【摘要】對互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)實行許可制度始自2000年《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》的出臺，近一年來基于《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定精神密集出臺的諸項互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的部門規(guī)章進(jìn)一步深化、細(xì)化了行政許可與主體責(zé)任的事項?；ヂ?lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可制說明在互聯(lián)網(wǎng)上不存在從事采編發(fā)布和轉(zhuǎn)載新聞的普遍性的權(quán)利和自由。新聞傳播的管控關(guān)涉重大公共利益，具有充分的理據(jù)，但也存在明顯的缺陷。如果全國人大常委會能夠根據(jù)《憲法》第六十七條的規(guī)定行使“解釋憲法”的職權(quán)，對相關(guān)規(guī)定進(jìn)行解釋，將互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)納入行政許可在立法程序上的缺陷則可迎刃而解。

【關(guān)鍵詞】新聞業(yè)務(wù)；行政許可；新聞自由；管理義務(wù)；網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商

2017年5月初國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室以第一號令發(fā)布部門規(guī)章《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》，曾經(jīng)引起一些網(wǎng)絡(luò)用戶的驚慌，有的網(wǎng)站以“下月起微信公號未經(jīng)許可禁發(fā)新聞”為標(biāo)題報道有關(guān)消息①。國家網(wǎng)信辦作為具有行政管理職能的國務(wù)院辦事機構(gòu)，終于獲得部門規(guī)章制定權(quán)，而它發(fā)布的第一個規(guī)章就是規(guī)制新聞服務(wù)，可見對此有多重視。這個規(guī)章并非橫空出世，而是對以前部門規(guī)章在新形勢下的修改補充和完善，本文對此作一簡要回顧和評述。

一、設(shè)置互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可的回顧

“黨管媒體”是我國新聞媒體制度的一貫傳統(tǒng)。在前互聯(lián)網(wǎng)時代，所有新聞媒體都直接隸屬于各級黨委、政府部門或黨領(lǐng)導(dǎo)下的工、青、婦等組織?；ヂ?lián)網(wǎng)興起以后，最先入網(wǎng)的也是官方的傳統(tǒng)新聞媒體②。在本世紀(jì)初的一些重大新聞事件如國內(nèi)的南丹礦難、國際的美國“9·11恐襲事件”等，網(wǎng)絡(luò)新聞傳播都產(chǎn)生了非常廣泛的、傳統(tǒng)媒體所不能企及的影響。與此同時，一些商業(yè)網(wǎng)站也加入了傳播新聞的行列，由于它們與網(wǎng)民聯(lián)系廣泛、機制靈活，在新聞傳播上甚至有后來居上之勢。如1999年4月一架韓航貨機在上海虹橋機場起飛時失事墜毀，新浪網(wǎng)十?dāng)?shù)分鐘后就發(fā)布了簡要消息。③此后搜狐、網(wǎng)易等也都各有建樹，甚至還發(fā)生過某件事哪家網(wǎng)站報道領(lǐng)先的爭執(zhí)。

這樣，所有新聞全部由官方媒體報道的局面就可能被打破，人們不難明白這將會發(fā)展成什么樣的局面。

2000年11月，國務(wù)院新聞辦公室會同信息產(chǎn)業(yè)部制定部門規(guī)章設(shè)立了互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)審批制?！痘ヂ?lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）確定互聯(lián)網(wǎng)站開展新聞業(yè)務(wù)必須履行審批手續(xù)，并且把可以申請這項業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)站區(qū)分為新聞單位建立的新聞網(wǎng)站和綜合性非新聞單位網(wǎng)站兩類。前者限于中央新聞單位、中央國家機關(guān)各部門新聞單位以及省、自治區(qū)、直轄市和省級政府所在地的直屬新聞單位設(shè)立，稱為“新聞網(wǎng)站”。后者即所謂的門戶網(wǎng)站，經(jīng)批準(zhǔn)后只可以登載前列新聞單位的新聞，而不得登載自行采編的新聞和其他來源的新聞。其他互聯(lián)網(wǎng)站不得從事登載新聞業(yè)務(wù)。此規(guī)定一出，新浪等門戶網(wǎng)站的自行采編發(fā)布新聞被叫停。

