易曉東

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院， 重慶　401120)

當(dāng)今中國(guó)，司法體制改革如同經(jīng)濟(jì)改革一樣呈現(xiàn)出各種艱難曲折。由于利益的多元化、部門化和地方化，以及行政部門的不當(dāng)干預(yù)、現(xiàn)行法律過(guò)于粗疏、法官專業(yè)化知識(shí)不足等因素，我國(guó)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革仍面臨著諸多困境。在新形勢(shì)下全面深化司法改革，尋求司法機(jī)關(guān)人員體制改革的有效路徑，必須有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的敏銳、正視問(wèn)題的清醒、解決問(wèn)題的自覺，理性省思司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革的問(wèn)題點(diǎn)是否聚焦在司法地方化、司法行政化、司法腐敗、司法公信力上。除此之外，關(guān)于我國(guó)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革的具體制度設(shè)計(jì)仍有不少令人關(guān)注的話題，諸如改革是否促成了司法精英化與司法大眾化的同步推進(jìn)、是否契合司法職業(yè)化與司法專業(yè)化的同步建設(shè)，各地司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革的指導(dǎo)思想是否建立在正確的目標(biāo)導(dǎo)向及問(wèn)題導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革的總體目標(biāo)是否遵循了依法治國(guó)、司法改革、司法機(jī)關(guān)人員管理這三個(gè)邏輯面向的依次深入。帶著這樣的思考，本文擬對(duì)近年來(lái)各改革試點(diǎn)司法改革方案進(jìn)行總體勾勒，挖掘司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革尚需衡酌的問(wèn)題點(diǎn)，提出中國(guó)特色司法機(jī)關(guān)人員管理體制的理想模式。

一、近年來(lái)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革狀況評(píng)介

(一)《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見》《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》的政策導(dǎo)向

司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革關(guān)涉高素質(zhì)司法隊(duì)伍的建設(shè)以及司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)化，因此，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法機(jī)關(guān)人員管理制度，在深化司法體制改革中具有基礎(chǔ)性地位，是必須牽住的“牛鼻子”。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)司法機(jī)關(guān)人員實(shí)行與普通公務(wù)員基本相同的管理模式，難以充分體現(xiàn)司法職業(yè)的特點(diǎn)，不利于建設(shè)政治素養(yǎng)好、專業(yè)素質(zhì)高的職業(yè)化司法隊(duì)伍，也難以把優(yōu)秀人才留在司法一線。為此，《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見》(以下簡(jiǎn)稱《改革框架意見》)和《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》(以下簡(jiǎn)稱《上海改革方案》)根據(jù)中央要求，提出司法機(jī)關(guān)人員分類管理的基本思路和工作要求?！陡母锟蚣芤庖姟泛汀渡虾８母锓桨浮窞轶w現(xiàn)司法改革頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索相結(jié)合的要求，在司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革中，主要針對(duì)法官(檢察官)員額制、選任機(jī)制、責(zé)任制、職業(yè)保障機(jī)制、分類管理等問(wèn)題提出了政策導(dǎo)向：對(duì)法官、檢察官實(shí)行有別于普通公務(wù)員的管理制度，建立法官、檢察官員額制，把高素質(zhì)人才充實(shí)到辦案一線；完善法官、檢察官選任條件和程序，堅(jiān)持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，確保隊(duì)伍政治素質(zhì)和專業(yè)能力；完善辦案責(zé)任制，加大司法公開力度，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制；健全與法官、檢察官司法責(zé)任相適應(yīng)的職業(yè)保障制度；推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理；完善人民警察警官、警員、警務(wù)技術(shù)人員分類管理制度。

(二)各地司法改革中關(guān)于司法機(jī)關(guān)人員管理的方案

1.上海司法改革方案

完善司法機(jī)關(guān)人員管理制度是上海司法改革試點(diǎn)方案的主要內(nèi)容之一，方案提出要突出法官、檢察官在司法辦案工作中的主體地位，把法院、檢察院工作人員分為法官/檢察官、司法輔助人員、行政管理人員3類，分別占員額總數(shù)的33%、52%、15%。逐步推行嚴(yán)格的分類管理制度，建立以法官、檢察官為核心的人員分類管理體系，不斷優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，促進(jìn)隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展，并最終建立上海法院人員分類管理制度，實(shí)行專業(yè)職務(wù)序列分類和員額制管理，實(shí)現(xiàn)法院隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。

