周 冬,張 弦
(安徽省食品藥品審評(píng)認(rèn)證中心,安徽 合肥 230051)
我國(guó)根據(jù)醫(yī)療器械產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)類別建立了分級(jí)審批體系,省級(jí)食品藥品監(jiān)管注冊(cè)管理部門負(fù)責(zé)所轄范圍內(nèi)第二類醫(yī)療器械上市前審批。醫(yī)療器械技術(shù)審評(píng)是注冊(cè)管理的重要技術(shù)支撐,技術(shù)審評(píng)主要依照法定程序,對(duì)擬上市醫(yī)療器械的安全性、有效性研究及其結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià),提出是否準(zhǔn)予注冊(cè)的建議[1]。技術(shù)審評(píng)意見是上市前行政審批的基礎(chǔ)和依據(jù),技術(shù)審評(píng)工作的科學(xué)性既保障了醫(yī)療器械上市后的安全和有效,也關(guān)系著醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。本調(diào)查中對(duì)2014年新版《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》《醫(yī)療器械注冊(cè)管理辦法》《體外診斷試劑注冊(cè)管理辦法》實(shí)施后,安徽省所有接收的醫(yī)療器械注冊(cè)技術(shù)審評(píng)辦件資料的特征、時(shí)間分布、產(chǎn)品類型分布、產(chǎn)品類別分布、注冊(cè)申報(bào)問題分布進(jìn)行統(tǒng)計(jì)學(xué)分析,并提出了加強(qiáng)和改進(jìn)現(xiàn)有技術(shù)審評(píng)工作的合理化建議[2]。
2014年10月,新版《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)正式施行,進(jìn)一步完善了產(chǎn)品注冊(cè)類型和流程,生產(chǎn)許可和產(chǎn)品注冊(cè)的順序發(fā)生了變化。近年來,國(guó)家配套注冊(cè)法規(guī)的持續(xù)出臺(tái),安徽省第二類醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊(cè)數(shù)量呈遞增態(tài)勢(shì),申報(bào)數(shù)量逐年遞增。特別是2015年國(guó)家總局三類醫(yī)療器械注冊(cè)收費(fèi)細(xì)則的出臺(tái),以及企業(yè)受省級(jí)收費(fèi)政策的影響,第二類醫(yī)療器械注冊(cè)申報(bào)總量激增,當(dāng)年增速為上年度的52%,詳見圖1。2015年和2016年擬上市注冊(cè)量和許可變更注冊(cè)量較2014年平均增幅為166%,詳見圖2。
圖1 2014年至2016年安徽省第二類醫(yī)療器械注冊(cè)申報(bào)總量
圖2 2014年至2016年安徽省第二類醫(yī)療器械擬上市注冊(cè)量和許可事項(xiàng)變更注冊(cè)申報(bào)量
按照新版《條例》,將2015年至2016年注冊(cè)完成量按醫(yī)療器械注冊(cè)申報(bào)類型分為擬上市注冊(cè)、延續(xù)注冊(cè)和許可事項(xiàng)變更注冊(cè),并進(jìn)行分類分析,結(jié)果見圖3??梢?,2015年擬上市注冊(cè)完成量占當(dāng)年全部注冊(cè)量的22.1%,2016年上升至 46.3%,年增長(zhǎng)率接近 110%。新法規(guī)執(zhí)行后,許可變更注冊(cè)完成量所占比例,2016年較2015年增長(zhǎng)約67%。
圖3 2015年至2016年安徽省第二類醫(yī)療器械注冊(cè)完成量分類型年度構(gòu)成比
按照2014年至2016年的擬上市注冊(cè)產(chǎn)品完成數(shù)量的年度構(gòu)成比,進(jìn)一步將產(chǎn)品類型細(xì)分為無菌醫(yī)療器械、體外診斷試劑、定制式義齒、有源醫(yī)療器械及其他醫(yī)療器械,分類統(tǒng)計(jì)結(jié)果見圖4??梢姡?014年10月實(shí)施新注冊(cè)法規(guī)后,2015年至2016年除了體外診斷試劑和定制式義齒,其他類別產(chǎn)品完成量占比都在逐年降低。無菌醫(yī)療器械和有源醫(yī)療器械完成量占比分別下降31.7%和24.2%。2016年體外診斷試劑完成量占比較上一年度增長(zhǎng)52.2%。定制式義齒是唯一完成量占比逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)的產(chǎn)品。
為了解新法規(guī)實(shí)施后安徽省申報(bào)的醫(yī)療器械產(chǎn)品分類類別的分布,根據(jù)現(xiàn)行分類規(guī)則,對(duì)2015年至2016年完成的擬上市注冊(cè)產(chǎn)品量占比按分類編碼進(jìn)行統(tǒng)計(jì)??梢?,醫(yī)用電子儀器設(shè)備、物理治療及康復(fù)設(shè)備、臨床檢驗(yàn)分析儀器、口腔科材料、醫(yī)用衛(wèi)生材料及敷料和醫(yī)用高分子材料及制品6類產(chǎn)品注冊(cè)量占比約為85.2%,其中體外診斷試劑臨床檢驗(yàn)分析儀器占比約為63.1% 。詳見表 1。