2004年《行政許可法》頒布施行，其中規(guī)定法律、行政法規(guī)可以設(shè)立行政許可（許可與審批同義），部門規(guī)章沒有設(shè)立許可的權(quán)限。但同時規(guī)定必要時國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。④國務(wù)院在清理、廢除不必要的行政審批項目的同時，發(fā)布《對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》共500項，其中第372項就是“互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)許可”，由國新辦實施，從而使得這項行政許可有了上位法依據(jù)。

翌年，國新辦和信產(chǎn)部又發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》。與《暫行規(guī)定》相比，新規(guī)章有這樣一些新的內(nèi)容：

一是對規(guī)章所規(guī)制的“新聞信息”劃定了一個范圍，“是指時政類新聞信息，包括有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等社會公共事務(wù)的報道、評論，以及有關(guān)社會突發(fā)事件的報道、評論”，將規(guī)制范圍集中到對社會影響最為密切和敏感的時政類新聞上。而需要規(guī)制的，不僅有報道，還包括評論。

二是將規(guī)制對象從“網(wǎng)站”擴大到“通過互聯(lián)網(wǎng)登載新聞信息、提供時政類電子公告服務(wù)和向公眾發(fā)送時政類通訊信息”。電子公告是泛指由用戶發(fā)送內(nèi)容的UGC平臺⑤，發(fā)送信息是指通過今天所說的社交媒體提供新聞。

三是列出了后來被稱為“三類資質(zhì)”的分類：一類資質(zhì)就是《暫行規(guī)定》中的“新聞網(wǎng)站”，它們可以“登載超出本單位已刊登播發(fā)的新聞信息”，也就是后來被稱為擁有“采編權(quán)”的網(wǎng)站；二類資質(zhì)就是《暫行規(guī)定》中的門戶網(wǎng)站，它們只能轉(zhuǎn)載“一類資質(zhì)”網(wǎng)站所隸屬的新聞單位的新聞，不得登載自行采編的新聞；三類資質(zhì)是指較低級別的新聞單位網(wǎng)站，它們從2000年《暫行規(guī)定》只許在“新聞網(wǎng)站”設(shè)網(wǎng)頁提升為可以發(fā)布自己已經(jīng)發(fā)布的新聞。另外還特別規(guī)定了轉(zhuǎn)載應(yīng)該簽署協(xié)議。

2005年版規(guī)章實施十多年來，網(wǎng)絡(luò)空間的傳播態(tài)勢又發(fā)生了很大變化。2014年，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于授權(quán)國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的通知》，接替國新辦負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的國家網(wǎng)信辦將新聞業(yè)務(wù)許可推廣到方興未艾的微信公眾賬號，發(fā)布了規(guī)范性文件《即時通信工具公眾信息服務(wù)發(fā)展管理暫行規(guī)定》（微信十條），規(guī)定“即時通信工具服務(wù)提供者從事公眾信息服務(wù)活動，應(yīng)當(dāng)取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)資質(zhì)”（第四條）。還規(guī)定：

“新聞單位、新聞網(wǎng)站開設(shè)的公眾賬號可以發(fā)布、轉(zhuǎn)載時政類新聞，取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)資質(zhì)的非新聞單位開設(shè)的公眾賬號可以轉(zhuǎn)載時政類新聞。其他公眾賬號未經(jīng)批準(zhǔn)不得發(fā)布、轉(zhuǎn)載時政類新聞。

“即時通信工具服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)對可以發(fā)布或轉(zhuǎn)載時政類新聞的公眾賬號加注標(biāo)識?！保ǖ谄邨l）

網(wǎng)信辦接著還公布了380家可供獲得新聞業(yè)務(wù)許可的網(wǎng)站轉(zhuǎn)載其內(nèi)容的新聞單位名單，即所謂“規(guī)范稿源”，其中包括少數(shù)政府部門的網(wǎng)站和部分“一類資質(zhì)”的網(wǎng)站，后來又有增補。⑥

“微信十條”畢竟僅僅是規(guī)范性文件，按照《立法法》尚不能進(jìn)入“法”的范疇。2017年的部門規(guī)章《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》作出了更加完整的規(guī)定：

“通過互聯(lián)網(wǎng)站、應(yīng)用程序、論壇、博客、微博客、公眾賬號、即時通信工具、網(wǎng)絡(luò)直播等形式向社會公眾提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)，應(yīng)當(dāng)取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可，禁止未經(jīng)許可或超越許可范圍開展互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)活動?！保ǖ谖鍡l）

