馬　俊

(中共合肥市委黨校, 安徽 合肥　230031)

黨的十八屆三中全會(huì)提出要“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量”。此后，十八屆四中全會(huì)又進(jìn)一步提出：“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。”順應(yīng)這一改革趨勢和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，十二屆全國人大三次會(huì)議對《立法法》進(jìn)行了修改。全面賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是本次修改的一大亮點(diǎn)。在《立法法》修改之前，我國共有49個(gè)“較大的市”享有地方立法權(quán)，即省、自治區(qū)人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”。修改后的《立法法》全面賦予設(shè)區(qū)的市和自治州地方立法權(quán)，將享有地方立法權(quán)的主體擴(kuò)至全國280多個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州以及東莞、中山、三沙等少數(shù)幾個(gè)不設(shè)區(qū)的地級市。此次大規(guī)模賦權(quán)是深化地方改革、擴(kuò)大地方自治權(quán)、增強(qiáng)社會(huì)活力的現(xiàn)實(shí)需要。但同時(shí)我們也看到，立法機(jī)關(guān)在系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和前瞻性方面考慮得似乎不夠充分，加之立法解釋的滯后性和相關(guān)配套制度的欠缺，使得地方立法權(quán)主體擴(kuò)容面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，這一問題亦值得深入探討和持續(xù)關(guān)注。

一、設(shè)區(qū)的市開展地方立法面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

(一)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍問題

修改前的《立法法》對“較大的市”地方立法權(quán)限范圍的規(guī)定是一種反面排除式的規(guī)定，即“較大的市”制定的地方性法規(guī)只要不落入法律保留的范圍之內(nèi)且未違反上位法即可[1]。關(guān)于法律保留的事項(xiàng)主要體現(xiàn)在修改前的《立法法》第8條所規(guī)定的只能由法律設(shè)定的事項(xiàng)，包括“國家主權(quán)的事項(xiàng)；各級人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；犯罪和刑罰；訴訟和仲裁制度”等9項(xiàng)具體事項(xiàng)以及1項(xiàng)兜底規(guī)定——“必須由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)”。而修改后的《立法法》對設(shè)區(qū)的市所享有的地方立法權(quán)之權(quán)限范圍采取了一種正面列舉式的規(guī)定，即《立法法》第72條第2款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”對這條規(guī)定如何理解，就衍生出如下問題。

1.《立法法》個(gè)別條款的表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)?！读⒎ǚā沸抻喭ㄟ^之后，圍繞著第72條第2款的“等”是“等內(nèi)等”還是“等外等”就存在著爭論，使得地方立法權(quán)限范圍存在著較大的被誤解的可能。筆者認(rèn)為，從立法原意以及邏輯上講，這里的“等”只能是“等內(nèi)等”。如果說是“等外等”，那就根本沒有必要單獨(dú)列出“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”這三個(gè)方面的具體內(nèi)容，只需要將原《立法法》第63條第2款的規(guī)定直接保留就可以了*修改前的《立法法》第63條第2款規(guī)定：“較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！?。此外，修改后的《立法法》第72第6款規(guī)定“較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及本條第二款規(guī)定事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效”，也可以佐證“等內(nèi)等”的理解。我們認(rèn)為，既然立法者的原意是將地方立法權(quán)的范圍統(tǒng)一限縮為這三個(gè)方面，那就不應(yīng)當(dāng)用“等”字，以免產(chǎn)生歧義。在涉及“地方立法權(quán)限范圍”這樣的重大事項(xiàng)上，要盡量避免使用有可能引起誤解或歧義的文字表述。

2.“較大的市”地方立法權(quán)限范圍相對縮小。修改后的《立法法》第72條第2款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)?！钡?2條第6款同時(shí)規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及本條第二款規(guī)定事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效。”對比這兩款規(guī)定，《立法法》修改后，“較大的市”地方立法權(quán)范圍被局限在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”等三個(gè)方面；“較大的市”之前制定的除這三個(gè)方面之外的地方法規(guī)繼續(xù)有效。若以后這些地方隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要修改地方性法規(guī)，較大的市是否有權(quán)修改？《立法法》并沒有明確。而這49個(gè)較大的市大多是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高的城市，這些多年前就享有地方立法權(quán)的較大的市，其相當(dāng)部分的地方立法權(quán)需求超出了《立法法》所限定的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)這三個(gè)方面。例如，福州市“現(xiàn)行有效地方性法規(guī)62件，其中涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的地方性法規(guī)共計(jì)34件，占總數(shù)的55%；涉及環(huán)境保護(hù)及歷史文化保護(hù)的地方性法規(guī)均為3件，各占總數(shù)的5%；涉及其他事項(xiàng)的地方性法規(guī)為22件，占總數(shù)的35%”[2]。