2.湖北司法改革方案

湖北省司法改革方案中，關(guān)于司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革的總體目標(biāo)是建立以法官、檢察官為主體的司法人力資源配置模式，讓司法機(jī)關(guān)人員各歸其位、各盡其責(zé)。首先，劃分人員類別，將法院、檢察院工作人員分為法官和檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三大類。法官助理、檢察官助理、執(zhí)行員、書記員按國(guó)家有關(guān)規(guī)定管理，司法技術(shù)人員按專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理，司法警察參照人民警察序列管理。司法行政人員按綜合管理類公務(wù)員管理。其次，核定法官、檢察官比例。綜合考慮轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、區(qū)域位置、人口數(shù)量(含暫住人口)和案件數(shù)量等各種因素，按照司法輔助人員比例高于法官、檢察官，基層法院法官、檢察院檢察官員額比例高于上級(jí)法院、檢察院的原則要求，以2013年中央政法專項(xiàng)編制總數(shù)為測(cè)算基數(shù)，安排85%的司法人力資源直接投入辦案工作。通過(guò)5年的過(guò)渡達(dá)到法官/檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分別占員額總數(shù)的39%、46%、l5%的控制目標(biāo)。

3.吉林司法改革方案

吉林省司法機(jī)關(guān)人員管理的目標(biāo)是建立突出法官、檢察官在司法工作中主體地位的人員分類管理體系，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)各類人員分類管理，促進(jìn)隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。首先，劃分司法機(jī)關(guān)人員類別。將司法機(jī)關(guān)人員劃分為法官/檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三大類。其次，實(shí)行法官、檢察官員額制。按照“明確目標(biāo)、分批達(dá)標(biāo)、動(dòng)態(tài)管理、逐年過(guò)度”的原則，根據(jù)吉林省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口數(shù)量(含暫住人口)和案件數(shù)量等多種因素，并考慮實(shí)際在審判、辦案崗位上的法官、檢察官人數(shù)，以中央政法專項(xiàng)編制總數(shù)為基數(shù)，確定過(guò)渡期后全省法院、檢察院的法官/檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分類員額比例控制在39%、47%、14%以內(nèi)。其中，省、市(州)、縣(市、區(qū))三級(jí)法院、檢察院法官、檢察官員額比例分別控制在34%、37%、40%以內(nèi)。依據(jù)地區(qū)差別、隊(duì)伍現(xiàn)狀和對(duì)改革的綜合承受能力，確定3～5年為推行司法機(jī)關(guān)人員分類管理的過(guò)渡期。先行試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)的法院、檢察院力爭(zhēng)在3年內(nèi)完成過(guò)渡，其他法院、檢察院于2019年12月底前完成過(guò)渡。

4.廣東司法改革方案

廣東省通過(guò)推進(jìn)落實(shí)四項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)，完善司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法司法活動(dòng)的內(nèi)外部監(jiān)督制約，落實(shí)法官、檢察官辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)法官、檢察官權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，提高法官、檢察官的職業(yè)榮譽(yù)感，促進(jìn)法官、檢察官隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)。關(guān)于司法機(jī)關(guān)人員分類管理制度，共分為4個(gè)部分：第一，對(duì)法院、檢察院工作人員進(jìn)行科學(xué)分類；第二，科學(xué)核定法官、檢察官員額；第三，合理分配法官、檢察官員額；第四，完善三類人員職務(wù)序列管理制度。

5.遼寧司法改革方案

遼寧省主要就司法人員分類管理、法官檢察官職業(yè)保障、完善司法責(zé)任制、推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等4項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行改革試點(diǎn)。在有關(guān)司法機(jī)關(guān)人員分類管理的方案中，確立對(duì)兩院3類人員進(jìn)行統(tǒng)籌動(dòng)態(tài)配比，對(duì)于案件數(shù)量多的地區(qū)和部門，員額比例可以適當(dāng)傾斜，特別是對(duì)沈陽(yáng)、大連兩市案多人少矛盾尤為突出的地區(qū)，從全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃，確保優(yōu)質(zhì)審判、檢察資源回歸辦案一線。

6.云南司法改革方案

云南省的司法改革方案中，以昆明、普洱2個(gè)中級(jí)法院，西山、尋甸、思茅、景谷4個(gè)基層法院為試點(diǎn)法院。在分類管理方面嚴(yán)格法官的任職條件，建立法官遴選制度，規(guī)范法官選任程序，設(shè)置3～5年的過(guò)渡期。從現(xiàn)有法官中選拔優(yōu)秀、資深法官擔(dān)任主審法官，合議庭成員在閱卷、庭審、合議等環(huán)節(jié)共同參與，相互制約監(jiān)督。改革審判委員會(huì)制度，加強(qiáng)司法權(quán)力監(jiān)督制約，建立法官懲戒制度，建立“案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制度”和“錯(cuò)案責(zé)任追究制度”。按照“誰(shuí)辦案、誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)決定，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，讓法官對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。