這就是被解讀為“微信公號禁發(fā)新聞”的條款。回顧從2005年版規(guī)章到“微信十條”的“立法原意”，沒錯，就是沒有新聞業(yè)務(wù)許可資質(zhì)的自媒體禁發(fā)新聞。不過，轉(zhuǎn)發(fā)不是轉(zhuǎn)載，在朋友圈轉(zhuǎn)發(fā)“澎湃新聞”“俠客島”等新聞和評論，人們看到的從內(nèi)容到版式還是那些新聞公號，那不構(gòu)成轉(zhuǎn)載。還有，國家機關(guān)、學(xué)校、公司等官微、公號有關(guān)本身業(yè)務(wù)事項的“權(quán)威發(fā)布”，在網(wǎng)民看來是“新聞”，有的甚至是“重大新聞”，但并不是采訪編制出來的，也不能算新聞。當(dāng)然，在自己的朋友圈、關(guān)注圈范圍大家很關(guān)注的事情，婚喪紅白，訪學(xué)旅游，通過自媒體告知一下，但是并不具有社會意義，那當(dāng)然更不算新聞?？磥韺τ诤沃^新聞、何謂采編和轉(zhuǎn)載，應(yīng)該會有一個解釋性的細(xì)則規(guī)定。

規(guī)章的規(guī)制對象是互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者，根據(jù)服務(wù)提供者負(fù)有安全管理義務(wù)的原則⑦，2017年版規(guī)章在規(guī)定了服務(wù)商必須要求用戶提供真實身份信息、必須同用戶簽訂權(quán)利義務(wù)協(xié)議等之后規(guī)定：

“對用戶開設(shè)公眾賬號的，互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)審核其賬號信息、服務(wù)資質(zhì)、服務(wù)范圍等信息，并向所在地省、自治區(qū)、直轄市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室分類備案?！保ǖ谑臈l第二款）

服務(wù)者有審核公號用戶信息的責(zé)任，按照用戶“服務(wù)資質(zhì)”“服務(wù)范圍”來確定用戶可以發(fā)布什么不可以發(fā)布什么。如騰訊微信公眾賬號，就將個人、企事業(yè)和新聞媒體嚴(yán)格區(qū)分開來，不是新聞媒體開設(shè)的公號，禁止使用“新聞”的名稱。按照《微信公眾平臺服務(wù)協(xié)議》，用戶注冊微信公眾賬號，必須履行賬號資質(zhì)審核和賬號名稱審核，由騰訊作出認(rèn)證成功的判斷。在不得利用公號發(fā)布、傳播的內(nèi)容中，包含有“不符合《即時通信工具公眾信息服務(wù)發(fā)展管理暫行規(guī)定》”這一項，并要求“用戶對自己的行為負(fù)責(zé)”。若用戶違反相關(guān)法律法規(guī)和協(xié)議，騰訊有權(quán)進(jìn)行獨立判斷并隨時限制、凍結(jié)或終止用戶對微信公眾賬號的使用。

2017年版新規(guī)章還有改變的規(guī)定，如雖然沿用了2005年版規(guī)章規(guī)制的“新聞信息”的范圍，但刪除“時政類新聞”，留下“本規(guī)定所稱新聞信息，包括……”，使得規(guī)制范圍更為寬泛⑧；將可以申請互聯(lián)網(wǎng)新聞信息采編發(fā)布服務(wù)許可的，不再提新聞單位的級別并且擴大到含新聞單位控股的單位和新聞宣傳部門主管的單位，以適應(yīng)新聞單位與業(yè)外資本合資或宣傳部門單獨設(shè)立新聞網(wǎng)站的情況；根據(jù)黨的十八屆三中全會決定等文件提出的政策，規(guī)定將對符合條件的服務(wù)者實行特殊管理股制度等。

二、行政許可是對普遍自由的排除

本文并非全面介紹我國互聯(lián)網(wǎng)新聞發(fā)布和轉(zhuǎn)載制度，而只是說明，在我國互聯(lián)網(wǎng)上，從事新聞采編發(fā)布和轉(zhuǎn)載的服務(wù)一律實行行政許可制。當(dāng)初國務(wù)院“決定”稱為“互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)許可”，現(xiàn)在國家網(wǎng)信辦核發(fā)的許可證稱為“互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可”，兩種說法是一致的。

