張 鵬，李江華，李佳潔

(中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872)

以互聯(lián)網(wǎng)為依托、借助第三方平臺的網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)，近兩年在我國迅速興起和發(fā)展。然而，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)在為消費者提供方便快捷就餐新形式的同時，是否會帶來更多的食品安全問題，成為社會各方關(guān)注的焦點。特別是在2016年3·15晚會曝出“餓了么”第三方平臺存在多家不少無證經(jīng)營店鋪的問題的黑幕之后[1]，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺立刻又被輿論推到了風(fēng)口浪尖。網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)以網(wǎng)絡(luò)虛擬店面為載體，消費者無法獲得直觀體驗感受的消費形式，是否會導(dǎo)致更加嚴重的信息不對稱，從而造成極其嚴重的道德風(fēng)險，降低市場效率，導(dǎo)致更嚴重的市場失靈[2-6]。網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者是否需要政府監(jiān)管部門擴大規(guī)制范圍，作為新的食品安全監(jiān)管對象予以監(jiān)管，均成為當(dāng)前中國食品安全管理領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題。本文將針對這些問題展開探討。

1 中國網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺發(fā)展現(xiàn)狀

目前，中國網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺包括外賣平臺、團購平臺、在線菜譜、廚師O2O等多種形式，其中餐飲外賣平臺發(fā)展規(guī)模最大。根據(jù)艾媒咨詢的研究數(shù)據(jù)顯示，中國在線訂餐市場自2011年起一直保持高速增長，2017年市場規(guī)模預(yù)計達到2 045.6億元。根據(jù)2017年上半年數(shù)據(jù)顯示，餓了么、美團、百度外賣三家公司占據(jù)了在線餐飲外賣平臺用戶份額的86.8%，中國網(wǎng)絡(luò)餐飲市場在市場格局方面呈現(xiàn)出三足鼎立的激烈競爭狀態(tài)[7]。而2017年8月24日，餓了么宣布收購百度外賣，市場格局瞬間變?yōu)轲I了么和美團兩強競爭的格局[8]。

面對競爭異常激烈的網(wǎng)絡(luò)餐飲市場，第三方平臺為了獲得更多的市場份額，存在默許線下未獲得餐飲許可證的餐飲商家加入平臺的動機和可能性，在監(jiān)管未至的情況下，極易形成餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)管的“灰色地帶”，這成為產(chǎn)生食品安全問題的最大隱患[9-10]。

2 政府對網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺的規(guī)制現(xiàn)狀

世界其他國家的網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)模式主要是依托于線下餐飲企業(yè)基礎(chǔ)上，增加線上點餐線下送餐服務(wù)，所以對網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)業(yè)的規(guī)制主要以規(guī)制線下餐飲企業(yè)為主，對線上沒有專門的立法。例如美國主要依靠行業(yè)協(xié)會制定規(guī)則，敦促商家發(fā)揮自律作用；而歐盟主要依靠完善“食品溯源”解決網(wǎng)絡(luò)食品問題，對于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營沒有相關(guān)立法[11]。而我國的情況不同，相當(dāng)大比例的中小餐飲企業(yè)并沒有自行提供網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的能力，于是第三方平臺應(yīng)運而生，成為線上連接餐飲企業(yè)與消費者的紐帶。因此，中國網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺模式的建立和發(fā)展都是史無前例的，對其的監(jiān)管和規(guī)制也并沒有國外先進經(jīng)驗可以借鑒，需要政府監(jiān)管部門探索適合中國的規(guī)制之路。

2015年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱為《食品安全法》)首次對網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者的法律責(zé)任做出了規(guī)定。隨后，國家食品藥品監(jiān)督管理總局于2016年7月通過了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》，并在2017年11月發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》，對網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺作了更加細致的規(guī)定。這三項法律法規(guī)均對網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者的責(zé)任進行了規(guī)定，附表對其規(guī)定的不同之處按審查、自查以及處罰三個維度進行了對比。

附表 《食品安全法》等三項法律法規(guī)對網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺要求的相關(guān)條款對比

《食品安全法》主要規(guī)定了第三方平臺的審查義務(wù)，明確了第三方平臺需對經(jīng)營者信息進行登記并審查，對需要取得許可證的入網(wǎng)經(jīng)營者，需要審查其許可證?！毒W(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》和《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》將審查義務(wù)更加細化?！毒W(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》提出了建立信息庫以及及時更新信息的要求。而《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》中，則進一步要求平臺需與餐飲服務(wù)經(jīng)營者簽訂食品安全責(zé)任的協(xié)議，還要求餐飲服務(wù)經(jīng)營者把相關(guān)證照放在主頁面上。

