宋 山

2009年，國(guó)際海事組織（IMO）第26屆大會(huì)通過(guò)了將成員國(guó)自愿審核機(jī)制分階段向強(qiáng)制審核轉(zhuǎn)變的決議。2013年IMO第28屆大會(huì)通過(guò)決議，強(qiáng)制審核機(jī)制將從2016年對(duì)所有成員國(guó)實(shí)施。至此，IMO審核機(jī)制全面進(jìn)入強(qiáng)制階段。強(qiáng)制性審核機(jī)制的最大特點(diǎn)是對(duì)IMO的六大公約進(jìn)行修訂，以便將履約審核納入到公約中，使審核強(qiáng)制化。[1]VTS審核作為強(qiáng)制審核的重要組成部分，將在IMO和IALA雙重標(biāo)準(zhǔn)下推行，其中IMO公約從整體上把握審核的方向，而IALA規(guī)則則是具體執(zhí)行和操作的標(biāo)準(zhǔn)。2016年，為進(jìn)一步摸清當(dāng)前全球VTS發(fā)展的狀況，為強(qiáng)制審核的推行提供參考依據(jù)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，IALA發(fā)布了審核前調(diào)查報(bào)告A GLOBAL VIEW OF VESSEL TRAFFIC SERVICES（《全球視野下的船舶交通組織服務(wù)》）。IALA通過(guò)這份報(bào)告向世界傳遞了兩個(gè)方面的信息，即審核前全球VTS發(fā)展的基本現(xiàn)狀以及審核時(shí)IALA將重點(diǎn)關(guān)注的課題。第一方面的信息是事實(shí)依據(jù)，而第二方面的信息則是政策導(dǎo)向。通過(guò)分析這份報(bào)告，我們可以在弄清VTS發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)強(qiáng)制審核的執(zhí)行方向和發(fā)展導(dǎo)向進(jìn)一步研究，以便為中國(guó)應(yīng)對(duì)審核提出合理化意見。

一、從IALA報(bào)告看全球VTS發(fā)展現(xiàn)狀

從IALA的報(bào)告中，我們可以解讀出當(dāng)前全球VTS發(fā)展已經(jīng)基本步入正軌，但是仍存在著組織架構(gòu)模糊、培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、服務(wù)體系不完善等問(wèn)題，而這些問(wèn)題正是制約VTS發(fā)展的主要障礙，也是強(qiáng)制審核前各國(guó)需要正視的問(wèn)題。

1.組織架構(gòu)基本明晰，但仍存在模糊不清的問(wèn)題，合法性受到挑戰(zhàn)

報(bào)告中的第一個(gè)問(wèn)題是，VTS主管當(dāng)局是否是通過(guò)法律任命的，其中90%的回答是“是”，但是仍有7%回答“否”，3%回答“不確定”，也就是說(shuō)仍然有近10%的VTS主管當(dāng)局沒(méi)有通過(guò)法律任命。在回答“你們國(guó)家是否只有一個(gè)VTS主管機(jī)關(guān)”時(shí)，有16%回答“否”，3%回答“不確定”。同時(shí)，有42%的主管機(jī)關(guān)表示并未任命VTS機(jī)構(gòu)。

從上述數(shù)據(jù)中，我們可以得到這樣的結(jié)論：其一，不管是VTS主管機(jī)關(guān)的法律任命，還是VTS主管機(jī)關(guān)的唯一性，全球大部分國(guó)家和地區(qū)都給出了肯定的答復(fù)，這就很好地說(shuō)明了當(dāng)前全球VTS的組織機(jī)構(gòu)已基本明晰，通過(guò)法律任命取得合法性，通過(guò)唯一設(shè)定確定權(quán)威性。其二，考慮到全球VTS發(fā)展的不平衡和各國(guó)的實(shí)際情況，有些國(guó)家和地區(qū)在VTS組織架構(gòu)建設(shè)方面有所欠缺，這將是未來(lái)VTS發(fā)展需要解決的問(wèn)題，也將是VTS全球?qū)徍诵枰攸c(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

2.培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一，但仍存在不標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，專業(yè)性遭受質(zhì)疑

報(bào)告中對(duì)VTS培訓(xùn)的調(diào)查是一項(xiàng)重要內(nèi)容。從數(shù)據(jù)來(lái)看，各國(guó)對(duì)IALA培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)的遵守情況不容樂(lè)觀，在所有的7個(gè)統(tǒng)計(jì)性調(diào)查中，得到肯定回答的比例沒(méi)有一個(gè)超過(guò)80%，最高的是對(duì)V-103/1的遵守情況（78%），而對(duì)1014、V-103/2、V-103/4的遵守情況只達(dá)到48%。因此，總體來(lái)看，IALA培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行率并不高，進(jìn)而可以推斷，當(dāng)前VTS人員的素質(zhì)和水平可能無(wú)法達(dá)到IALA的標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)期。