行政許可是行政機關(guān)基于維護(hù)公共利益的需要而對相對人的特定權(quán)利和利益進(jìn)行調(diào)控的規(guī)范體系，是現(xiàn)代政府管理社會的一種常見方式。

在行政法學(xué)理上，對行政許可的實質(zhì)有各種解說：“解禁說”認(rèn)為行政許可是對某種權(quán)利和自由普遍性禁止的解除，恢復(fù)特定相對人的這種權(quán)利和自由；“賦權(quán)說”認(rèn)為行政許可是授予特定相對人某種權(quán)利和資格，可以從事某種普通人不能從事的特定活動；“綜合說”則認(rèn)為行政許可對于相對人既是免除某種禁止義務(wù)又是授予某種特定權(quán)利。好比駕駛汽車要申領(lǐng)執(zhí)照，這是常見的行政許可：按照“解禁說”，在取得駕照之前相對人駕車是遭到禁止的（即使他有車并且也會開車），領(lǐng)照才使他具有駕車的權(quán)利和自由。按照“賦權(quán)說”，駕照授予相對人駕車的權(quán)利和自由，但是沒有駕照的其他人（即使會開車）仍然沒有駕車的權(quán)利和自由。按照“綜合說”，整個社會人群，有駕照的才可以駕車，沒有駕照的禁止駕車，禁止駕車的是普遍情況，能夠駕車的是特定對象。[1]

所以凡是實行行政許可的項目，就是不存在事先的普遍性的權(quán)利和自由，或者這種權(quán)利和自由是被禁止的，要以行政許可的方式來予以“賦予”或“解禁”。

我國互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可制說明，在互聯(lián)網(wǎng)上不存在從事采編發(fā)布和轉(zhuǎn)載新聞的普遍性的權(quán)利和自由，或者說這種普遍性的權(quán)利和自由是被禁止的，必須有特定行政機關(guān)來對特定對象進(jìn)行授予或者“解除（禁止）”。

互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可制還不同于汽車駕駛的許可制。汽車駕照是凡經(jīng)過駕駛培訓(xùn)考試合格的都可以申領(lǐng)，而申請互聯(lián)網(wǎng)新聞服務(wù)的則需要具備相當(dāng)復(fù)雜的條件。如從事新聞采編和發(fā)布，在2000年版和2005年版的部門規(guī)章里是按照媒體的行政級別來劃定的，在2017年新的“管理規(guī)定”中則規(guī)定：“申請互聯(lián)網(wǎng)新聞信息采編發(fā)布服務(wù)許可的，應(yīng)當(dāng)是新聞單位（含其控股的單位）或新聞宣傳部門主管的單位。”⑨我們知道至今為止我國所有的新聞單位都屬于國家所有。這種由特別主體獨占的許可是一種特許制（franchise）。

行政許可是以國家強制力為保障的，未經(jīng)許可而從事必須許可的活動是法律禁止的行為，會受到制裁。較近的案例如2017年初“梨視頻”經(jīng)北京市網(wǎng)信辦、公安局、文化市場行政執(zhí)法總隊等進(jìn)行執(zhí)法檢查認(rèn)定：

“梨視頻在未取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)資質(zhì)、互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)資質(zhì)的情況下，通過開設(shè)原創(chuàng)欄目、自行采編視頻、收集用戶上傳內(nèi)容等方式大量發(fā)布所謂‘獨家時政類視聽新聞信息?！瓕偕米詮氖禄ヂ?lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)且情節(jié)嚴(yán)重?！必?zé)令梨視頻立即停止違法違規(guī)行為進(jìn)行全面整改。⑩

實際上，互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可制是傳統(tǒng)媒體許可制的延伸。在前互聯(lián)網(wǎng)時代，我國所有新聞媒體，報紙、新聞類期刊、電臺、電視臺乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企事業(yè)單位和大專院校的廣播站，全部實行許可制，并且有嚴(yán)格的申請條件，如創(chuàng)辦報刊必須有主辦單位和上級主管單位，創(chuàng)辦電臺、電視臺只有各級政府廣電部門才可以。