3.對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”等概念內(nèi)涵和外延沒有明確、統(tǒng)一的界定。根據(jù)修改后的《立法法》，設(shè)區(qū)的市只能對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”這三個(gè)方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。這里的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍非常寬泛。僅僅從字面上理解，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理包括城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)管理；城鄉(xiāng)建設(shè)包括城市建設(shè)與鄉(xiāng)村建設(shè)，城鄉(xiāng)管理包括城市管理與鄉(xiāng)村管理。同時(shí)，“建設(shè)”與“管理”也都是很大很寬泛的概念?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對“建設(shè)”的解釋是“創(chuàng)立新事業(yè)，增加新設(shè)施”；對“管理”的解釋是“負(fù)責(zé)某項(xiàng)工作使順利進(jìn)行”。 “環(huán)境保護(hù)”的涉及范圍也是很寬廣的，根據(jù)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第2條之規(guī)定，“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”。可見，修改后的《立法法》確定的這三個(gè)方面的地方立法權(quán)限，可以說是“一個(gè)大筐加上兩個(gè)中筐”。由于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”等概念過于寬泛，設(shè)區(qū)的市尤其是新增加的230余個(gè)設(shè)區(qū)的市，在拿到了地方立法權(quán)的“一個(gè)大筐加上兩個(gè)中筐”之后，就可以把一些超出立法權(quán)限范圍的內(nèi)容都裝進(jìn)“大筐”中去。在實(shí)踐中，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、立法技術(shù)、立法能力、立法觀念等多種因素的影響，加之上級人大常委會(huì)在面對數(shù)量大幅增加的設(shè)區(qū)的市報(bào)批的地方性法規(guī)時(shí)，可能出現(xiàn)審批人員力量不濟(jì)以致把關(guān)不嚴(yán)、標(biāo)準(zhǔn)降低的情況，這就很可能導(dǎo)致新增的設(shè)區(qū)的市在行使立法權(quán)時(shí)出現(xiàn)立法重復(fù)、立法亂作為等現(xiàn)象，致使立法質(zhì)量低下、立法機(jī)關(guān)威信下降。

(二)立法能力問題

立法是一門具有很強(qiáng)的專業(yè)性、邏輯性和系統(tǒng)性的工作，“它要求規(guī)范的書面語言表達(dá)能力、嚴(yán)密的邏輯構(gòu)造能力、在法律價(jià)值沖突時(shí)的衡平能力、對整個(gè)法律體系的理解和具體規(guī)范的領(lǐng)悟能力等”[3]。地方立法機(jī)關(guān)及其人員的立法能力直接影響和決定著地方立法的質(zhì)量。通常來說，立法者的綜合素質(zhì)能力(包括思想政治素質(zhì)、立法技術(shù)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，科學(xué)立法、民主立法的意識(shí)等)高，就可以制定出良法；反之，則很可能制定出平庸甚至低劣的法。地方立法質(zhì)量不高通常表現(xiàn)為：法規(guī)的具體條款和內(nèi)容簡單重復(fù)上位法的規(guī)定；抄襲同級其他地方的同類事項(xiàng)立法；對社會(huì)現(xiàn)實(shí)的具體把握不夠準(zhǔn)確；缺乏可操作性；體系、結(jié)構(gòu)上有缺陷，文字表述不準(zhǔn)確等。