圖4 2014年至2016年安徽省擬上市注冊(cè)醫(yī)療器械產(chǎn)品分類年度構(gòu)成比
表1 2015年至2016年擬上市注冊(cè)醫(yī)療器械分類類別占比(%)
2015年至2016年,安徽省共完成了301個(gè)擬上市醫(yī)療器械產(chǎn)品的注冊(cè)技術(shù)審評(píng)。從審評(píng)情況來看,新法規(guī)實(shí)施后,醫(yī)療器械(體外診斷試劑)注冊(cè)申報(bào)資料存在許多問題。為歸納總結(jié)注冊(cè)申報(bào)過程中的高頻次共性問題,按照醫(yī)療器械(體外診斷試劑)注冊(cè)申報(bào)資料要求,分別將2015年至2016年非診斷類醫(yī)療器械和體外診斷試劑擬上市注冊(cè)產(chǎn)品在補(bǔ)正資料過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行頻次分類統(tǒng)計(jì)。結(jié)果顯示,除了側(cè)重形式審查的3項(xiàng)資料申請(qǐng)表、證明性文件、符合性聲明,以及必要時(shí)提供的主要原材料研究資料和主要生產(chǎn)工藝及反應(yīng)體系的研究資料外,其他側(cè)重技術(shù)性審查資料平均問題頻次為醫(yī)療器械(非診斷類,51%)、體外診斷試劑(61%)。總體來看,醫(yī)療器械企業(yè)注冊(cè)申報(bào)的整體質(zhì)量不高。新注冊(cè)法規(guī)實(shí)施后,企業(yè)對(duì)于一些新注冊(cè)申報(bào)要求,出現(xiàn)問題的頻次很高,如醫(yī)療器械(非診斷類)的醫(yī)療器械安全有效基本要求清單(70%)、研究資料(46%)、生產(chǎn)制造信息(68%)、產(chǎn)品技術(shù)要求(71%)、產(chǎn)品說明書和最小銷售單元標(biāo)簽樣稿(91%)。特別對(duì)于體外診斷試劑的分析性能評(píng)估資料和產(chǎn)品說明書,舊法規(guī)在注冊(cè)申報(bào)時(shí)就已有明確要求,新法規(guī)實(shí)施后變化不大,但申報(bào)問題出現(xiàn)頻次依然高(99%),說明企業(yè)對(duì)于法規(guī)的認(rèn)識(shí)和理解一直不夠準(zhǔn)確,側(cè)面反映出企業(yè)注冊(cè)申報(bào)專員的專業(yè)水平較低。詳見圖5和圖6。
圖5 2015年至2016年擬上市注冊(cè)醫(yī)療器械產(chǎn)品(非診斷類)注冊(cè)申報(bào)資料問題頻次
圖6 2015年至2016年擬上市注冊(cè)體外診斷試劑注冊(cè)申報(bào)資料問題頻次
安徽省食品藥品審評(píng)認(rèn)證中心是省局直屬的公益一類事業(yè)單位,作為技術(shù)支撐單位,承擔(dān)著省局委托的第二類醫(yī)療器械行政審批前的注冊(cè)技術(shù)審評(píng)工作。截至2016年底,中心內(nèi)設(shè)醫(yī)療器械審評(píng)與檢查部從事器械審評(píng)工作的人數(shù)共7人,其中分管主任1人,部門在編人員5人,外聘人員1人;本科3人,碩士4人;藥學(xué)專業(yè)3人,臨床醫(yī)學(xué)專業(yè)1人,生物技術(shù)專業(yè)1人,電子信息專業(yè)2人;高級(jí)職稱1人,中級(jí)職稱3人,初級(jí)職稱2人,無職稱1人。
據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2016年底,安徽省醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)共有332家。其中第二類醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)198家,第三類醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)26家。擁有效期內(nèi)醫(yī)療器械注冊(cè)證共855個(gè),其中第二類醫(yī)療器械注冊(cè)證791個(gè),第三類醫(yī)療器械注冊(cè)證64個(gè),醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模較小。目前,全省生產(chǎn)企業(yè)主要集中在口腔科材料(占24%)、物理治療及康復(fù)設(shè)備(占25%)等小規(guī)模、低附加值企業(yè)。體外診斷試劑作為全省醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的重要分支,雖然生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量只有19家(約占10%),但新法規(guī)實(shí)施前,體外診斷試劑產(chǎn)品平均申報(bào)注冊(cè)數(shù)量占全省擬上市注冊(cè)申報(bào)數(shù)量的45%,新法規(guī)實(shí)施后上升至65%,說明目前該類產(chǎn)品的市場(chǎng)前景看好,臨床使用量大。