(三)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)司法改革方案的評(píng)析

通過(guò)對(duì)第一批試點(diǎn)地區(qū)上海、湖北、吉林、廣東、遼寧、云南等6省市司法改革方案的考察可知，關(guān)于司法機(jī)關(guān)人員管理的方案，各地有如下共性：第一，突出法官、檢察官在司法辦案工作中的主體地位。例如，上海方案中確定“建立以法官、檢察官為核心的人員分類管理體系”，湖北省則規(guī)定“總體目標(biāo)是建立以法官、檢察官為主體的司法人力資源配置模式”。第二，完善司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)司法活動(dòng)的內(nèi)外部監(jiān)督制約。如廣東省“落實(shí)法官、檢察官辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任追究制度”，云南“建立法官懲戒制度，建立案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任追究制度”。第三，實(shí)施法官(檢察官)員額制。如上海司法改革方案中確定“法院、檢察院工作人員分為法官/檢察官、司法輔助人員、行政管理人員3類，分別占員額總數(shù)的33%、52%、15%”。湖北省“通過(guò)5年過(guò)渡達(dá)到法官和檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分別占編制總數(shù)39%、46%、l5%的員額控制目標(biāo)”。吉林省“確定過(guò)渡期后全省法院、檢察院的法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分類員額比例控制在39%、47%、14%以內(nèi)”。

通過(guò)對(duì)近年來(lái)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革狀況的分析，特別是對(duì)十八大以來(lái)司法改革、《改革框架意見》《上海改革方案》的政策導(dǎo)向及具體舉措的素描，可以發(fā)現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革在深化司法體制改革中的根本性機(jī)能，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)為各級(jí)司法機(jī)關(guān)實(shí)行分類管理改革提供了強(qiáng)有力的政策支持，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人事管理制度改革，將成為推進(jìn)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部工作機(jī)制改革的重要突破口。在目前外部環(huán)境一時(shí)難以優(yōu)化的情況下，各級(jí)司法機(jī)關(guān)可以通過(guò)實(shí)施此項(xiàng)改革提高隊(duì)伍整體素質(zhì)，理順內(nèi)部管理機(jī)制，激發(fā)法官、檢察官群體的職業(yè)責(zé)任感和榮譽(yù)感，從而逐步解決目前司法機(jī)關(guān)所面臨的司法公正、司法效率、司法權(quán)威等問(wèn)題。對(duì)各改革試點(diǎn)司法改革方案的總體勾勒及司法機(jī)關(guān)人員分類管理方案的介紹，可以大致歸納出司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革所要求的基本原則，即：堅(jiān)持遵循司法規(guī)律和從中國(guó)國(guó)情出發(fā)相結(jié)合，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問(wèn)題，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度；堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索相結(jié)合，從黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)加強(qiáng)總體謀劃，從實(shí)際出發(fā)尊重基層首創(chuàng)精神。從司法人員改革的實(shí)效來(lái)看，人員改革要從人員分類開始，突出人員的不同屬性和工作內(nèi)容。相關(guān)措施中，設(shè)立法官/檢察官遴選、懲戒委員會(huì)，用制度促進(jìn)司法質(zhì)量提升，“橄欖形”隊(duì)伍凸顯了法官/檢察官的辦案主體地位。

二、我國(guó)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革尚需斟酌的問(wèn)題點(diǎn)

司法機(jī)關(guān)人員管理是司法行政管理的核心，是積極促進(jìn)審判效能的主要手段，也是法院擺脫遲延、積案，提高司法效率的有效方法，故而未來(lái)司法改革應(yīng)轉(zhuǎn)向法院治理的改革，調(diào)整法院傳統(tǒng)行政管理觀念，建立良好的司法機(jī)關(guān)人員管理體制，提升審判效能，以期能贏得人民對(duì)司法的信賴。針對(duì)各地法院試點(diǎn)情形，我國(guó)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革中仍存在以下問(wèn)題需要加以斟酌，以便使試點(diǎn)工作成為可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。

(一)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革需要實(shí)行實(shí)時(shí)、科學(xué)的實(shí)證評(píng)估