目前全國共有288個(gè)設(shè)區(qū)的市*截至2017年3月，全國共有293個(gè)地級市，其中設(shè)區(qū)的市288個(gè),包括《立法法》修改時(shí)的284個(gè)以及2015年3月撤地建市的西藏自治區(qū)林芝市和新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番市，2016年1月撤地設(shè)市的新疆維吾爾自治區(qū)哈密市和西藏自治區(qū)山南市。還有5個(gè)不設(shè)區(qū)的地級市：東莞、中山、嘉峪關(guān)、三沙及儋州市，其中海南省儋州市是2015年2月19日國務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立地級市的。根據(jù)《立法法》的精神和全國人大常委會(huì)法工委的解釋，所有的地級市都享有地方立法權(quán)。，立法人才地域分布良莠不齊，人才現(xiàn)狀和人才儲(chǔ)備不容樂觀，在一定程度上影響和制約了地方立法的質(zhì)量。此處以中部省份山西省的晉中市為例，該市在行使地方立法權(quán)方面面臨的突出問題是機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備不到位：一是人大及其常委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置尚未完全理順，協(xié)調(diào)編制部門難度較大[4]。晉中市人大常委會(huì)原設(shè)有法工委，通過省人大的大力協(xié)調(diào)，省編辦下文批復(fù)同意設(shè)立晉中市人大法制委，但與法工委實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，法制委主任由法工委主任兼任。法制委和法工委職能、地位不同，前者是人大的機(jī)構(gòu)(專門委員會(huì))，后者是人大常委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子顯然不妥。而且，該市人大尚未設(shè)立內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)。目前法工委既承擔(dān)立法工作，又承擔(dān)司法監(jiān)督工作，勢必分散立法精力。二是政府序列立法能力不足?！罢ㄖ撇块T和政府組成部門法制機(jī)構(gòu)在地方立法中承擔(dān)著重要任務(wù)。晉中市政府法制辦原先為正處級建制，在上一輪機(jī)構(gòu)改革中，正處級建制被撤銷，僅保留四個(gè)科作為辦公廳的內(nèi)設(shè)科室，由法制辦原綜合科掛市政府法制辦牌子。涉及立法的住建、城市規(guī)劃和管理、文化、環(huán)保、食藥等部門，雖然都設(shè)立有法制機(jī)構(gòu)，但專業(yè)人員缺乏，立法能力嚴(yán)重不足。”[4]在中西部地區(qū)的一些設(shè)區(qū)的市，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備不到位的問題并不是個(gè)例。2016年10月底，中國政法大學(xué)發(fā)布了《中國法治政府評估報(bào)告(2016)》，從該報(bào)告中關(guān)于全國100個(gè)城市法治政府評估得分總排名來看，前50名中，東部城市有33個(gè)，中部城市有11個(gè)，西部城市有6個(gè)；不及格的城市一共有12個(gè)，以中西部城市為主，其中河南3個(gè)，新疆2個(gè)，山西、河北、吉林、遼寧、云南、西藏、黑龍江各1個(gè)[5]。該報(bào)告雖然是評估政府法治建設(shè)狀況的，但政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)(包括規(guī)章和規(guī)范性文件制定)也必然在一定程度上反映出該地區(qū)總體立法與制度建設(shè)的能力狀況。該報(bào)告的評估結(jié)果也印證了這一點(diǎn)，中西部地區(qū)的一些設(shè)區(qū)的市的立法能力亟待增強(qiáng)。

(三)地方保護(hù)主義和部門利益法制化問題

地方立法權(quán)主體擴(kuò)容，對于發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性有著重要意義，但它是一把雙刃劍。在地方立法主體大規(guī)模擴(kuò)容之后，獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市增至288個(gè)，再加上30個(gè)自治州和5個(gè)不設(shè)區(qū)的地級市，總量已經(jīng)達(dá)到323個(gè)，這就大大增加了地方保護(hù)主義和地方利益法制化出現(xiàn)的概率。而事實(shí)上，原來只有49個(gè)較大的市享有立法權(quán)時(shí)，這一問題就已經(jīng)顯現(xiàn)。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，同一省的不同城市之間甚至不同省份的同一量級的城市之間(例如省會(huì)城市之間、同處東部沿海的中等城市之間等)通常都會(huì)存在著經(jīng)濟(jì)(最突出的是招商引資)、文化、人才等方面的競爭。而經(jīng)濟(jì)、文化、人才等方面的競爭和博弈通常又與城市形象、城市影響力和美譽(yù)度、地方官員的政治前途等有著密切聯(lián)系。在這種復(fù)雜而激烈的競爭環(huán)境中，獲得地方立法權(quán)之前，地方保護(hù)主義大多以“紅頭文件”“土政策”等形式表現(xiàn)出來，往往容易觸碰法律的底線(例如我國《反壟斷法》設(shè)專章明確禁止行政壟斷)[1]。在設(shè)區(qū)的市均擁有地方立法權(quán)之后，地方保護(hù)主義和部門利益保護(hù)就可能在地方法規(guī)、規(guī)章中得以合法化。與執(zhí)法和司法相比，立法行為對社會(huì)的影響更廣泛、更深遠(yuǎn)，地方立法權(quán)力若被濫用，必將損害全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系，損害國家法制的統(tǒng)一和中國特色社會(huì)主義法治體系的構(gòu)建，需要特別引起重視。