不過，當(dāng)時國家并沒有設(shè)置從事新聞報道的許可，也并沒有宣布中國不實行新聞自由。而且有時人們還談?wù)撔侣勛杂桑I(lǐng)導(dǎo)人。我的《新聞傳播法教程》第一版和第二版就記載了在20世紀(jì)末多位領(lǐng)導(dǎo)人指出中國有新聞自由。但人們說的新聞自由，主要是指民眾運用現(xiàn)有新聞媒體的表達(dá)自由，或者專指新聞媒體和新聞記者進(jìn)行新聞報道的“自由度”，也就是報道自主度和寬廣度。

這在很大程度上是由傳統(tǒng)媒體的傳播特點決定的。

人們熟知，傳統(tǒng)的大眾傳播形態(tài)，傳播任何信息和意見，包括新聞信息和評論，都必須經(jīng)過媒體，而在媒體的各個環(huán)節(jié)充斥著把關(guān)人。而設(shè)置媒體在以前不是一件簡單的事情，必須建立一定的組織。這樣，誰掌握了新聞媒體組織，包括報紙、期刊、電臺、電視臺，誰也就控制了新聞的傳播。

中華人民共和國成立后不久就實現(xiàn)了生產(chǎn)資料的公有化，新聞媒體國有化也成為常態(tài)。不過新聞媒體國有化與其他產(chǎn)業(yè)的公有化含義是不同的，黨和政府把媒體作為宣傳喉舌，當(dāng)然必須置于自己的管控之下。改革開放以后，有不少行業(yè)民營資本有很大發(fā)展，但是新聞媒體始終是民營資本不容進(jìn)入的領(lǐng)域。直到2005年國務(wù)院以“決定”的方式予以明確界定。

20世紀(jì)90年代有一篇論文在批駁“資產(chǎn)階級自由化”的“新聞自由”時，論述了新聞活動必須經(jīng)過采集、寫作或制作、編輯、傳播等一系列環(huán)節(jié)，因而必須由法人來完成后，提出這樣的觀點：

“新聞自由是一種法人自由，不是一種自然人的自由；……是一種從事新聞傳播活動的專業(yè)群體才能夠?qū)嶋H享有的自由，不是任何群體都能夠?qū)嶋H享有的自由?！?/p>

“無產(chǎn)階級的新聞權(quán)利只能以政黨權(quán)利和國家權(quán)利的形式實現(xiàn)，其新聞自由只能表現(xiàn)為無產(chǎn)階級執(zhí)政黨的新聞自由和無產(chǎn)階級國家的新聞自由?！盵2]

這段論述與傳統(tǒng)大眾傳播的特征吻合，但是用錯了法學(xué)的基本概念。新聞自由公認(rèn)屬于憲法權(quán)利，是針對公共權(quán)力而言、要求公共權(quán)力予以保障的，其主體只能是公民；國家和執(zhí)政黨不是權(quán)利和自由的主體，它們擁有和行使的是權(quán)力，確切地說是公共權(quán)力。

在我國，新聞傳播必須堅持無產(chǎn)階級黨性原則，這就必須由國家特別授予專業(yè)群體（新聞媒體單位）進(jìn)行，其他群體和所有個體想要發(fā)布或傳播新聞必須通過那些特定專業(yè)群體。由于只有新聞媒體單位才擁有新聞傳播所需的特定技術(shù)裝備和專業(yè)要求，所以不需要再就新聞傳播或新聞采編設(shè)立專門的許可。

互聯(lián)網(wǎng)傳播打破了傳統(tǒng)大眾傳播的那些局限。新浪、搜狐并不是作為新聞專業(yè)群體而建立的，而是不需要任何特殊準(zhǔn)備就參與了新聞傳播的行列。UGC功能造就了“人人都是記者”“個個都有話筒和攝像機”的局面，突發(fā)消息，瞬息萬里，四處轉(zhuǎn)發(fā)，八方呼應(yīng)，而不需要通過任何把關(guān)人，遑論到如今任何個人不消多少工夫就可以在網(wǎng)絡(luò)空間建起一個自媒體。

互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可制正是為了繼續(xù)確保黨和國家對于新聞傳播的管控而推出的。采編和轉(zhuǎn)載的不同準(zhǔn)入門檻、三類資質(zhì)要求、規(guī)范稿源……種種精心設(shè)計，圍繞一個目的，就是新聞傳播在網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實社會必須一個樣，都只能限于國家許可的新聞媒體所提供的內(nèi)容（新聞報道和評論）。