從目前全球VTS發(fā)展的情況來(lái)看，有幾種情況必須考慮到：其一，IALA規(guī)則是在航運(yùn)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的主導(dǎo)下制定的，標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高，使很多發(fā)展中國(guó)家無(wú)法短時(shí)間達(dá)到。而且培訓(xùn)需要硬件和軟件的雙重支持，資金等因素的影響十分突出。其二，IALA培訓(xùn)允許第三方參與，許多國(guó)家將VTS人員派往其他國(guó)家進(jìn)行培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，因此，本國(guó)情況相對(duì)不樂(lè)觀并不能完全代表整個(gè)VTS培訓(xùn)情況不樂(lè)觀。相反，從另一個(gè)角度來(lái)看，VTS發(fā)展不發(fā)達(dá)國(guó)家將人員派往發(fā)達(dá)國(guó)家培訓(xùn)將有利于其水平的提高和VTS的發(fā)展。

3.服務(wù)體系基本建成，但仍存在不完善的地方，權(quán)威性彰顯不足

VTS的服務(wù)業(yè)務(wù)主要包括信息服務(wù)（INS）、助航服務(wù)（NAS）、交通組織服務(wù)（TOS）等三大塊，這也是VTS服務(wù)的基本內(nèi)容。其中信息服務(wù)是VTS中心至少提供的服務(wù)。在此次調(diào)查中，有92%的VTS會(huì)按照V-127的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行船舶交通服務(wù)，有98%的VTS會(huì)提供信息服務(wù)，60%的VTS會(huì)提供助航服務(wù)，70%的VTS會(huì)提供交通組織服務(wù)。同時(shí)，能夠按照IMO標(biāo)準(zhǔn)航海通信用語(yǔ)（SWCP）進(jìn)行服務(wù)的占到89%。

從上述數(shù)據(jù)中我們可以看出：首先，大多數(shù)參與調(diào)查的VTS能夠按照IMO和IALA的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行VTS服務(wù)，其中信息服務(wù)基本達(dá)到全面覆蓋，助航服務(wù)和交通組織服務(wù)的提供也能達(dá)到大多數(shù)。同時(shí)，由于各個(gè)VTS中心性質(zhì)和各國(guó)法律規(guī)定的不同，助航服務(wù)和交通組織服務(wù)的提供可能會(huì)有些差別，然而作為最基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的信息服務(wù)沒(méi)有達(dá)到百分之百的覆蓋。這表明VTS服務(wù)仍需不斷完善，建立全球性、高質(zhì)量的VTS服務(wù)尚需不斷努力。

二、從IALA報(bào)告解讀強(qiáng)制審核的方向

當(dāng)前，全球海運(yùn)業(yè)正進(jìn)行著一場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化、有序化的變革，以此來(lái)應(yīng)對(duì)越來(lái)越嚴(yán)重的矛盾和危機(jī)。強(qiáng)制審核是一個(gè)契機(jī)，迫使為海運(yùn)和船舶服務(wù)的VTS也必須做出改變，而且這種改變必須是全球性的，也必須是徹底的。從IALA的這份報(bào)告中，我們能夠解讀出IALA對(duì)未來(lái)VTS發(fā)展的愿景和努力方向，也是即強(qiáng)制審核重點(diǎn)關(guān)注的地方。

（1）更加注重VTS服務(wù)機(jī)構(gòu)的有序性。IALA報(bào)告的第一部分調(diào)查了各國(guó)VTS機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況，包括機(jī)構(gòu)名稱、數(shù)量以及VTS授權(quán)的合法性來(lái)源等，這些問(wèn)題的設(shè)置彰顯出IALA對(duì)當(dāng)前VTS有序發(fā)展的關(guān)注。有序化發(fā)展是當(dāng)前全球VTS尤其是VTS建設(shè)比較落后國(guó)家和地區(qū)亟須解決的問(wèn)題。所謂有序化，是指VTS設(shè)置有充分的合法性，VTS運(yùn)行有制度保障，VTS發(fā)展具有可持續(xù)性。