二、加強(qiáng)和改進(jìn)設(shè)區(qū)的市地方立法工作的策略選擇

(一)充分發(fā)揮設(shè)區(qū)的市地方人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用

為了適應(yīng)全面依法治國的需要，修改后的《立法法》從法律層面對我國現(xiàn)行立法體制機(jī)制的完善進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。對地方人大及其常委會(huì)而言，充分、有效地發(fā)揮自身在立法工作中的主導(dǎo)作用，用好、用足、用實(shí)立法權(quán)，既是科學(xué)立法、民主立法的本質(zhì)要求，也是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的題中應(yīng)有之義。當(dāng)前，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)從以下方面著眼、著手：

首先，地方人大及其常委會(huì)要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下對立法工作進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，以制度和機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)，建立健全設(shè)區(qū)的市黨委與人大、黨委與政府在法規(guī)、規(guī)章制定方面的信息溝通和協(xié)調(diào)制約機(jī)制。設(shè)區(qū)的市黨委要加強(qiáng)政治、思想和組織方面的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，全力支持設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市人民政府依法行使地方立法權(quán)，保證設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法工作時(shí)，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，要敢于決策、善于決策。

其次，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在立項(xiàng)、起草、審議、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，合理配置立法資源，把握立法進(jìn)程，妥善平衡各方利益需求，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，同時(shí)又要防止狹隘地方保護(hù)主義、部門利益或“小集團(tuán)”利益的干擾，樹立立法機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力。

(二)厘定設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限范圍

1.對于此前已享有地方立法權(quán)的較大的市，其立法權(quán)限范圍要靈活把握。根據(jù)《立法法》第72條第6款和第82條第3款的相關(guān)規(guī)定，較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章繼續(xù)有效。因此，可以將“繼續(xù)有效”理解為較大的市人大及其常委會(huì)可以對“第二款規(guī)定事項(xiàng)范圍以外的”已經(jīng)制定的地方性法規(guī)繼續(xù)進(jìn)行修改、完善，也可以予以廢止；較大的市人民政府可以對已經(jīng)制定的地方政府規(guī)章繼續(xù)進(jìn)行修改、完善，也可以予以廢止。這樣，既符合《立法法》的規(guī)定、充分尊重維護(hù)了《立法法》的權(quán)威，又在一定程度上解決了《立法法》修改后導(dǎo)致較大的市立法權(quán)縮小而引發(fā)的后續(xù)問題。當(dāng)然，這一問題的根本解決還要依賴于《立法法》的下一次修改，或者由全國人大常委會(huì)及時(shí)出臺(tái)立法解釋，對較大的市的立法權(quán)限范圍仍然采用“負(fù)面清單模式”予以界定，即把較大的市的立法不能觸及的范圍明確列舉出來，除此之外的領(lǐng)域都可以涉及。

2.對于新增的設(shè)區(qū)的市而言，基于其缺乏立法經(jīng)驗(yàn)以及立法能力和立法技術(shù)的現(xiàn)狀，目前其地方立法權(quán)限范圍應(yīng)以“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三方面的事項(xiàng)為限。對這3類事項(xiàng)的理解，應(yīng)當(dāng)以全國人大法律委員會(huì)在關(guān)于《立法法》修正案(草案)審議結(jié)果的報(bào)告中所作的專門說明為依據(jù)。在實(shí)際操作中，地方人大要充分理解國家賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的原意，在制訂立法規(guī)劃和立法計(jì)劃時(shí)要嚴(yán)格遵循“無授權(quán)不立法”的原則，不打“擦邊球”，確保所制定的地方性法規(guī)屬于《立法法》所規(guī)定的3類事項(xiàng)范圍之內(nèi)，避免出現(xiàn)違法爭權(quán)、越權(quán)立法等現(xiàn)象。同時(shí)，省、自治區(qū)人大常委會(huì)在指導(dǎo)和審批設(shè)區(qū)的市某一項(xiàng)具體的立法時(shí)，可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍作較為靈活的理解和把握，即綜合考慮新增的設(shè)區(qū)的市的立法能力、立法需求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等方面的實(shí)際狀況，尊重差異性，寬與嚴(yán)相結(jié)合(立法能力、立法需求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高的則從寬把握，反之則從嚴(yán)把握)，督促、鞭策新增的設(shè)區(qū)的市提高立法能力和立法水平。

