有效地整合集體林的資源優(yōu)勢(shì)和國(guó)有林場(chǎng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)集約經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管護(hù)，更好地發(fā)揮公益林的生態(tài)效益，形成一種共贏的模式，這對(duì)集體公益林的管護(hù)模式無(wú)疑是一種改革創(chuàng)新，具有一定的推廣價(jià)值。

1 集體林委托國(guó)有林場(chǎng)管理的必要性

1.1 集體公益林缺乏經(jīng)營(yíng)管理

山西現(xiàn)有的宜林荒山近90%集中在集體林地，是森林資源管護(hù)和造林綠化的主戰(zhàn)場(chǎng)。集體林權(quán)制度改革以來(lái)，集體林地分散到千家萬(wàn)戶，生態(tài)林比例大、戶均面積小、林地經(jīng)營(yíng)效益不佳。大部分集體公益林處于放任狀態(tài)，特別是森林撫育經(jīng)營(yíng)作為發(fā)揮林地生產(chǎn)潛力、提升森林質(zhì)量、強(qiáng)化生態(tài)功能的必要手段，由于農(nóng)民缺乏基本的經(jīng)營(yíng)技術(shù)和必要的資金支持，幾乎無(wú)法開(kāi)展，導(dǎo)致相當(dāng)部分集體公益林林分退化、質(zhì)量降低、功能減弱，嚴(yán)重影響到區(qū)域生態(tài)安全。與此同時(shí)，林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，以規(guī)模化發(fā)展帶動(dòng)形成的資產(chǎn)性收益較少，資源優(yōu)勢(shì)尚未進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

1.2 國(guó)有林場(chǎng)缺少造林空間

全省的國(guó)有林場(chǎng)以及森林公園、自然保護(hù)區(qū)等國(guó)有林經(jīng)營(yíng)單位，長(zhǎng)期管護(hù)經(jīng)營(yíng)著全省最為精華的森林資源，是生態(tài)修復(fù)和建設(shè)的重要力量，在資源保護(hù)、造林綠化、撫育經(jīng)營(yíng)、林下開(kāi)發(fā)等方面積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，儲(chǔ)備了大量的技術(shù)力量和科技巡護(hù)手段，具備集中開(kāi)展規(guī)?；纸?jīng)營(yíng)管理的條件和基礎(chǔ)。但經(jīng)過(guò)多年的大規(guī)模造林，轄區(qū)內(nèi)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)滅荒，僅剩零星的暫難利用地，缺少造林綠化的空間。為了確保到2020年全省森林覆蓋率提高到23.50%，必須加大集體林的造林力度，不斷拓展造林空間，提高造林質(zhì)量。

因此，把集體公益林委托給國(guó)有林場(chǎng)管護(hù)，創(chuàng)新集體公益林經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，是強(qiáng)化森林資源管理，加快國(guó)土綠化進(jìn)程，提升公益林森林質(zhì)量，維護(hù)生態(tài)安全的必要手段，有利于將國(guó)有林場(chǎng)的組織管理優(yōu)勢(shì)與集體公益林地的資源優(yōu)勢(shì)緊密結(jié)合起來(lái)，有利于國(guó)有林場(chǎng)充分發(fā)揮公益職能承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，對(duì)進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革，提升林地資源綜合效益也具有重大的意義。

2 集體林委托國(guó)有林場(chǎng)管理的基本要求

集體公益林托管工作，要遵循黨的十九大報(bào)告中加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持群眾自愿、生態(tài)優(yōu)先、讓利于民、政府主導(dǎo)、試點(diǎn)先行、統(tǒng)籌推進(jìn)的原則。將尊重群眾意愿貫穿到托管工作的全過(guò)程，要把提升森林資源質(zhì)量、增強(qiáng)生態(tài)功能作為托管工作的出發(fā)點(diǎn)，把盤(pán)活林地資源、有效增加農(nóng)民收入作為落腳點(diǎn)。托管的林地所有權(quán)、承包權(quán)不變，補(bǔ)償性收益、經(jīng)營(yíng)性收益、資產(chǎn)性收益都要優(yōu)先保證林權(quán)權(quán)利人。各地政府要加強(qiáng)對(duì)托管工作的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)改革任務(wù)，積極化解改革中遇到的問(wèn)題，按照先易后難的順序，由試點(diǎn)出發(fā)，逐步全面鋪開(kāi)托管工作。到2025年，實(shí)現(xiàn)群眾意愿托管的集體公益林全部由國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理，托管的集體宜林荒山基本實(shí)現(xiàn)綠化，構(gòu)建形成一套集體公益林委托國(guó)有林場(chǎng)管理的常態(tài)化運(yùn)作機(jī)制，打造一批組織管理高效、資源量增質(zhì)優(yōu)、規(guī)模集中連片的集體公益林托管示范樣板，全面提升現(xiàn)有集體公益林經(jīng)營(yíng)管理的層次和水平，最大限度地發(fā)揮森林資源的生態(tài)功能服務(wù)價(jià)值。