其中相當(dāng)比例的產(chǎn)品都是普通生化檢測(cè)試劑,產(chǎn)品已十分成熟,技術(shù)含量偏低,因此并未就此提升體外診斷試劑產(chǎn)品的技術(shù)附加值。近年來,受招商引資政策及科研院所產(chǎn)學(xué)研成果轉(zhuǎn)化步伐加快的影響,省內(nèi)出現(xiàn)了一些科技含量較高的新產(chǎn)品,注冊(cè)申報(bào)量也逐漸增加,但新產(chǎn)品占比偏低,醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)整體創(chuàng)新動(dòng)力不足,主要還是以仿制為主。如全省定制式義齒生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量為45家,但產(chǎn)品品種主要集中在低技術(shù)、低附加值的非貴金屬類產(chǎn)品,占據(jù)的多是義齒制作領(lǐng)域的低端市場(chǎng)。總體來看,全省醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)低水平重復(fù)偏多,創(chuàng)新、高端的醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)成果轉(zhuǎn)化較少,缺乏具有區(qū)域特色和優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品。
《醫(yī)療器械注冊(cè)管理辦法》《體外診斷試劑注冊(cè)管理辦法》規(guī)定:醫(yī)療器械注冊(cè)證有效期屆滿需要延續(xù)注冊(cè)的,注冊(cè)人應(yīng)當(dāng)在醫(yī)療器械注冊(cè)證有效期屆滿6個(gè)月前,向食品藥品監(jiān)督管理部門申請(qǐng)延續(xù)注冊(cè)。但醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)法規(guī)意識(shí)不強(qiáng),對(duì)新法規(guī)引發(fā)的政策變化不能及時(shí)應(yīng)對(duì),延續(xù)注冊(cè)錯(cuò)過申報(bào)期限,只能按擬上市注冊(cè)申報(bào),增加了技術(shù)審評(píng)部門的工作量和企業(yè)注冊(cè)申報(bào)成本,制約了企業(yè)的生存和發(fā)展。以定制式義齒生產(chǎn)企業(yè)為例,近2年申報(bào)的擬上市注冊(cè)產(chǎn)品一半以上是延續(xù)注冊(cè)超期申報(bào)造成的。全省多數(shù)醫(yī)療器械(非診斷類)產(chǎn)品都是按“列入《免于進(jìn)行臨床試驗(yàn)的醫(yī)療器械目錄》產(chǎn)品的臨床評(píng)價(jià)要求”提交的臨床評(píng)價(jià)資料,按規(guī)定需要提供與已上市同類產(chǎn)品的對(duì)比資料,原本企業(yè)在設(shè)計(jì)開發(fā)策劃階段就應(yīng)完成,但多數(shù)企業(yè)在注冊(cè)申報(bào)時(shí)都不能提供詳實(shí)的對(duì)比資料,反映出企業(yè)的設(shè)計(jì)開發(fā)過程不完整、流于形式。從質(zhì)量管理體系角度分析,企業(yè)的設(shè)計(jì)開發(fā)環(huán)節(jié)未能做到有效運(yùn)行并持續(xù)改進(jìn)。2016年,無菌醫(yī)療器械和有源醫(yī)療器械擬上市注冊(cè)量較上一年度下降幅度均超過50%。分析認(rèn)為,無菌醫(yī)療器械的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈,低附加值、低水平重復(fù)產(chǎn)品多,除非具備極佳的市場(chǎng)空間,否則企業(yè)不會(huì)輕易投入資金用于新產(chǎn)品的開發(fā)、研制和注冊(cè)上市。
鑒于YY0505-2012等涉及電磁兼容的相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施,醫(yī)療設(shè)備類產(chǎn)品在申報(bào)各類注冊(cè)時(shí)必須提交符合電磁兼容標(biāo)準(zhǔn)的檢測(cè)報(bào)告。由于檢測(cè)時(shí)多數(shù)涉及產(chǎn)品性能的技術(shù)整改,因此延長(zhǎng)了產(chǎn)品的注冊(cè)檢驗(yàn)周期,從而耽誤了注冊(cè)進(jìn)程,延緩了產(chǎn)品上市進(jìn)度。此外,2016年6月1日,新版《醫(yī)療器械臨床試驗(yàn)質(zhì)量管理規(guī)范》正式實(shí)施,進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化了醫(yī)療器械臨床試驗(yàn)的要求,同時(shí)增加了需要進(jìn)行臨床試驗(yàn)的醫(yī)療器械產(chǎn)品上市的難度,影響了部分新產(chǎn)品注冊(cè)申報(bào)的數(shù)量。