由于司法機(jī)關(guān)人員管理體制是運(yùn)用在司法實(shí)務(wù)中借以提升司法效能的新機(jī)制，在我國(guó)尚無(wú)前例可循，因此試行之初必然面臨許多前所未見的問(wèn)題，尚有賴于各地司法機(jī)關(guān)與試點(diǎn)單位建立評(píng)估及溝通渠道。盡管各地試點(diǎn)所提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)證明試點(diǎn)已初見成效，但是累積的統(tǒng)計(jì)資料時(shí)間長(zhǎng)度尚有不足。任何新制度的推行，均應(yīng)建立科學(xué)實(shí)證評(píng)估制度，評(píng)估方式更應(yīng)避免紙上談兵的書面報(bào)告，而科學(xué)的實(shí)證評(píng)估乃是過(guò)去我國(guó)司法政策中最為欠缺者。因此在實(shí)施過(guò)程中，各試點(diǎn)司法機(jī)關(guān)應(yīng)持續(xù)收集相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，積累科學(xué)數(shù)據(jù)，以便后續(xù)進(jìn)行整體評(píng)估。此外，試點(diǎn)司法機(jī)關(guān)還應(yīng)召集當(dāng)初進(jìn)行研究并提出報(bào)告及試行方案的人員，組成司法機(jī)關(guān)人員管理制度研究小組，觀察持續(xù)研究試點(diǎn)的運(yùn)作，隨時(shí)修正并接續(xù)評(píng)估工作。

(二)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革需要深入分析成本效益問(wèn)題

司法機(jī)關(guān)人員管理機(jī)制的運(yùn)用，部分是試圖通過(guò)人力資源優(yōu)化配置的形式控制訴訟成本、節(jié)約司法資源，但無(wú)論如何，司法機(jī)關(guān)人員管理本身有其成本存在[1]。對(duì)于我國(guó)各地試點(diǎn)工作而言，須從法院檢察院及訴訟當(dāng)事人的角度去觀察成本效益。而對(duì)于何種司法機(jī)關(guān)人員管理模式才是一個(gè)有效率的、符合成本效益的模式，以及是否因?yàn)椴煌乃痉C(jī)關(guān)人員管理模式而有不同的效率及不同的成本，是有必要進(jìn)一步加以研究分析的。

(三)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革需要建立具有理論基礎(chǔ)的論述體系

徒法無(wú)以自行，一項(xiàng)新的制度必須依賴相關(guān)人員的了解、協(xié)力與配合才能完成。司法機(jī)關(guān)人員管理體制無(wú)論采用何種模式，抑或在司法活動(dòng)的何種階段，皆要求當(dāng)事人、律師或法官(檢察官)積極參與司法程序及配合司法機(jī)關(guān)的司法行為，才能提高司法效率與效能。具體到法院內(nèi)部，除法官之外，還有其他輔助人員必須參與、配合，例如我國(guó)的法官助理、書記員、其他司法輔助人員、行政人員等。無(wú)論是法院外部的訴訟當(dāng)事人、律師、檢察官等，還是法院內(nèi)部人員，對(duì)于推行之初的司法機(jī)關(guān)人員管理制度都會(huì)有不甚明了之處，因而會(huì)對(duì)新增的許多工作產(chǎn)生排斥甚至逆反心理[2]。即便是支持者，對(duì)于新制度、操作模式的不了解也必然需要許多耐心的溝通與說(shuō)明。對(duì)于上述這些未來(lái)潛在的問(wèn)題，司法機(jī)關(guān)如欲繼續(xù)推動(dòng)此制度，必須就司法機(jī)關(guān)人員管理在司法治理上的運(yùn)用，建立嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的理論基礎(chǔ)，并就前述相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行有體系的論述，不斷與律師、檢察官、法官、法院內(nèi)部相關(guān)輔助人員及社會(huì)大眾進(jìn)行溝通、說(shuō)明，才能獲得相關(guān)人員的協(xié)作與支持[3]。

(四)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革需要建立團(tuán)隊(duì)合作、透明高效的人力制度

在司法改革的大背景下，所有司法行政、人力配置、審判團(tuán)隊(duì)、檢察團(tuán)隊(duì)等組織及運(yùn)作模式，都應(yīng)圍繞司法機(jī)關(guān)人員管理機(jī)制重新加以思考設(shè)計(jì)。要改變過(guò)去法官“單打獨(dú)斗”的審判方式，采用由法官率領(lǐng)審判團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)的模式來(lái)運(yùn)作。若讓法官陷入毫無(wú)支援的境地，又要求其自行解決遲延積案問(wèn)題，在制度設(shè)計(jì)上難稱合理。為提升法院解決糾紛的效率，必須有效運(yùn)用司法資源，善用人員管理方法，建立科學(xué)、透明、標(biāo)準(zhǔn)的高效能司法機(jī)關(guān)人員管理制度。

