上海市計量測試技術研究院

0 引言

近年來，各級政府部門先后派團學習美國市場管理方面的先進經驗，但在法制計量領域大都圍繞國家實驗室開展調研和學習，對地方(州級及以下)法制計量未見深度論述，本文主要對美國喬治亞州的法制計量管理和實驗室建設進行介紹和簡析。

法制計量（Legal Metrology）在國際上有不同的定義：“Legal Metrology is the application of legal requirements to measurements and measuring instruments”（OIML，法制計量是對測量和測量儀器的法律要求的應用）；“Legal Metrology is the practice and process of applying regulatory structure and enforcement to metrology.”（NIST，法制計量是對計量采用監(jiān)管結構和強制的做法和過程）；法制計量是為滿足法定要求，由具備資格的機構進行的涉及測量、測量單位、測量儀器、測量方法和測量結果的計量活動，它是計量學的一部分（JJF 1001-2011）?？偟膩碚f，各國和相關組織對法制計量的表述不盡相同，但核心內容是大同小異的，主要表現(xiàn)在：一是法律法規(guī)有明確規(guī)定，二是對象為測量和涉及的儀器等，三是這種行為是計量活動或過程。

1 美國的計量管理體系

美國國家標準與技術研究所（NIST，National Institute of Standards and Technology）是全美等級最高的官方計量管理及計量技術機構，成立于1901年，是美國最古老的物理科學實驗室之一，現(xiàn)為美國商務部的一部分，其運營費用列入美國聯(lián)邦財政預算。NIST下設物理測量實驗室（PML，Physical Measurement Laboratory），是計量科學領域的世界領先者，確定商業(yè)和研究中使用的幾乎每種測量的方法，提供可追溯的校準。PML下設計量（或度量衡）辦公室（OWM，Office of Weights and Measures），通過促進國家和國際計量法律、法規(guī)、標準、測試程序和執(zhí)行統(tǒng)一性的技術活動，來提高全國測量的準確性，并通過加大對消費者的保護力度，促進公平競爭，促進國家經濟和貿易的增長。

而在19世紀，美國各州都制定和執(zhí)行自己的標準，缺乏全國統(tǒng)一的標準，在一定程度上影響了經濟增長、州際貿易和誠實貿易。1905年，NIST召開會議提出各州的議會需要討論統(tǒng)一標準的問題，避免許多情況下缺乏監(jiān)管監(jiān)督。會后，與會者決定在次年再次舉行類似的專題會議討論解決相關的問題，這次會議標志著美國全國計量（或度量衡）大會（NCWM，The National Conference on Weights and Measures）的誕生。全國計量（或度量衡）大會（NCWM）是由州和地方管理度量衡的官員、聯(lián)邦機構、制造商、零售商和消費者組成的一家專業(yè)的非營利性協(xié)會。自1905年以來，NCWM始終致力于發(fā)展國家度量衡標準，始終保持利益和市場的創(chuàng)新發(fā)展同步。該協(xié)會下設四個地區(qū)協(xié)會：東北計量（或度量衡）協(xié)會（NEWMA）、南部計量（或度量衡）協(xié)會（SWMA）、中部計量（或度量衡）協(xié)會（CWMA）和西部計量（或度量衡）協(xié)會（WWMA）。NCWM還管理國家型式評估計劃（NTEP）。NTEP認證確保稱重和測量儀器在將儀器引入商業(yè)之前按照NIST Handbook 44規(guī)范制造。這提供了制造商之間的公平競爭，并向最終用戶保證他們能采購到符合要求的設備。大多數(shù)州認為NTEP認證是商業(yè)儀器的必然要求。

OWM與NCWM、州和地方管理計量（或度量衡）的官員以及商業(yè)、工業(yè)、消費者團體和聯(lián)邦機構的代表合作，以統(tǒng)一法律法規(guī)的形式制定美國標準和操作方法。OWM作為國際法定計量組織（OIML）的美國代表，通過促進協(xié)調國際標準和監(jiān)督管理，為在海外開展業(yè)務的美國制造商和其他利益相關者帶來效益。

OWM的職責是確保國家度量衡標準對SI的可追溯性，同時，制定法制計量測試和檢查程序，并培訓實驗室計量師和度量衡官員。而且，OWM對NCWM通過的章程提供法律法規(guī)指導，并協(xié)調出版NCWM主要出版物。