(三)加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市的立法能力建設(shè)

1.統(tǒng)籌考慮專門機(jī)構(gòu)與人大代表、常委會(huì)組成人員和社會(huì)力量建設(shè)。人大代表和常委會(huì)組成人員是地方立法的主體，其審議能力直接關(guān)系到立法質(zhì)量。長期以來，地方人大及其常委會(huì)比較注重人大立法工作專門機(jī)構(gòu)的建設(shè)，而對人大代表、常委會(huì)組成人員的立法能力建設(shè)有所忽視，對人大代表和常委會(huì)組成人員的立法培訓(xùn)不夠重視，法律知識(shí)更新不及時(shí)，難以適應(yīng)新形勢下立法工作的新任務(wù)、新要求，直接影響了法規(guī)審議質(zhì)量。為此，一要加大地方人大立法專門機(jī)構(gòu)設(shè)置和專業(yè)力量的配備，建立從符合條件的基層干部、法官、檢察官、律師、法學(xué)專家中選調(diào)、招錄既懂法律又了解基層情況的立法工作者制度。二要統(tǒng)籌考慮人大代表和常委會(huì)組成人員的能力建設(shè)，逐步提高具有法律理論水平和法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的常委會(huì)組成人員比例和法制委員會(huì)委員比例，逐步提高人大常委會(huì)專職委員比例，充實(shí)各專門(工作)委員會(huì)中經(jīng)濟(jì)、法律、科技、文化等方面的專業(yè)人員，并通過定期組織開展立法培訓(xùn)、學(xué)習(xí)進(jìn)修、理論研討、實(shí)地調(diào)研等活動(dòng)，不斷提高人大代表和常委會(huì)組成人員的專業(yè)素養(yǎng)和立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。三要調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參與立法工作。加強(qiáng)與本地區(qū)高等院校、科研院所、律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)的交流協(xié)作，吸引專家學(xué)者、律師等法律人才積極參與地方立法工作[6]。加強(qiáng)地方立法智庫建設(shè)，必要時(shí)成立立法顧問咨詢機(jī)構(gòu)，為立法提供智力支持。四要保障立法工作經(jīng)費(fèi)。立法工作是地方法治建設(shè)中一項(xiàng)重大系統(tǒng)工程，人員的培訓(xùn)提升、社會(huì)力量的參與等都需要一定的經(jīng)費(fèi)保障。目前，省級人大和較大的市都有一筆專門的立法經(jīng)費(fèi)，作為開展立法工作的專項(xiàng)資金保障，并納入財(cái)政預(yù)算[7]。設(shè)區(qū)的市開展地方立法工作，也應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的立法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，作為開展立法工作的物質(zhì)保障和堅(jiān)實(shí)后盾。

2.統(tǒng)籌考慮設(shè)區(qū)的市人大與政府立法能力建設(shè)。立法活動(dòng)包括立項(xiàng)、起草、審議、表決等多個(gè)環(huán)節(jié)，具體工作既涉及人大及其常委會(huì)，也涉及政府及其有關(guān)部門。實(shí)際工作中，相當(dāng)一部分法規(guī)案是由政府提出的，政府的立法能力在一定程度上影響到地方法規(guī)的質(zhì)量。修改后的《立法法》同時(shí)賦予設(shè)區(qū)的市政府制定地方規(guī)章的權(quán)力，因此在重視人大立法能力建設(shè)的同時(shí)，也要同步考慮政府法制部門以及其他部門法制力量的建設(shè)，努力做到齊頭并進(jìn)。積極爭取地方黨委和組織人事部門的支持，暢通人大與政府立法人才相互交流的渠道，實(shí)現(xiàn)立法人才隊(duì)伍的有序流動(dòng)和良性互補(bǔ)。

(四)加強(qiáng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)的立法指導(dǎo)監(jiān)督