《食品安全法》中沒有對第三方平臺食品安全自查提出要求，而在《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》及《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》中均增加了自查這個環(huán)節(jié)，而且要求也逐漸增多，特別是《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》要求第三方平臺要對餐飲服務(wù)提供者的經(jīng)營行為和服務(wù)進行抽查和監(jiān)測，并且曾在征求意見稿中規(guī)定了實地檢查的義務(wù)，后在正式稿中刪除。

在處罰方面，《食品安全法》要求對沒有落實審查責(zé)任、報告違法行為或停止對嚴重違法者服務(wù)的處以5萬以上20萬以下罰款，并明確第三方平臺在一定情況下需與經(jīng)營者一起承擔(dān)連帶責(zé)任，消費者也有權(quán)向第三方平臺追償?！毒W(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》和《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》在處罰方面均是以此為框架，部分處罰按照《食品安全法》條款的要求，其他在法規(guī)中新增的責(zé)任義務(wù)，如若違反均處以5千到3萬的行政處罰。

地方上針對《食品安全法》以及《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》也出臺了相關(guān)的行政法規(guī)。貴州、山西、上海等地對網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺均做出了進一步規(guī)定，特別是上海地區(qū)先在2016年6月28日發(fā)布了《上海市網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法》，又在2017年6月13日發(fā)布了關(guān)于征求《上海市網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》意見的公告。具體內(nèi)容上，《上海市網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法》除了對于第三方平臺在審查登記做出了規(guī)定外，也包含了自查的內(nèi)容，規(guī)定了“如有需要，應(yīng)到網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)提供者所在地進行現(xiàn)場核實。”《辦法》還鼓勵網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)經(jīng)營者和第三方平臺參與食品安全社會共治，實施食品安全量化分級、建立信用評價體系、鼓勵投保食品安全責(zé)任險等。

總之，國家層面主要將網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺視為新的被監(jiān)管主體加以規(guī)制，通過制定新的管理辦法來規(guī)范其行為，并且要求第三方平臺承擔(dān)一定的監(jiān)督餐飲服務(wù)經(jīng)營者的責(zé)任。地方上在對第三方平臺責(zé)任進行細化的同時，也提出了一些將第三方平臺作為社會共治主體的設(shè)想。

3 網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺參與食品安全社會共治的路徑探索

網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供方在網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全方面扮演著極其重要的角色[12]。網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全的社會共治，需要將第三方平臺提供方作為共治的主體，協(xié)助政府進行監(jiān)管，才能真正解決“外賣亂象”的問題。網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供方參與社會共治，可通過以下3種途徑進行展開。

3.1 與政府進行食品安全信息共享，提高監(jiān)管效率

信息不對稱是發(fā)生食品安全問題的重要原因。監(jiān)管部門獲得食品生產(chǎn)經(jīng)營者的安全信息成本高，很難實現(xiàn)，監(jiān)管效率難以提高。而對于網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)而言，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺掌握著線上入駐商家經(jīng)營信息、食品經(jīng)營許可信息、消費者評價信息等，其中很多信息是政府監(jiān)管部門所沒有的，如果將其中有價值的食品安全信息與政府進行信息共享[13]，可以極大地減少政府與企業(yè)間的信息不對稱問題，便于增加監(jiān)管透明度。此外，如果線上食品一旦出現(xiàn)食品安全問題，充分的信息共享可以迅速實現(xiàn)食品安全問題源頭的溯源，極大地增加食品安全追溯的寬度、深度和精確度[14]。

網(wǎng)絡(luò)餐飲第三方平臺與政府在食品安全社會共治上可以實現(xiàn)良性互動，目前上海市就開展了良好的實踐，主要網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺已與上海市食藥監(jiān)局數(shù)據(jù)庫對接餐飲單位許可和監(jiān)管信息。比如，食藥監(jiān)部門的食品經(jīng)營許可證信息數(shù)據(jù)，對接了美團點評入網(wǎng)經(jīng)營商戶食品安全電子檔案系統(tǒng)“天網(wǎng)”，大大提高了監(jiān)管效率。此外，各平臺也將消費者評價的海量信息通過關(guān)鍵詞分類反饋給相關(guān)監(jiān)管部門，使得線下抽檢更加有的放矢[15]。

3.2 促進食品安全信息社會公開，減少信息不對稱

線下餐飲店的后廚本來就是個進餐者無法看到、監(jiān)管難以全面觸及的黑匣子，而網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)這種新事物是否會帶來更多的食品安全問題也成為各方關(guān)注的焦點，不少消費者會擔(dān)心肉眼觸不到的網(wǎng)絡(luò)另一端會制造更多的食品安全問題。這些問題在網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)發(fā)展初期可能會發(fā)生，但隨著行業(yè)的發(fā)展成熟，線上的無證餐飲經(jīng)營現(xiàn)象會比線下大大減少。特別是網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺對餐飲經(jīng)營者的證照審查、食品安全相關(guān)信息的披露和公開，將打破這些無證照餐飲的黑匣子，使消費者可以獲得更多的信息來選擇有證照、更安全衛(wèi)生、更有口碑的餐飲經(jīng)營者的食品，減少信息不對稱，最終實現(xiàn)良幣驅(qū)逐劣幣，改善餐飲市場亂象的狀況[16]。