據(jù)估計，受美國度量衡法律影響的產品或服務的銷售額約占美國國內生產總值的50%?？赡苁艿絅CWM決定影響的包括零售食品銷售、其他零售、石油產品、運輸和化學品等行業(yè)。

美國法制計量工作的開展主要依據(jù)美國憲法，聯(lián)邦沒有專門的計量法。大部分州根據(jù)憲法賦予的職責制定了州計量(或度量衡)法(或條例)，各州計量法律法規(guī)的來源基本都是被NCWM采納的由NIST起草的計量相關手冊內容。一旦NIST牽頭起草的計量手冊在全國計量（或度量衡）大會上被采用，那么該手冊將從NIST的推薦性標準或規(guī)范變成全國性質的標準與規(guī)范。但值得注意的是NCWM也沒有制定法律法規(guī)的權力，它所采納的NIST手冊只是作為法律法規(guī)的模板，推薦各州采用或參考這個標準或規(guī)定，并不是實質的全國性法律。各州根據(jù)自身情況，有些只是采納NIST手冊部分內容而制定為州的法律法規(guī)，有些州甚至根本不制定相關計量法律法規(guī)。

圖1 NIST 和 NCWM 的關系

按照美國憲法規(guī)定，美國法制計量工作調整的范圍主要是貿易計量，大體占50%，一般由各級計量機構承擔，其他的有衛(wèi)生與健康、人身安全和環(huán)境保護。涉及的主要部門有農業(yè)部、食品與藥品總署(醫(yī)療儀器、農藥)、食品安全檢驗局(肉類)、糧食檢驗局、聯(lián)邦貿易委員會、煙草稅收局、國家環(huán)保局(空氣、水和土壤)、職業(yè)健康與安全管理局、國家高速公路運輸安全管理局(超載、超速)、消費者保護委員會、公共事業(yè)委員會等。

2 美國地方法制計量體系

美國有51個州，絕大多數(shù)的州下設縣（county），縣下設市（city），紐約除外（市比縣大）。美國各州政府有獨立的計量立法和管理權，計量行政執(zhí)法由各州、縣、市政府的地方計量管理機構執(zhí)行。各州基本上都在農業(yè)部門內設有計量（或度量衡）管理局(處)，各局都有自己的實驗室，配備有商用計量器具和檢定用的計量標準。州的計量實驗室經過認可后，獲得法制計量實驗室的資質，開展對強檢計量器具的檢定工作，例如秤、加油機、出租車計價器。各州根據(jù)全國度量衡大會采納的NIST手冊130（Uniform Laws and Regulations），分別制定相關法律法規(guī)。除了加油機和地磅以外，各州需要強制檢定的計量器具都各有不同，但是用于商業(yè)貿易計量的器具一般都需要強制檢定。相關企業(yè)注冊登記時，需繳納相應的檢定費（一般和經營注冊費一起繳納），保證了檢定費的來源。

州以下的計量（或度量衡）管理大體有三種方式：一是由州直接管理；二是州和縣、市雙重管理；三是在州的監(jiān)督下的地方管理，由更下一級的機構具體實施量值傳遞，州制定法規(guī)，并監(jiān)督其執(zhí)行。

下面是以喬治亞州為例，介紹美國地方法制計量狀況。

2.1 法律法規(guī)

由于歷史原因，美國的“州”先于“聯(lián)邦”存在，聯(lián)邦沒有統(tǒng)一的計量法，美國法制計量工作的開展是在依據(jù)美國憲法的前提下，大部分州根據(jù)憲法賦予的職責制定了州計量(或度量衡)法(或條例)。喬治亞州是美國最早建國的十三個州之一，早在1781年，州議會就在州的相關法律法規(guī)中明確保持州的度量衡的一致性；1927年，喬治亞州《石油法》頒布，明確對銷售石油和石油產品及其相關設備進行管理；1972年發(fā)布并實施了喬治亞《計量（或度量衡）法》。最初，喬治亞州的法制計量部門隸屬于財政部管理，1972年被轉移至農業(yè)部。

目前，喬治亞州的州憲法最新版本于1983年6月30日開始實施。州的法律法規(guī)體系基本由一部憲法、53部法律和144部法規(guī)組成。

在編號第十的“商業(yè)與貿易”法中，第一章“銷售和其他貿易行為”中對石油產品、加油設備、潤滑劑、制動液、制冷劑以及汽油銷售行為等進行明確規(guī)定，涉及84項條款；第二章是“度量衡”（Weights and Measures），詳細規(guī)定了人員資格和資質，管理的范圍，各部門和各相關人員的責權利以及違規(guī)處罰措施，共43項條款。在編號“40”的農業(yè)部門法規(guī)中，第“40-15”是“度量衡”，更詳細地規(guī)定了用于銷售的包裝計量及其相關的技術指標，也規(guī)定了實驗室的收費標準，共36項條款。