新聞傳播，公認(rèn)具有創(chuàng)建媒介環(huán)境、設(shè)置議題、形成和引導(dǎo)社會輿論、監(jiān)督公共權(quán)力、傳承文化等多種重要功能。在我國，事關(guān)踐行社會主義核心價值觀，弘揚主旋律、釋放正能量，掌握意識形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)，形成全黨和全國各族人民凝聚力和向心力，順利推進(jìn)黨和國家各項事業(yè)等重大公共利益，是定國安邦的大事，列入行政許可符合《行政許可法》的規(guī)定。

由于“新聞”的學(xué)理概念“新近發(fā)生的事實的報道”過于寬泛，不具有可管控性，而且確實有些非公共事務(wù)的新聞信息與公共利益關(guān)系不大，所以2005年版規(guī)章將管控范圍集中到對國家政治生活和社會生活影響最為密切和敏感的“時政類新聞”上。而經(jīng)過實踐，可能發(fā)現(xiàn)單純劃出“時政類新聞”又過于機械，或有遺漏，于是2017年版規(guī)章又將原先“時政類新聞”的范圍只是作為管控的重點。新聞的功能是通過傳播內(nèi)容實現(xiàn)的，而內(nèi)容是否符合公共利益，不可能有一個一成不變的量化標(biāo)準(zhǔn)，而是因時因事因地因人而異，是要綜合考量各種因素來確定的。

不具有新聞業(yè)務(wù)資質(zhì)的自媒體發(fā)布的內(nèi)容，哪些是屬于應(yīng)予禁止或刪除的新聞和評論，哪些是屬于可以允許的信息和意見，有時是很難區(qū)分的。對此，主管部門擁有自由裁量權(quán)。

可見面對現(xiàn)代傳播科技和新聞與非新聞的不確定性，網(wǎng)民們?nèi)匀粨碛薪涣餍畔⒑鸵庖姷木薮笞杂煽臻g，至今我們?nèi)匀豢梢栽谧悦襟w上看到不少對于時事的評論。只是其界限很難確定，并且不時會有收放擴縮，如果不小心傳播了不許傳播的時政類等新聞，主要的不利法律后果就是被刪除，情節(jié)嚴(yán)重一點的可能被互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)者封號、銷號。至于傳播了違法內(nèi)容，那就違什么法就按什么法處理，這與違反行政許可是不同性質(zhì)的問題。

三、建設(shè)完備的新聞法治

我國已經(jīng)基本建成社會主義法律體系，新聞媒體規(guī)制和新聞管控必須符合法律體系的整體規(guī)范?！缎姓S可法》是行政法部門的一部基本法律，行政許可的設(shè)置和實施必須符合本法規(guī)定。

互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可至今還是以國務(wù)院“決定”設(shè)置的。按照《行政許可法》的規(guī)定，國務(wù)院以“決定”設(shè)置許可一是具有必要性，二是具有臨時性，“國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)?！保ǖ谑臈l）從2004年至今，13年過去了，無論如何也不能說還沒有到“及時”的時候。行政法規(guī)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》修訂草案征求意見稿發(fā)布也已4年多，這個稿本設(shè)置了從事互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可，為這項許可的合法性提供了充足依據(jù)，但截至目前（編者注：2017年10月）沒有進(jìn)一步的消息。這項工作應(yīng)該盡快提上議事日程。

筆者還發(fā)現(xiàn)，原國家廣電總局《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營管理規(guī)定》（2004）根據(jù)《廣播電視管理條例》設(shè)定的許可制定了廣播電視節(jié)目制作審批辦法，其中規(guī)定：“廣播電視時政新聞及同類專題、專欄等節(jié)目只能由廣播電視播出機構(gòu)制作，其他已取得《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營許可證》的機構(gòu)不得制作時政新聞及同類專題、專欄等廣播電視節(jié)目?！?/p>