(五)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革需要遵循司法規(guī)律

司法規(guī)律事實(shí)上是對(duì)一國(guó)法治經(jīng)驗(yàn)的客觀化及具體化。對(duì)司法本質(zhì)的認(rèn)知需落腳到司法的運(yùn)行實(shí)踐，并結(jié)合一國(guó)客觀司法實(shí)踐的歷史進(jìn)程[4]。近年來(lái)，我國(guó)的司法改革在司法權(quán)力運(yùn)行配置的優(yōu)化、司法權(quán)威公信力的樹立等方面有諸多具體化的改革措施，而司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革的核心是對(duì)司法人力資源的管理，旨在提升審判質(zhì)量、提高審判效率。因此，從司法規(guī)律的進(jìn)程來(lái)看，司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革不能脫離人力資源抑或人事改革的時(shí)間度、空間度、事實(shí)度這三大司法認(rèn)知坐標(biāo)。由于司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革事關(guān)價(jià)值抉擇、利益沖突等核心點(diǎn)，因此需時(shí)刻關(guān)注、省思改革的力度和速度是否與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、是否與社會(huì)的承受能力相適應(yīng)、是否過(guò)度超越歷史階段，而對(duì)于司法機(jī)關(guān)人員管理的認(rèn)識(shí)是否隨著實(shí)踐的發(fā)展而逐步深化，并以此反思中國(guó)司法人員管理體制改革的“快速成長(zhǎng)”是否健康、是否能夠祛除司法病癥。故而從司法規(guī)律運(yùn)作機(jī)理的角度看，未來(lái)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革需處理好“五大關(guān)系”，即司法專業(yè)化與司法大眾化的關(guān)系、司法管理的縱橫關(guān)系、司法分權(quán)與集權(quán)的關(guān)系、司法普遍性與特殊性的關(guān)系、司法改革當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系[5]。

(六)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革需要符合管理科學(xué)的基本理論

管理理論的發(fā)展以“效率”為出發(fā)點(diǎn)。組織管理的議題，迄今雖已進(jìn)階至知識(shí)管理或價(jià)值鏈管理的時(shí)代，但人員管理仍為內(nèi)部的效能與效率提升的重要課題。人員管理成效是該部門是否具有競(jìng)爭(zhēng)力的重要指標(biāo)之一，所以研究某一部門管理成效，就可據(jù)此找到提升該部門競(jìng)爭(zhēng)力的鎖鑰。至于權(quán)力行使除制度本身是否健全外，人員執(zhí)行亦為不可或缺的要素。如何使司法機(jī)關(guān)人員高效地開展業(yè)務(wù)，涉及人員管理制度是否健全妥當(dāng)、能否激勵(lì)士氣。因此，合理制定司法機(jī)關(guān)人員管理體制，并據(jù)以了解司法制度的核心問(wèn)題之所在，自可提升我國(guó)司法的競(jìng)爭(zhēng)力。

對(duì)當(dāng)前階段司法管理改革最具影響性的莫過(guò)于我國(guó)悠久的政治文化傳統(tǒng)和司法傳統(tǒng)。全能型衙門、司法管理官僚化、司法行政管理薄弱的傳統(tǒng)都有可能成為司法管理改革、特別是司法機(jī)關(guān)人員管理改革的掣肘。而在我國(guó)各個(gè)層次的政府中，全能型衙門的傳統(tǒng)構(gòu)成了我們建立一種能夠行使獨(dú)立功能的司法體系過(guò)程中所必須面對(duì)的最大障礙[6]。在司法實(shí)踐中，機(jī)構(gòu)之間職能劃分不明確、不同機(jī)構(gòu)行使職權(quán)方式差別不大、缺乏傳統(tǒng)資源支持以及司法機(jī)構(gòu)自身擴(kuò)張的正當(dāng)性愿望與行為之間的緊張關(guān)系，使得我們的司法管理遲遲找不到一個(gè)穩(wěn)定的路向。對(duì)于這種狀況的憂慮以及對(duì)可能的改革方案的探索即成為本輪司法改革的主題之一。由此可以看出，未來(lái)完善我國(guó)司法機(jī)關(guān)人員管理體制應(yīng)從三大方向努力，即司法機(jī)關(guān)人員管理去行政化、化解司法機(jī)關(guān)人員管理角色混同、盡快確立司法機(jī)關(guān)人員人事任免制度。