3 集體林委托國(guó)有林場(chǎng)管理的主要做法

3.1 加強(qiáng)政策宣傳，提升托管意愿

采取多種形式加大托管政策的宣傳，激發(fā)廣大群眾參與托管和林場(chǎng)主動(dòng)作為的積極性和主動(dòng)性。通過(guò)深入基層一線宣講集體公益林托管的政策和原則，讓“林農(nóng)增收益、林場(chǎng)增活力、公益林增效益”的多贏方式深入民心。林農(nóng)將公益林托管，如遇到依法占地等情況，補(bǔ)償款仍歸林農(nóng)所有，使得收益不會(huì)減少；托管后，公益林得到免費(fèi)的專業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)管理，木材蓄積增加、生態(tài)效益提升，有利于林農(nóng)開(kāi)展林下資源開(kāi)發(fā)，資產(chǎn)性收益大幅增加；國(guó)家級(jí)公益林中原來(lái)用于統(tǒng)一管護(hù)的資金也將全部發(fā)放給林農(nóng)，補(bǔ)償性收益也有所提升，林農(nóng)托管意愿強(qiáng)烈。國(guó)有林場(chǎng)在不增加投資、不增加編制、不增加收益的前提下托管集體所有的公益林，不僅只是增加森林管護(hù)的責(zé)任與任務(wù)，更重要的是增添了自身生產(chǎn)活力，拓展了造林綠化空間，更好地發(fā)揮了其生態(tài)建設(shè)排頭兵和先遣隊(duì)的作用，有效的提高了其社會(huì)地位。這既是國(guó)有林場(chǎng)承擔(dān)公益性職責(zé)的必然要求，也是提升國(guó)有林場(chǎng)自身地位的內(nèi)在要求，因此國(guó)有林場(chǎng)的意愿也十分明顯。

3.2 全面調(diào)查摸底，掌握資源底數(shù)

積極開(kāi)展集體公益林托管摸底調(diào)查工作，逐村逐戶深入調(diào)查，全面摸清群眾意愿托管的資源數(shù)量和托管方式。托管的集體公益林地必須是權(quán)屬明確、生態(tài)區(qū)位重要、亟待撫育經(jīng)營(yíng)、尚有造林空間的林地和宜林地等。凡是愿意委托國(guó)有林場(chǎng)管理集體公益林的，要以集體經(jīng)濟(jì)組織或林權(quán)權(quán)利人為單位與國(guó)有林場(chǎng)規(guī)范簽訂托管協(xié)議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)有林場(chǎng)與林權(quán)權(quán)利人的責(zé)權(quán)利。

3.3 規(guī)范管護(hù)協(xié)議，保障林農(nóng)權(quán)益

規(guī)范托管協(xié)議是依法推進(jìn)托管工作的基礎(chǔ)，托管協(xié)議中托管時(shí)限不超過(guò)林地承包期限，要明確托管的地塊、面積、范圍等必要因素，規(guī)定國(guó)有林場(chǎng)依法負(fù)責(zé)日常的公共管護(hù)、植樹(shù)造林和森林經(jīng)營(yíng)等管理工作，并將托管的集體公益林納入森林保險(xiǎn)范圍。集體公益林委托國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理后，林權(quán)權(quán)利人依法享有生態(tài)效益補(bǔ)償、征占用林地補(bǔ)償和依托集體公益林的資產(chǎn)性收益，不得干涉國(guó)有林場(chǎng)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。國(guó)有林場(chǎng)在森林管護(hù)、撫育經(jīng)營(yíng)和林下資源開(kāi)發(fā)中要優(yōu)先保障林農(nóng)的權(quán)益。

3.4 進(jìn)行集約管理，帶動(dòng)群眾脫貧

國(guó)有林場(chǎng)托管集體公益林后，對(duì)森林管護(hù)、撫育經(jīng)營(yíng)和造林綠化要進(jìn)行集約管理，將承接的集體公益林與管理的國(guó)有林整體納入林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案編制范圍。通過(guò)統(tǒng)籌國(guó)有與集體森林資源，重新劃定管護(hù)責(zé)任區(qū)，優(yōu)化人員配置，提高管護(hù)效果；撫育經(jīng)營(yíng)前，要將撫育的面積、強(qiáng)度以及預(yù)期收益告知林權(quán)權(quán)利人，接受群眾監(jiān)督；集體公益林托管后的宜林荒山由國(guó)有林場(chǎng)營(yíng)造，納入國(guó)家和地方林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)范圍，造林工程實(shí)施中的造林樹(shù)種選擇要在充分征求林權(quán)權(quán)利人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，盡可能栽植經(jīng)濟(jì)效益較高的樹(shù)種，提升林地資源綜合利用效率。國(guó)有林場(chǎng)在森林管護(hù)、撫育經(jīng)營(yíng)和林下資源開(kāi)發(fā)中要優(yōu)先使用當(dāng)?shù)亟n立卡貧困人口，帶動(dòng)群眾脫貧增收。

3.5 積極開(kāi)創(chuàng)試點(diǎn)，穩(wěn)步全面推進(jìn)

托管工作要由易到難、從點(diǎn)到面，穩(wěn)步鋪開(kāi)。優(yōu)先選擇集體公益林插花、毗鄰國(guó)有林場(chǎng)，或是已經(jīng)和國(guó)有林場(chǎng)存在委托關(guān)系的市縣開(kāi)始。作為試點(diǎn)，展開(kāi)托管工作，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成可推廣、可借鑒、可復(fù)制的模式后再向全省進(jìn)行推廣。

國(guó)有林場(chǎng)要試點(diǎn)先行，通過(guò)集約化、專業(yè)化的管理模式，既不損害林農(nóng)既得利益，又帶動(dòng)了當(dāng)?shù)刎毨丝诿撠氃鍪?，還大幅提高了生態(tài)公益林的生態(tài)效益和潛在的木材蓄積量。因此， 將集體公益林托管給國(guó)有林場(chǎng)管理，無(wú)論從林權(quán)權(quán)利人的角度還是從國(guó)有林場(chǎng)的角度來(lái)講都是雙贏，集體林委托國(guó)有林場(chǎng)管理必然走出一條凝聚山西特色和山西智慧的公益林管護(hù)新道路。

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