2.2 部門設置及職責

喬治亞州是美國傳統(tǒng)的農業(yè)大州，它的花生、核桃、黑麥、雞蛋和肉食雞的產量居美國首位，其花生產量占到美國總產量的一半，農業(yè)部有很多部門都是與農產品、食品安全有關的，本文只介紹與計量（或度量衡）相關的部門及相關職責。在喬治亞州農業(yè)部中有三個部門（處室）涉及法制計量（見圖2所示）。

圖2 喬治亞州農業(yè)部涉及計量相關部門機構

1）行政管理部（處）， 其職責包括消費服務、信息技術、許可、郵件、快遞服務和采購，同時還負責管理設施、呼叫中心業(yè)務、現(xiàn)場停車場系統(tǒng)、所有計算機系統(tǒng)，以及更新和維護新聞網站。2013年5月1日，喬治亞州農業(yè)部將涉及發(fā)放許可證的業(yè)務合并為一個部門——許可證部，以更好地為客戶服務，隸屬于行政管理部。許可證部由部門負責人、IT專家和七名許可協(xié)調員組成，協(xié)調員代表所有運營部門（動物工業(yè)，食品安全，營銷，植物工業(yè)和燃料與測量）。主要職責是利用現(xiàn)有技術提供卓越的客戶服務，迅速發(fā)放和更新許可證，認證和注冊。涉及法制計量的包括公共秤的注冊，加丙烷機和磅秤機械許可證，糧食水分測定儀的注冊及其操作員證，加油（氣）站的注冊和防凍液的注冊。

2）燃料與測量部（處），其職責是依法監(jiān)管，通過核實商業(yè)交易中使用的度量衡的準確性來保護消費者權益，通過抽樣和現(xiàn)場檢查確保消費者使用的燃料的質量和數(shù)量，以及落實糧食、棉花和煙草法的實施?，F(xiàn)場檢查包括對商業(yè)稱重設備、零售油（氣）泵、丙烷分配器和批發(fā)石油計量表的準確性的測試和證書有效性的檢查。

3）實驗室部（處），這也是2013年以后成立的新部門，是將原分散在各運營部門下的實驗室合并在一起，并在Tifton新建了試驗基地，便于統(tǒng)一管理，也為確保數(shù)據(jù)的公正性。涉及法制計量的主要是兩個實驗室：一是度量衡實驗室，該實驗室開展全州質量（重量）的精密和公差校準測試，也進行金屬容量測試和驗證、鋼卷尺長度和剛性測試，并為州內代理機構、授權的磅秤公司和私營企業(yè)提供服務，實驗室參與測試3 000磅（1磅= 0.453 592 4 kg）到5 000磅重的大車，監(jiān)督州內糧食水分測試項目，對州彩票委員會進行彩票球月度檢查；二是燃料實驗室，主要測試在州內出售的所有機動車燃料的樣品的純度、性能、辛烷值和其他質量標準，分析煤油和防凍劑的產品安全性和性能要求，同時，該實驗室還對石油運輸油罐進行立方容量測量。

2.3 法制計量工作

喬治亞州并沒有類似我國的“強制檢定的計量器具名錄”之類的清單，它的法制計量工作要求也是分散在各類法律法規(guī)中的，這里也只是介紹現(xiàn)場檢查和實驗室測量來一窺全貌。

1）現(xiàn)場監(jiān)督檢查

燃料與測量部（處）是負責現(xiàn)場監(jiān)督和檢查的，整個部門約50人，都是公務員編制，具體設置如圖3所示。

圖3 燃料及測量部的人員崗位設置

其零售燃料檢查員有20人，每18個月對喬治亞州的168 604個零售汽油泵和8 115個零售燃氣站進行一次巡回檢查，該部門把全州分為二十個區(qū)域，檢查員每人配備一輛改造過的檢測車，價值約10 000美元/輛，可按照法規(guī)進行5加侖（1美制加侖us gal = 3.785 411 8 L）的定量測試，同時他們還負責抽取燃料樣品送實驗室檢測。如測試未通過，檢查員有權當場關閉汽油泵和燃氣站，其他的都走司法程序。