各省市對“明廚亮灶”工程早已推出了相關(guān)法規(guī)規(guī)定，也制定了相關(guān)標準，但都是推薦性的，真正履行的企業(yè)并不多，通過第三方平臺或許可以另辟蹊徑，真正推動餐飲食品安全信息的公開化，減少信息不對稱[17-18]。

3.3 助推“三小”治理，促進優(yōu)勝劣汰

食品中“三小”是對小作坊、小餐飲、小攤點的簡稱，他們數(shù)量眾多，監(jiān)管成本高。新《食品安全法》第二十九條規(guī)定對食品小作坊攤販管理由地方人大立法解決。通過統(tǒng)計，截止2017年7月3日，已有30個省市及自治區(qū)出臺了具體的管理辦法，但仍有部分省市自治區(qū)沒有制定具體的管理辦法[19]。在具體的內(nèi)容規(guī)定方面，大部分地區(qū)對于小作坊及小餐飲采取了登記證制度，而在小攤販管理方面則多使用登記證或備案制度。但是仍有大量的“三小”處于無證照經(jīng)營狀態(tài)，“三小”問題一直是政府在食品安全監(jiān)管中最為頭疼的問題。

針對是否可以讓“三小”入網(wǎng)，特別是小餐飲入網(wǎng)，《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第四十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)和政府規(guī)章對小餐飲網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營作出規(guī)定的，按照其規(guī)定執(zhí)行?！彼浴叭　笔欠窨梢匀刖W(wǎng)主要看地方政府的規(guī)定。筆者認為“三小”入網(wǎng)可以加速“三小”的優(yōu)勝劣汰，提升監(jiān)管效率。首先，“三小”入網(wǎng)必然需要獲得登記證、備案卡等，線上的巨大商機必然會倒逼“三小”取得這些證照，為線下監(jiān)管提供便利。一旦入網(wǎng)，“三小”將被納入第三方平臺信息化管理中，將會大大節(jié)省監(jiān)管部門對“三小”的監(jiān)管成本，一旦出現(xiàn)問題，便于及時追溯處理。同時，通過用戶反饋機制，證照齊全且衛(wèi)生狀況良好的“三小”必然更受消費者肯定，在線上獲得更廣闊的市場份額，而那些安全無保障的“三小”將逐漸被淘汰，從而實現(xiàn)良幣驅(qū)逐劣幣的良性市場[20-22]。

4 結(jié)論與建議

綜合以上分析，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者由于身份特殊，可以成為食品安全社會共治的主體，與政府共享食品安全信息，向消費者公開食品安全信息，促進“三小”優(yōu)勝劣汰，為食品安全保駕護航。

在建立長效機制上，筆者提出以下三點建議：

4.1 建立網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺與監(jiān)管部門完善的信息共享機制

監(jiān)管部門應(yīng)與網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺建立完善的信息共享機制，第三方平臺對入網(wǎng)經(jīng)營者各項信息應(yīng)做好備案工作，保留經(jīng)營者檔案和交易歷史數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)手段，建立入駐商戶信息庫，并及時更新。一旦發(fā)現(xiàn)食品安全等問題，應(yīng)該立即向監(jiān)管部門反饋。監(jiān)管部門也可將相關(guān)的抽檢信息、預(yù)警信息與第三方平臺共享，由第三方平臺發(fā)布于網(wǎng)絡(luò)上，形成影響力。

4.2 完善網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺信息公開機制

目前各大外賣平臺已經(jīng)從“瘋狂補貼”模式往提升質(zhì)量服務(wù)模式轉(zhuǎn)型，需要進一步擴大信息公開的渠道和數(shù)量，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺應(yīng)進一步完善信息公開機制。首先，應(yīng)提升網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺入網(wǎng)餐飲單位證照公示率。再次，完善風(fēng)險預(yù)警機制，加大與政府部門信息共享，及時在平臺較為醒目部分顯示政府的預(yù)警信息，加強客戶投訴渠道的建立，對于反映較多的問題，可以在商戶頁面進行一定展示。

4.3 完善“三小”入網(wǎng)管理機制

網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺可完善“三小”入網(wǎng)管理機制，既鼓勵優(yōu)質(zhì)的特別是體現(xiàn)地方食文化的特色“三小”加入平臺，同時也要杜絕無登記證、備案卡“三小”入網(wǎng)，倒逼“三小”主動申請獲得證照，促進市場的有秩性?！?/p>

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