三、中國(guó)特色司法機(jī)關(guān)人員管理體制的理想模式

根據(jù)司法機(jī)關(guān)外部管理決策權(quán)力歸屬主體，世界各國(guó)司法機(jī)關(guān)管理可歸納為3種模式：其一為“行政型司法機(jī)關(guān)管理模式”，即行政機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)管理決策權(quán)力歸屬主體，可能集中于司法部，也可能分散于幾個(gè)行政部門，法國(guó)、德國(guó)的司法機(jī)關(guān)管理體制即屬于行政型司法機(jī)關(guān)管理模式；其二為“司法委員會(huì)型司法機(jī)關(guān)管理模式”，即由一個(gè)獨(dú)立于立法和行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)管理決策權(quán)力歸屬主體，歐洲大部分國(guó)家采用的是司法委員會(huì)型管理模式；其三為“司法自治型司法機(jī)關(guān)管理模式”，即由司法機(jī)關(guān)集體人員作為司法機(jī)關(guān)管理決策權(quán)力歸屬主體， 美國(guó)、日本等國(guó)采用自治型司法管理模式，它們通過(guò)強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)系統(tǒng)的自我管理來(lái)維護(hù)司法權(quán)的統(tǒng)一，通過(guò)司法機(jī)關(guān)的整體獨(dú)立來(lái)保障司法權(quán)的獨(dú)立、公正行使。

司法權(quán)力公正高效地運(yùn)作，亦依賴于符合國(guó)情的司法機(jī)關(guān)管理模式。由于司法工作人員的管理模式合理與否直接關(guān)系到司法機(jī)關(guān)職能發(fā)揮和行使，探索合理的司法機(jī)關(guān)人員分類管理模式，對(duì)調(diào)動(dòng)司法機(jī)關(guān)人員工作的積極性、合理配置司法資源意義重大[7]。因此，我國(guó)司法管理體制類型的選擇本身即為一個(gè)十分棘手的問(wèn)題，一方面要注重司法管理決策組織機(jī)構(gòu)上的民主，另一方面還需避免因權(quán)責(zé)不明而造成的效率不足等問(wèn)題[8]。不僅如此，建構(gòu)符合我國(guó)司法實(shí)情的司法機(jī)關(guān)人員管理的理想模式，需要遵循我國(guó)司法運(yùn)行規(guī)律和司法機(jī)關(guān)人員的職業(yè)特點(diǎn)，立足本國(guó)實(shí)際，合理借鑒域外先進(jìn)理念經(jīng)驗(yàn)，明確職業(yè)分類授權(quán)、運(yùn)行節(jié)點(diǎn)控權(quán)、體制架構(gòu)衡權(quán)的管理思路，逐步建立“專業(yè)分類、縱橫結(jié)合、適當(dāng)集權(quán)、合理參與”的司法機(jī)關(guān)人員管理模式。這種管理模式能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的分離，兼顧司法機(jī)關(guān)的職能特點(diǎn)，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)管理的規(guī)范結(jié)構(gòu)和行為結(jié)構(gòu)優(yōu)化設(shè)計(jì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政部門管理司法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)自我管理之間的精妙權(quán)力配置平衡。在這種管理模式下，司法機(jī)關(guān)能夠排除外界干擾，嚴(yán)格依法獨(dú)立行使司法權(quán)，維護(hù)司法權(quán)的統(tǒng)一，在人員管理上實(shí)現(xiàn)人員的廣泛代表性和程序民主性，著重人員管理效率的最大化，實(shí)現(xiàn)管理開放性和科層性。是故，結(jié)合前述3種管理模式的特點(diǎn)，本文將這種人員管理模式稱為“帶有司法委員會(huì)型管理模式特點(diǎn)與性質(zhì)的行政型管理模式”。具體而言，此種模式的建構(gòu)可從如下幾方面落實(shí)：