醫(yī)療器械審評(píng)檢查部現(xiàn)有專職審評(píng)人員6人,根據(jù)2016年9月12日發(fā)布的《食品藥品監(jiān)督管理總局辦公廳關(guān)于開展省級(jí)醫(yī)療器械審評(píng)審批能力考核評(píng)估工作的通知》中要求“年均申報(bào)(首次注冊(cè)、許可事項(xiàng)變更)注冊(cè)數(shù)每40件,應(yīng)當(dāng)配備1名專職審評(píng)員”。按照2015年至2016年安徽省擬上市注冊(cè)和許可事項(xiàng)變更注冊(cè)完成總量,每名審評(píng)員年均工作量40余件,人員配備基本上能夠滿足審評(píng)工作需要。但我省審評(píng)人員專業(yè)分布不均衡,未能覆蓋醫(yī)療器械產(chǎn)品所涉及的主要學(xué)科專業(yè),藥學(xué)和生物學(xué)專業(yè)人員扎堆,高分子材料、電子科學(xué)與技術(shù)、臨床醫(yī)學(xué)和醫(yī)學(xué)技術(shù)類專業(yè)人才緊缺。因此,審評(píng)人員只能邊學(xué)邊干、積累經(jīng)驗(yàn),審評(píng)工作探索出一些適合本省實(shí)際的工作思路和方法,但由于專業(yè)的限制,對(duì)于一些跨學(xué)科產(chǎn)品的審查能力提升緩慢,技術(shù)審查效率較低,客觀上制約了醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。通過與國(guó)家總局、發(fā)達(dá)?。ㄊ校徳u(píng)機(jī)構(gòu)人員的溝通、交流,本省的技術(shù)審評(píng)工作任重道遠(yuǎn)。
對(duì)于醫(yī)療器械技術(shù)審評(píng)模式,必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向,以保障安全、有效為目標(biāo)。一是打破“單一主審制”,強(qiáng)化集體決策,降低個(gè)人自由裁量權(quán),從源頭控制審評(píng)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)在本省首次申報(bào)的,涉及重大注冊(cè)變更、審評(píng)要求不明確,以及審評(píng)尺度難以把握的醫(yī)療器械,建議施行“集體討論決定”方式,從防控技術(shù)審評(píng)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)角度來看,無論是發(fā)布補(bǔ)正資料通知書,還是形成注冊(cè)技術(shù)審評(píng)報(bào)告,都提升了主審崗的審評(píng)質(zhì)量。二是建立技術(shù)審評(píng)信息數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫能篩選、分析歷史同類產(chǎn)品的審評(píng)數(shù)據(jù),明確同類產(chǎn)品的審評(píng)要點(diǎn)和審評(píng)尺度,增強(qiáng)同類產(chǎn)品審評(píng)的一致性,降低審評(píng)差錯(cuò),提升審評(píng)效率。三是嘗試開展適合我省實(shí)際的“模塊化審評(píng)”,對(duì)于無菌醫(yī)療器械的滅菌確認(rèn),與人體接觸材料的生物相容性評(píng)價(jià),以及醫(yī)療器械軟件研究資料的技術(shù)審評(píng),指定專人負(fù)責(zé)模塊審評(píng),既能確保審查模塊的標(biāo)準(zhǔn)化、一致性的審評(píng)要求,又能強(qiáng)化“集體討論決定”的效果,起到“1+1>2”的效果,提速增效,力促全省醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
專業(yè)化的審評(píng)隊(duì)伍是完善技術(shù)審評(píng)體系的重要保障。審評(píng)人員數(shù)量的合理配備與否,很大程度上決定了技術(shù)審評(píng)質(zhì)量的優(yōu)劣。此外,審評(píng)人員對(duì)產(chǎn)品涉及專業(yè)背景知識(shí)的了解程度,直接影響著技術(shù)審評(píng)的質(zhì)量。醫(yī)療器械涉及專業(yè)繁雜、學(xué)科面廣,每一學(xué)科都設(shè)置專職審評(píng)員不符合實(shí)際。就安徽省目前的審評(píng)人員結(jié)構(gòu)分析,建議增加高分子材料學(xué)、電子信息工程、生物醫(yī)學(xué)工程等理工科和臨床醫(yī)學(xué)類專業(yè)人員,同時(shí)確保有源醫(yī)療器械、無源醫(yī)療器械和體外診斷試劑的主審崗各設(shè)置2名專職審評(píng)員(A角、B角)。鼓勵(lì)審評(píng)人員參與到產(chǎn)品的注冊(cè)質(zhì)量管理體系核查中去,將技術(shù)審評(píng)工作深入到研制、生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng),通過這種“核查+審評(píng)”的模式,真正加強(qiáng)了審評(píng)員對(duì)產(chǎn)品工藝、性能和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí),做到理論與實(shí)際的有效結(jié)合。對(duì)于創(chuàng)新產(chǎn)品,審評(píng)人員要充分利用專家審評(píng)會(huì)審和函審的形式,一方面提高了自身審評(píng)水平,另一方面也用制度手段化解了審評(píng)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn),防止產(chǎn)品“帶病上市”。