大秤檢查員有10人，負責全州3 350臺地磅的檢查，10人分為5組，二人一組，全州分成五個區(qū)域，每六個月開展一次巡回檢查，每組配備的專用車輛價值25萬美元，隨車攜帶18 000磅重的砝碼進行現(xiàn)場檢測。小秤檢查員有6人，負責全州18 618臺小于10 000磅秤的檢查。全州分為六個區(qū)域，檢查員隨身攜帶40磅的砝碼，主要是對超市、商店等流通領域的秤進行測試和檢查。

批發(fā)燃料檢查員有3人，負責3 307個批發(fā)燃料計量表，因為亞特蘭大機場是全球最繁忙的機場之一，所以他們主要是為航空和石油交易服務的；督察員有6～7人，負責1 319個丙烷表和331個乳制品罐的校準和檢查，同時對一些新的欺詐行為展開調查（如：查處在加油機上非法盜取信用卡信息等）。另外，部門的檢查員還要對壓縮天然氣表和設備、玉米自動售貨機進行準確度檢查和Mulch（美國居民用來覆蓋在綠化空地上防止蟲害的一種東西）的定量包裝測試。

2）實驗室測試

州農業(yè)部的實驗室基地共有七個實驗室，包含了計量、產品質量、食品安全、農產品安全、動物檢疫、種子質量和出口檢驗等。檢測人員約50人，都是公務員編制，還有若干名臨時聘用人員，從事輔助測試和后勤管理工作。這里也只介紹涉及法制計量的兩個實驗室。

州法制計量實驗室是州一級衡量標準的保管人，作為確保市場公平的基礎，并作為本地工業(yè)校準服務的參考標準。作為鼓勵在這些活動中具有高度技術和專業(yè)能力的計劃的一部分，國家標準和技術研究所（NIST）的度量衡辦公室（OWM）已經制定了績效標準和形式化的程序，在自愿的基礎上承認國家法制計量實驗室。OWM實驗室計量程序包括六個正式的區(qū)域測量保證計劃（RMAP）組，包括加勒比測量保證計劃（CaMAP），西南保證計劃（SWAP），東南部測量保證計劃（SEMAP），東北測量保證計劃（NEMAP），中美測量保證計劃（MidMAP）和西方區(qū)域保證計劃（WRAP）。參與者包括度量衡實驗室和其他政府實驗室，如洛杉磯縣（LAC）和美國農業(yè)部，糧食檢驗包裝和庫存管理局（USDA-GIPSA）等。喬治亞州的實驗室屬于東南部測量保證計劃組，因此，它的州基準需與南卡羅來納州的進行定期比對來確保準確性（量傳圖見圖4）。

喬治亞州度量衡實驗室只有3名工作人員，從事質量、長度和容量的校準和檢定。2015年共測試人工制品6 346份，彩票球樣品1 881份；每6個月對現(xiàn)場檢查員隨身攜帶的砝碼開展校準和維修服務。

燃料實驗室建于2010～2011年，建筑面積為25 124平方英尺（1英尺ft = 0.304 8 m），有5名在編人員和2名聘用人員，設備總值300多萬美元，檢測范圍基本覆蓋所有燃料，即汽油乙醇混合物、柴油燃料、生物柴油及其共混物、煤油、航空燃料、船用汽油、賽車燃料和機油等。2015年共出具了1萬多份報告。

圖4 喬治亞州度量衡實驗室量傳體系

3 分析與思考

計量管理是計量事業(yè)的重要組成部分，它是國家貫徹計量工作法令、統(tǒng)一計量制度、保證量值統(tǒng)一、提高計量系統(tǒng)功效所采用的重要措施。世界上許多國家都建立了各自的計量管理體系，為各國計量事業(yè)的發(fā)展做出了不同程度的貢獻。辨析異同，重點探討其產生原因，希望能夠為完善上海乃至國家的計量管理體系提供一些有價值的借鑒。

3.1 歷史淵源不同，法制計量體系的架構不同

從歷史淵源來看，美國的“州”先于“聯(lián)邦”存在，沒有正式頒布全國統(tǒng)一的《計量法》，各州協(xié)商了一個“統(tǒng)一的計量法”，但該法并沒有強制作用。它的計量工作實行各州自主管理的分散體制，每個州均設有計量（或度量衡）管理部門，有自己的實驗室，配備商用計量器具和檢定用的計量標準。美國標準技術研究院對全國計量（或度量衡）管理進行組織協(xié)調，并向商務部負責。