其一，專業(yè)分類，即要求對(duì)法院、檢察院工作人員進(jìn)行科學(xué)分類，科學(xué)核定法官、檢察官員額，合理分配法官、檢察官員額，完善三類人員職務(wù)序列管理制度。具體而言，合理分配法官、檢察官員額，需要根據(jù)不同類型地區(qū)案件數(shù)量增長(zhǎng)情況，按照一定的比例調(diào)劑地區(qū)的法官、檢察官員額。在法院、檢察院的法律政策研究、審判管理、案件管理等部門分配少量法官、檢察官員額。各級(jí)法院、檢察院可在一線辦案崗位設(shè)若干職級(jí)序列較高的法官、檢察官。如此同時(shí)，完善三類人員職務(wù)序列管理制度，根據(jù)中央組織部與最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)的有關(guān)文件規(guī)定，結(jié)合各地實(shí)際，法官、檢察官按照單獨(dú)職務(wù)序列，與行政職級(jí)相對(duì)脫鉤，實(shí)行不同于普通公務(wù)員的管理制度。

在首次法官、檢察官遴選的過(guò)程中，每個(gè)法院、檢察院均需要預(yù)留一定的員額比例，為以后司法人員的結(jié)構(gòu)完善預(yù)留一定空間，為青年司法輔助人員預(yù)留一定的成長(zhǎng)空間。在改革的初期，可以根據(jù)現(xiàn)有編制按照比例進(jìn)行合理配置法官、檢察官員額；在改革的后期，則需要根據(jù)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、人口數(shù)量、案件數(shù)量、辦案性質(zhì)等綜合因素合理配備法官、檢察官員額，走一條按比例到按員額配備法官、檢察官的道路。實(shí)行5年過(guò)渡期政策，過(guò)渡期內(nèi)尚未入額的法官、檢察官保留法官資格、待遇，協(xié)助員額內(nèi)法官、檢察官辦案。建立實(shí)習(xí)法官、檢察官制度，法官、檢察官助理任助理滿4年后，可以被任命為實(shí)習(xí)法官、檢察官，實(shí)習(xí)期為1年，實(shí)習(xí)期內(nèi)實(shí)習(xí)法官、檢察官可以辦理事實(shí)清楚、適用法律明晰的簡(jiǎn)單案件，實(shí)習(xí)期滿考核合格后方有資格參加法官、檢察官遴選。

實(shí)行司法人員分類管理過(guò)程中需要處理好以下幾個(gè)公平問(wèn)題：一是司法人員的代際公平問(wèn)題。在改革之前獲得法官、檢察官資格較為容易，本科生工作兩年、研究生工作一年就可以被任命為助理審判員、助理檢察員，改革后一般需要工作5年以上方有資格參加法官、檢察官遴選，因此改革過(guò)程中要注意處理代際公平問(wèn)題。二是層級(jí)公平問(wèn)題。較高級(jí)別的法院、檢察院配置了較高等級(jí)的法官、檢察官等級(jí)，較低級(jí)別的法院、檢察院法官、檢察官等級(jí)較低，基層的司法工作人員如果較早遇到職業(yè)天花板則容易對(duì)工作產(chǎn)生懈怠。三是區(qū)域公平問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法官、檢察官收入較高，人才聚集，進(jìn)入員額較為困難，偏遠(yuǎn)區(qū)縣案件較少，人才流失較為嚴(yán)重，入額相對(duì)容易，容易產(chǎn)生入額法官、檢察官素質(zhì)高低不同的情形。四是法法院、檢察院人員的公平問(wèn)題。法院編制較多，檢察院編制較少，但一個(gè)地方法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、中層干部配置幾乎一樣，導(dǎo)致法院人員發(fā)展空間較檢察院人員發(fā)展空間更為狹窄。為處理好以上幾個(gè)公平問(wèn)題，需要對(duì)法院、檢察院人員進(jìn)行統(tǒng)一管理。

其二，縱橫結(jié)合，即要求堅(jiān)持政策導(dǎo)向基層，適當(dāng)增加投入，在法官、檢察官的員額等級(jí)、晉升、薪酬和經(jīng)費(fèi)保障等方面向基層傾斜、向司法一線傾斜，確保優(yōu)秀司法人力資源充實(shí)到基層司法一線，因?yàn)橹挥幸砸痪€法官檢察官為本、面向基層實(shí)施司法改革方案才能取得預(yù)期成效[9]。如此同時(shí)，堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、問(wèn)題導(dǎo)向，尊重基層首創(chuàng)精神，確保各項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)相互銜接、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