省、自治區(qū)人大常委會(huì)的指導(dǎo)監(jiān)督是提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量、維護(hù)法制統(tǒng)一的有力手段。根據(jù)《立法法》第72條第2款規(guī)定，省、自治區(qū)人大常委會(huì)對設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)有審查批準(zhǔn)權(quán)。《立法法》修改兩年多來，各省、自治區(qū)開始行使地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的數(shù)量大幅提高，大大增加了省、自治區(qū)人大常委會(huì)的工作壓力，同時(shí)對省、自治區(qū)人大常委會(huì)對各設(shè)區(qū)的市進(jìn)行立法指導(dǎo)監(jiān)督工作也提出了更高的要求。例如安徽省原來只有合肥、淮南兩個(gè)市有地方立法權(quán)，但截至2016年2月，全省16個(gè)設(shè)區(qū)的市中另外的14個(gè)市都已經(jīng)獲得了地方立法權(quán)。2016年,安徽省人大常委會(huì)共審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市報(bào)批的31件法規(guī)，而《立法法》修改前的2014年，該省人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)合肥、淮南兩市的法規(guī)總共才5件，兩年間上漲了5倍多[8]。因此，必須進(jìn)一步提高省、自治區(qū)人大常委會(huì)進(jìn)行立法指導(dǎo)監(jiān)督工作的能力。一是加強(qiáng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)建設(shè)。要適應(yīng)新形勢下對立法工作的新要求，特別是針對設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的新情況，增加省、自治區(qū)人大常委會(huì)法工委的機(jī)構(gòu)編制和人員配備。二是提前介入設(shè)區(qū)的市地方法規(guī)、規(guī)章的制定?！读⒎ǚā返?2條第2款規(guī)定“省、自治區(qū)的人大常委會(huì)對報(bào)請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查”，也就是說只審查法規(guī)的合法性，并不審查其合理性。但從一些省份如浙江省過去的實(shí)踐來看，為了保證審查批準(zhǔn)工作的順利進(jìn)行和法規(guī)的質(zhì)量，浙江省人大常委會(huì)法工委對每一件報(bào)批法規(guī)都會(huì)提前介入，即在設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)審議法規(guī)階段，省人大常委會(huì)法工委就介入到法規(guī)制定過程中，對法規(guī)內(nèi)容是否合適、立法技術(shù)是否規(guī)范、文字表述是否準(zhǔn)確等問題進(jìn)行全面的調(diào)研并提出具體的修改意見，從而使法規(guī)中可能存在的問題盡量在報(bào)請批準(zhǔn)之前得到解決[6]。此外，新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)大多無立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別需要加強(qiáng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)對其的指導(dǎo)和幫助。

(五)建立健全對設(shè)區(qū)的市地方立法定期評估制度

法治評估具有“評價(jià)、引導(dǎo)、形塑等功能”[9]，立法評估是法治評估的重要組成部分。立法評估分為立法前評估和立法后評估兩種類型。修改后的《立法法》第63條對立法后評估作了規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以組織對有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評估?！钡谠O(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)實(shí)踐中，不僅要作立法后評估，還要探索、開展立法前評估。

1.加強(qiáng)立法后評估。目前在地方實(shí)踐中開展的主要是立法后評估。立法后評估的目的通常是為了提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)地方性法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對性和有效性。立法后評估的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)包括法律、法規(guī)、規(guī)章實(shí)施的宏觀效果和各項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)及程序的規(guī)定是否符合人民群眾的利益這兩個(gè)方面。立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)，通常包括評價(jià)地方性法規(guī)質(zhì)量好壞的法理標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)效標(biāo)準(zhǔn)這四個(gè)方面。立法后評估內(nèi)容還涉及立法技術(shù)、法律法規(guī)執(zhí)行、法律法規(guī)實(shí)施的制度背景和社會(huì)環(huán)境等多個(gè)層面，因此可以采用公眾問卷調(diào)查、專家組評估、座談會(huì)調(diào)查、典型個(gè)案分析等多種評估方式方法，從而在立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾之間形成良性互動(dòng)。立法后評估是作為一項(xiàng)重要的立法制度而存在的，所以各地在推進(jìn)和實(shí)施立法后評估工作時(shí)，對其啟動(dòng)和準(zhǔn)備、方案實(shí)施、評估指標(biāo)設(shè)置、數(shù)據(jù)采集及綜合整理等基本程序均應(yīng)作出相應(yīng)規(guī)定。為了規(guī)范立法后評估工作，設(shè)區(qū)的市應(yīng)適時(shí)出臺(tái)《立法后評估辦法》，一些已行使地方立法權(quán)多年的較大的市如廣州、合肥分別于2012年、2014年出臺(tái)了《廣州市人大常委會(huì)立法后評估辦法》《合肥市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法后評估辦法》，對這些地方來說，也確實(shí)起到了及時(shí)掌握本地已出臺(tái)地方性法規(guī)的立法質(zhì)量和實(shí)施效果的作用。省、自治區(qū)的人大常委會(huì)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定規(guī)范本省設(shè)區(qū)的市立法后評估工作的地方法規(guī)或指導(dǎo)意見，加強(qiáng)和規(guī)范設(shè)區(qū)的市立法后評估工作。