2016年，新聞出版廣電總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強社會類、娛樂類新聞節(jié)目管理的通知》，又把不得制作的范圍從時政類新聞擴大到社會類新聞。從“賦權(quán)”和“解禁”的觀點來看，這條規(guī)定就是對普通制作單位制作時政類新聞節(jié)目和社會類新聞節(jié)目實行普遍禁止，而將制作時政類和社會類新聞節(jié)目的權(quán)利特別賦予廣播電視播出單位即電臺、電視臺，也就是對后者實行特別許可。這條精神符合我國對新聞特別是時政類等新聞予以管控的原則，但是《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營管理規(guī)定》只是部門規(guī)章，2016年“總局”通知更只是一個規(guī)范性文件，無權(quán)設(shè)置許可；《廣播電視管理條例》只是規(guī)定了廣播電視節(jié)目制作許可，并無進(jìn)一步規(guī)定時政類、社會類新聞節(jié)目特別許可；有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)新聞采編和傳播的行政法規(guī)和國務(wù)院“決定”當(dāng)然不可以推廣到廣播電視節(jié)目制作的領(lǐng)域。所以這條禁止性規(guī)范并無上位法依據(jù)。

這個缺陷按照2015年修訂以后的《立法法》規(guī)定就顯得更加鮮明：“部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范……”

本文前已說明，對于新聞傳播的管控關(guān)涉重大公共利益，具有充分的理據(jù)。但是從法律體系的統(tǒng)一和諧來說，存在著明顯的缺陷。如果說，管控時政類等新聞屬于實體法的規(guī)范，那么目前存在缺陷屬于制定法律的程序問題，而從法治的原則來說，兩者都是重要的、不可偏廢的。

這里涉及一個帶有根本性的難點問題是，互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可、在實質(zhì)上排除了新聞自由的監(jiān)管規(guī)則，同我國《憲法》規(guī)定的“言論出版自由”是不是存在抵觸或沖突？如果存在抵觸，那么即便是法律、行政法規(guī)作出規(guī)定，也會發(fā)生問題。

在學(xué)理上，曾經(jīng)發(fā)生過如何理解“新聞自由”，“出版自由”是否必定包括“新聞自由”等問題的爭論，雖然當(dāng)時多數(shù)學(xué)者持主張“出版自由”包括“新聞自由”的觀點，但是這仍然是傳媒法研究中的一個懸案。

不過在我國法律體系中，“出版自由”同“新聞自由”確實是兩個不同的概念。我國《憲法》第三十五條規(guī)定“公民有言論、出版……的自由”。而香港和澳門兩個特別行政區(qū)的“基本法”都規(guī)定本地居民“享有言論、新聞、出版的自由”。這被認(rèn)為是中國內(nèi)地和港澳地區(qū)“一國兩制”的重要差異之一。

如果全國人大常委會能夠根據(jù)《憲法》第六十七條的規(guī)定，行使該條第一項規(guī)定“解釋憲法”的職權(quán)（這項職權(quán)至今還沒有行使過），對相關(guān)規(guī)定進(jìn)行解釋，這將為新聞出版廣播電視和互聯(lián)網(wǎng)等傳播媒介法治進(jìn)程清除了一個難點，將互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)納入行政許可在立法程序上的缺陷也許可以迎刃而解了。

注 釋：

①搜狐網(wǎng)2017-05-03http：//www.sohu.com/a/137909281_119038；鳳凰網(wǎng)2017-05-04http：//news.ifeng.com/a/20170504/51045451_0.shtml。

②1993年12月《杭州日報·下午版》利用當(dāng)?shù)氐穆?lián)機服務(wù)網(wǎng)發(fā)布網(wǎng)絡(luò)版，揭開了中國報紙電子化的序幕。在1994年4月中國與國際互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)通后最初上網(wǎng)的有《中國貿(mào)易報》《中國日報》等?！度嗣袢請蟆贰⑿氯A社、中國國際廣播電臺也相繼于1996/1997之交設(shè)立網(wǎng)絡(luò)版或網(wǎng)頁。參見彭蘭：《中國網(wǎng)絡(luò)媒體的第一個十年》，清華大學(xué)出版社，2007，第23-40頁。