縱向方面即要求合理劃分中央管理事權(quán)與地方管理事權(quán)，主要包括以下幾個(gè)方面：一是中央的司法委員會(huì)負(fù)責(zé)管理全國(guó)的機(jī)構(gòu)、編制，中央政法編制由中央統(tǒng)一管理，涉及到一個(gè)地方增加、減少編制以及新設(shè)立、合并、撤銷一個(gè)司法機(jī)關(guān)的情形由中央司法委員會(huì)進(jìn)行管理，同時(shí)對(duì)司法人員的遴選標(biāo)準(zhǔn)，諸如初任法官、檢察官的遴選標(biāo)準(zhǔn)由中央司法委員會(huì)具體制定。同時(shí)中央司法委員會(huì)具體還負(fù)責(zé)高級(jí)法官、高級(jí)檢察官的晉級(jí)培訓(xùn)工作。二是省級(jí)司法委員會(huì)負(fù)責(zé)省級(jí)區(qū)域的編制、機(jī)構(gòu)具體實(shí)施工作，諸如省級(jí)區(qū)域內(nèi)的初任法官、檢察官的遴選工作，新設(shè)立、合并、撤銷一個(gè)司法機(jī)構(gòu)的報(bào)告工作，以及負(fù)責(zé)省級(jí)轄區(qū)內(nèi)的初任法官、檢察官培訓(xùn)工作。三是法院、檢察院內(nèi)部的司法人員、司法輔助人員、司法行政人員的日常管理工作由本機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)。

橫向方面即要求合理劃分條線與地方塊狀的管理事權(quán)，主要包括以下幾個(gè)方面：一是如何落實(shí)司法人員的省級(jí)統(tǒng)管。落實(shí)“統(tǒng)一提名、黨委審批、分級(jí)任免”的制度安排，需要明確司法人員省級(jí)統(tǒng)管后，司法人員的法律職務(wù)仍需要同級(jí)人大進(jìn)行任免，且司法機(jī)關(guān)的黨組仍是當(dāng)?shù)攸h委的派出機(jī)關(guān)，仍接受當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)，仍要向當(dāng)?shù)攸h委匯報(bào)工作。二是落實(shí)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管后，司法機(jī)關(guān)工作人員的工資由省級(jí)財(cái)政予以保障，但辦案補(bǔ)貼等支出可以由地方財(cái)政予以保障，以對(duì)應(yīng)法院、檢察院服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。三是司法行政人員可以嘗試由地方進(jìn)行管理的模式，這有助于貫徹落實(shí)中央提出的完善立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)人員交流的制度構(gòu)想，也有利于為司法行政人員管理模式的完善、為司法行政人員的發(fā)展提供空間。

其三，適當(dāng)集權(quán)，是指集權(quán)為主、適當(dāng)分權(quán)模式下的司法機(jī)關(guān)人員配置。具體而言，即要建立省以下地方法院、檢察院人員省級(jí)統(tǒng)管體制。法院、檢察院人員、機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)一由省級(jí)編制管理部門管理。堅(jiān)持黨管干部原則與遵循司法規(guī)律相結(jié)合，充分發(fā)揮省委在法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)干部管理中的作用。落實(shí)“統(tǒng)一提名、黨委審批、分級(jí)任免”的制度安排，設(shè)立法官、檢察官遴選委員會(huì)和法官、檢察官懲戒委員會(huì)。在省級(jí)設(shè)置統(tǒng)一的司法委員會(huì)負(fù)責(zé)省級(jí)區(qū)域司法人員的遴選、考評(píng)工作，有利于跳出法院、檢察院的部門圍墻，站在更高的高度管理司法人員，且有利于統(tǒng)一法官、檢察官的遴選、考評(píng)及懲戒標(biāo)準(zhǔn)，有利于形成公平合理的司法人員管理模式，有利于促進(jìn)法院、檢察院人才合理流動(dòng)，有利于促進(jìn)法律職業(yè)共同體建設(shè)。

其四，合理參與，是指司法機(jī)關(guān)人員管理需集中反映司法民主化。由于司法民主化和司法專業(yè)化建設(shè)是司法改革兩個(gè)不可缺少的方面，司法專業(yè)化并不排斥民主，因此我國(guó)司法機(jī)關(guān)人員管理改革，必須在堅(jiān)持法官專業(yè)化的同時(shí)，推進(jìn)司法的民主化建設(shè)，推進(jìn)司法民主化要糾正現(xiàn)有的法院行政化狀態(tài)，加強(qiáng)法院內(nèi)部的民主治理。諸如省級(jí)司法委員會(huì)應(yīng)當(dāng)有省級(jí)組織部門、政法委、人大、政協(xié)、省高院、省檢察院、律師、專家學(xué)者代表以及一定比例的人民陪審員、人民監(jiān)督員代表，既體現(xiàn)司法委員會(huì)組成人員的專業(yè)性也體現(xiàn)司法民主性的要求。