而我國的計量管理工作，根據(jù)《中華人民共和國計量法》規(guī)定，主要由計量行政管理機構和計量技術機構承擔，它們的共同主管是國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局，該局隸屬于國務院，向國務院負責。

我國計量行政管理機構主要以各級政府計量行政部門為主體，以國務院有關計量行政管理機構為補充而組成的。機構按省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣等行政級別來劃分，組成一個階梯狀的等級層次結構，管理上采取垂直管理方式，上層機構指導下層機構工作。行政管理機構的主要責任是進行計量法制管理，保證計量事業(yè)的順利進行。

3.2 市場化程度不同，法制計量體系的溯源架構不同

美國市場的主體“企業(yè)”比較成熟，計量意識強，計量測試水平也較高。美國計量管理體系松散，各州有相當大的權力，可以獨自進行計量管理。美國國家標準與技術研究所主要為計量工作的開展提供服務性工作，幫助制定計量基準和計量標準，而具體的量值傳遞則主要由各州自主完成。州以下的計量管理大體有三種方式：由州直接管理，監(jiān)督量值傳遞的準確性；州和市、縣雙重管理，保證量值準確傳遞；州監(jiān)督下的地方管理，由更下一級的機構具體操作量值傳遞，州政府監(jiān)督執(zhí)行。

由于我國發(fā)展市場經濟時間尚短，市場的主體“企業(yè)”還不成熟，計量意識較差，計量測試水平也較低。計量技術機構主要是按照行政管理體制和量值傳遞工作的特點有層次、分區(qū)域設置的機構網絡?？紤]到量值傳遞工作中不同等級的需要，傳遞過程大約經過四到五個層次，同時考慮到配合行政執(zhí)法的需要，按行政體制分為國家、省（或行業(yè)）、市、縣四個層次。計量技術機構形成一個階梯狀的等級層次結構，層次劃分視情況而定，有時按量值傳遞的方式進行劃分，有時則按行政執(zhí)法的需要來劃分。但各個層次技術機構的相互關系主要依量值傳遞體系的需要而發(fā)生聯(lián)系。主要技術機構有計量研究院、大區(qū)計量測試中心和各省、市、縣的計量技術機構，主要責任是實現(xiàn)量值傳遞和進行計量檢定與計量基準、計量標準的研究，并為法制計量管理提供技術基礎。

3.3 發(fā)展階段不同，法制計量體系的管理范圍不同

除了加油機和地磅以外，美國各州需要強制檢定的計量器具各不相同，但用于商業(yè)貿易計量的器具一般都需要強制檢定。水表、電表、燃氣表、熱量表等民用四表也是重點管理的計量器具，一般由政府授權給燃氣公司、水務公司等相關公司進行管理。

我國依據(jù)《中華人民共和國計量法》《中華人民共和國行政許可法》，制定了“中華人民共和國依法管理的計量器具目錄(型式批準部分) ”，列入“中華人民共和國依法管理的計量器具目錄(型式批準部分) ”的項目要辦理計量器具許可證、型式批準和進口計量器具檢定。實施強制檢定的工作計量器具目錄共60項117種。

3.4 社會文化不同，法制計量體系的管理力度不同

在美國，OWM主要負責召開標準實驗室會議，為全國工業(yè)企業(yè)提供幫助，協(xié)助進行工業(yè)計量管理，但國家對工業(yè)計量不做強制規(guī)定。美國計量管理重點在商業(yè)上。美國的企業(yè)長期在市場經濟中運作，對計量的作用深有體會，因此企業(yè)中的計量水平也相當高。

在我國現(xiàn)行制度下，民間的計量團體還很少，即使有也多是半官方性質，作用發(fā)揮得也不夠，這也就決定了我國的計量管理只能靠政府部門單獨發(fā)揮作用。

4 結語

美國和中國歷史、文化不同，管理體制、市場化程度也不同，因此，深入了解美國地方法治計量機構的實際運作情況，只是提供一定的經驗，需根據(jù)我國自身的情況合理借鑒。希望能對目前檢驗機構正在進行的改革提供一定的參考。

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[2]蘇敬，關增建.中、日、美國家計量管理體系比較研究[J].科學，2002，54（3）：40-42.