行政相對(duì)人的法規(guī)意識(shí)和素質(zhì)高低,決定了醫(yī)療器械企業(yè)整體水平是否能步入良性發(fā)展軌道。新法規(guī)實(shí)施以來,全省醫(yī)療器械注冊(cè)申報(bào)資料問題出現(xiàn)頻次高達(dá)56%,故建議在開展日常咨詢接待工作基礎(chǔ)上,強(qiáng)化對(duì)行政相對(duì)人的培訓(xùn)、溝通和答疑。對(duì)于正在申報(bào)或即將申報(bào)產(chǎn)品注冊(cè)的醫(yī)療器械企業(yè),每月利用咨詢接待日時(shí)間,結(jié)合現(xiàn)階段申報(bào)產(chǎn)品情況,組織審評(píng)人員對(duì)注冊(cè)申報(bào)中遇到的問題,對(duì)企業(yè)組織開展小范圍、有針對(duì)性的培訓(xùn)和集中答疑,一方面引導(dǎo)企業(yè)在產(chǎn)品設(shè)計(jì)開發(fā)、檢驗(yàn)和臨床評(píng)價(jià)過程中嚴(yán)格遵循法規(guī)要求,促進(jìn)企業(yè)產(chǎn)品研制開發(fā)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、技術(shù)文件科學(xué)規(guī)范;另一方面也切實(shí)從“服務(wù)+監(jiān)管”角度改進(jìn)企業(yè)的注冊(cè)申報(bào)水平,引導(dǎo)企業(yè)少走彎路,降低注冊(cè)申報(bào)成本,提升審評(píng)效率。
隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評(píng)審批制度意見》[3]的落地實(shí)施,審評(píng)審批制度改革將逐步建立以審評(píng)為核心、檢查檢驗(yàn)為支撐的技術(shù)審評(píng)體系,優(yōu)化審評(píng)審批程序,不斷提高醫(yī)療器械審評(píng)審批質(zhì)量和效率,保障公眾用械安全有效,推動(dòng)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。技術(shù)審評(píng)是注冊(cè)管理的關(guān)鍵控制環(huán)節(jié),也是醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊(cè)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)要素之一[4]。作為省級(jí)技術(shù)審評(píng)機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)通過強(qiáng)化集體討論,完善技術(shù)審評(píng)制度,豐富審評(píng)員專業(yè)結(jié)構(gòu),加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療器械企業(yè)的咨詢服務(wù),真正從源頭上提升審評(píng)效率和質(zhì)量,降低審評(píng)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。
[1]國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局.醫(yī)療器械注冊(cè)管理辦法[Z].國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局令第4號(hào),2014.
[2]張 慧.2011年安徽省藥品零售企業(yè)GSP認(rèn)證缺陷項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)分析及建議[J].安徽醫(yī)藥,2013,17(1):176-178.
[3]國(guó)務(wù)院關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評(píng)審批制度意見(國(guó)發(fā)〔2015〕44)[EB /OL].(2015-8-9)[2017-11-01].http://www.sda.gov.cn /WS01 /CL0056 /126821.html.
[4]周 冬,張 弦,楊士友.醫(yī)療器械技術(shù)審評(píng)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)分析與控制[J].中國(guó)藥業(yè),2016,25(2):13-16.