③1999年4月15日16時，大韓航空公司一架飛機在上海虹橋起飛不久后墜毀于上海莘莊，造成3名駕駛員和5名居民死亡，數(shù)十人受傷。十?dāng)?shù)分鐘后新浪網(wǎng)即發(fā)布簡訊。至今我們還可以從網(wǎng)上找到新浪網(wǎng)在當(dāng)天18時發(fā)布的根據(jù)網(wǎng)友提供的信息發(fā)布的綜述：“今天下午4時許，某航空公司的一架飛機，墜落在上海市閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)鐵路西南側(cè)的空地上，飛機墜地時有較明顯的爆炸聲，距現(xiàn)場約1.5公里的筆者家里門窗有較強震感，隨后筆者攜帶照相機趕赴現(xiàn)場，現(xiàn)場已有趕到的武警和公安人員維持秩序，經(jīng)現(xiàn)場觀察，該飛機較小，但已全部損壞，爆炸產(chǎn)生的大火尚未熄滅，整個莘莊鎮(zhèn)上空彌漫著一股橡膠燃燒的氣味，現(xiàn)場有很多圍觀群眾，墜落現(xiàn)場在居民區(qū)和鐵路中央，距最近的樓房和鐵路只有50米，如果撞上居民區(qū)后果不堪設(shè)想，沒有地面人員受傷的報告，似乎飛行員在墜落前選擇了著陸地點，傷亡情況和具體情況尚不清楚。感謝網(wǎng)友tiu的現(xiàn)場報道?！眳⒁奾ttp：//news.sina.com.cn/china/9904/041551.html。

④《中華人民共和國行政許可法》第十四條：“本法第十二條所列事項，法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。必要時，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)?！?/p>

⑤行政法規(guī)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》將向用戶提供的布告牌、聊天室、論壇等統(tǒng)稱為“電子公告”（BBS），納入行政審批。后來興起的博客、微博等自媒體都屬于此類服務(wù)。

⑥參見網(wǎng)信辦官網(wǎng)http：//www.cac.gov.cn/2015-05/07/c_1115193677.htm，其后數(shù)次增補，據(jù)網(wǎng)傳消息達(dá)到448家，但沒有在官網(wǎng)上查到。

⑦《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》第四十八條：“電子信息發(fā)送服務(wù)提供者和應(yīng)用軟件下載服務(wù)提供者，應(yīng)當(dāng)履行安全管理義務(wù)……”

⑧2016年，新聞出版廣電總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強社會類、娛樂類新聞節(jié)目管理的通知》，把2004年原廣電總局部門規(guī)章《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營管理規(guī)定》不許社會上的廣播電視節(jié)目制作機構(gòu)制作、只許由播出機構(gòu)制作的新聞節(jié)目從時政類新聞擴大到社會類新聞，可以參照。

⑨互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目傳播許可，是《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》第304項設(shè)立的，由國家廣電總局實施。廣電總局于2007年同信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布部門規(guī)章《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目管理規(guī)定》予以規(guī)制?，F(xiàn)稱信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可，由新聞出版廣電總局實施。

⑩參見《網(wǎng)信北京》，2017-02-04。

魏永征：《新聞傳播法教程（第一版）》，中國人民大學(xué)出版社，2002年版，第36頁；《新聞傳播法教程（第二版）》，中國人民大學(xué)出版社，2006年版，第43-44頁。

《中共中央關(guān)于新解放城市中中外報刊通訊社處理辦法的決定》（1948-11-08）：“報紙刊物與通訊社……不是生產(chǎn)事業(yè)，故對于私營報紙、刊物與通訊社，一般地不能采取對私營工商業(yè)同樣的政策。……”《中國共產(chǎn)黨新聞工作文件匯編（上）》，新華出版社，1980年版，第189頁。

《國務(wù)院關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》（2005-03-28）：“非公有資本不得投資設(shè)立和經(jīng)營通訊社、報刊社、出版社、廣播電臺（站）、電視臺（站）……”

如在我國傳播學(xué)界相當(dāng)流行的傳播學(xué)入門之作、美國學(xué)者賽佛林和坦卡特（W.J.Severin and J.W.Tankard）合著的《傳播理論：起源、方法與應(yīng)用》（Communication Theories： Origins， Methods and Uses in the Mass Media， 1980），就大眾傳播指出了三個特征：1.擁有廣大的受傳者；2.大眾傳播的信源是一個機構(gòu)或組織；3.采用某種機器以復(fù)制訊息。陳韻昭譯，福建人民出版社，1985年版，第8-9頁。

《中華人民共和國行政許可法》第十二條：“下列事項可以設(shè)定行政許可：（一）直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項；……”

《廣播電視管理條例》第三十一條。

《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營管理規(guī)定》第二十一條第二款。

參考文獻(xiàn)：

[1]全國人大常委會法工委編.中華人民共和國行政許可法釋義[M].北京：法律出版社，2004：8-10.

[2]嚴(yán)銘.論新聞自由[J].新聞戰(zhàn)線，1990（8）.