2.健全立法前評估。設(shè)區(qū)的市也要探索、開展立法前評估。立法前評估的預(yù)測功能與立法后評估的檢測功能形成互補(bǔ)[10]。開展立法前評估，一要建立完善立法選項(xiàng)評估論證制度，把好立項(xiàng)關(guān)。立項(xiàng)是立法的首要環(huán)節(jié)，對于保證立法適應(yīng)地方實(shí)際需要、保障法規(guī)有效實(shí)施、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要。在進(jìn)行立法選項(xiàng)評估論證時(shí)，要組織有關(guān)專門(工作)委員會(huì)、常委會(huì)立法顧問及專家學(xué)者等，對建議項(xiàng)目的立法依據(jù)、必要性、可行性以及法規(guī)可能產(chǎn)生的社會(huì)影響、社會(huì)效果等進(jìn)行全面的評估論證，科學(xué)確定立法項(xiàng)目[11]。二要科學(xué)設(shè)計(jì)、合理運(yùn)用立法前評估指標(biāo)體系。評估主體要綜合采用定量和定性評估方法，多角度、多側(cè)面地予以評估論證，保障結(jié)論的科學(xué)性和實(shí)效性。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)理性、客觀地對待立法前評估結(jié)論，不要舍本逐末、過分關(guān)注分值的高低，以至于忽視了立法影響力這一立法前評估的核心內(nèi)容?？茖W(xué)、合理地運(yùn)用立法前評估可以有效降低立法的試錯(cuò)成本，提高設(shè)區(qū)的市地方法規(guī)、規(guī)章的質(zhì)量，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

三、結(jié)語

修改《立法法》并全面賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，目的在于進(jìn)一步發(fā)揮地方尤其是設(shè)區(qū)的市在改革發(fā)展過程中的積極性和主動(dòng)性，使地方的一些帶有基層探索、基層創(chuàng)新的改革于法有據(jù)，實(shí)現(xiàn)地方法律制度建設(shè)中頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新的統(tǒng)一。設(shè)區(qū)的市地方立法在我國法治建設(shè)和城市發(fā)展過程中扮演著非常重要的角色?！叭尜x予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，其作為國家權(quán)力在縱向?qū)用娴倪M(jìn)一步配置，不僅可以使得國家的治理活動(dòng)更為合理有效，而且權(quán)力的下移使得立法者與民眾之間的距離得以限縮。”[1]當(dāng)然，這只是應(yīng)然層面上的理解。當(dāng)下，眾多設(shè)區(qū)的市都已經(jīng)獲得了其所在的省或自治區(qū)人大常委會(huì)的授權(quán)，并且正在有條不紊地進(jìn)行著地方立法的實(shí)踐。萬事開頭難，在此打樁夯基的關(guān)鍵時(shí)期，無論學(xué)界還是實(shí)務(wù)部門，對地方立法權(quán)主體擴(kuò)容所面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)都要時(shí)刻保持冷靜、清醒的認(rèn)識(shí)，既不能盲目樂觀，也無需消極悲觀，而應(yīng)早作謀劃、科學(xué)應(yīng)對，從制度體制機(jī)制建設(shè)以及人員和隊(duì)伍建設(shè)等各個(gè)層面，立足本地實(shí)際，改革創(chuàng)新，推動(dòng)設(shè)區(qū)的市開展地方立法工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)，保證地方立法權(quán)主體擴(kuò)容預(yù)期價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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