IALA致力于全球VTS服務(wù)的有序性發(fā)展，主要包括幾個(gè)方面：其一，關(guān)注VTS法制建設(shè)，保證VTS設(shè)置有充分的合法性來(lái)源；其二，關(guān)注VTS制度建設(shè)，保證VTS運(yùn)行的制度環(huán)境穩(wěn)定；其三，關(guān)注各國(guó)VTS內(nèi)部的有序性，避免無(wú)序化和重復(fù)設(shè)置。當(dāng)然，有序化并不意味著所有國(guó)家必須按照同一個(gè)模式去設(shè)置和建設(shè)VTS，因?yàn)楦鲊?guó)國(guó)情的差異，VTS設(shè)置和建設(shè)也必須考慮到地方困難和特色，IALA注重的是全球VTS整體的有序化發(fā)展。各國(guó)可以根據(jù)實(shí)際情況，在IALA規(guī)則和指南的標(biāo)準(zhǔn)下制訂相應(yīng)的VTS建設(shè)方案和發(fā)展規(guī)劃，IALA負(fù)責(zé)進(jìn)行監(jiān)督和審核，從而保證整體的有序發(fā)展。

（2）更加注重VTS培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)化。為使世界各國(guó)VTS培訓(xùn)形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，IALA先后出臺(tái)了V103有關(guān)VTS人員培訓(xùn)和發(fā)證的標(biāo)準(zhǔn)、1014有關(guān)VTS培訓(xùn)機(jī)構(gòu)授權(quán)和批復(fù)的指南、1017證書再有效培訓(xùn)要求和評(píng)估、1027培訓(xùn)模擬的設(shè)計(jì)與實(shí)施、1032與AIS引入相關(guān)的培訓(xùn)等指南，然而，在實(shí)際操作中卻沒(méi)有真正切實(shí)地落實(shí)。VTS從業(yè)人員是VTS運(yùn)行的關(guān)鍵，也是VTS發(fā)展的核心，因此實(shí)現(xiàn)VTS培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)化是IALA一直奮斗的目標(biāo)。

一方面，IALA將繼續(xù)完善VTS培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)船舶發(fā)展和VTS建設(shè)的需要及時(shí)更新人員培訓(xùn)指南，使VTS培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)能夠更具時(shí)效性和時(shí)代性。另一方面，IALA將加大力度監(jiān)督各國(guó)和各地區(qū)對(duì)人員培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)的遵守，監(jiān)察VTS的值班素質(zhì)和水平。下一步，VTS強(qiáng)制審核必將把培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)的審核當(dāng)作重中之重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在自愿審核階段，培訓(xùn)審核的不符合項(xiàng)占據(jù)了較大的比例，這是各國(guó)尤其是VTS建設(shè)相對(duì)落后國(guó)家應(yīng)該重視的問(wèn)題。

（3）更加重視VTS服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化。優(yōu)質(zhì)服務(wù)一直是全球VTS的最高追求。首先，優(yōu)質(zhì)服務(wù)應(yīng)該包含兩層意思：一是VTS自身服務(wù)體系建設(shè)的優(yōu)質(zhì)化，二是VTS對(duì)外服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化。簡(jiǎn)言之，對(duì)內(nèi)強(qiáng)化體系，對(duì)外強(qiáng)化服務(wù)。在VTS服務(wù)體系建設(shè)方面，應(yīng)該把握兩大抓手，即質(zhì)量管理體系（QMS）和安全管理體系（SMS）。通過(guò)制定質(zhì)量方針、目標(biāo)以及質(zhì)量策劃、質(zhì)量控制、質(zhì)量保證和質(zhì)量改進(jìn)等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的提升。IMO和IALA已經(jīng)致力于完善各方面VTS建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，而各國(guó)則需要在IMO和IALA標(biāo)準(zhǔn)以及其他國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)（例如ISO標(biāo)準(zhǔn)）的指導(dǎo)下制定并完善自己的質(zhì)量管理體系。對(duì)于安全管理體系建設(shè)，則必須從硬件和軟件兩方面入手，通過(guò)對(duì)安全設(shè)施和安全文化等方面的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)VTS的安全運(yùn)行，這是VTS服務(wù)優(yōu)質(zhì)化的基本前提。在對(duì)外優(yōu)質(zhì)服務(wù)方面，IALA報(bào)告有近三分之一的篇幅是對(duì)VTS服務(wù)的調(diào)查，足見其重視程度。

外部服務(wù)可以概括為兩大方面：一是對(duì)VTS基本業(yè)務(wù)的服務(wù)，如信息服務(wù)、助航服務(wù)、交通組織服務(wù)、支持聯(lián)合行動(dòng)等，對(duì)于基本業(yè)務(wù)，VTS必須做到專而精；二是對(duì)VTS基本業(yè)務(wù)外的拓展，如超出VTS服務(wù)區(qū)范圍的服務(wù)，這是一個(gè)存在爭(zhēng)議的話題，雖然能夠最大限度地保障船舶安全，但是也會(huì)使VTS承擔(dān)更多的法律責(zé)任。適度、有限的服務(wù)應(yīng)該是IALA所提倡的。

三、結(jié)論

IMO強(qiáng)制審核已經(jīng)開始實(shí)施，中國(guó)海事早在強(qiáng)制審核議案提出之時(shí)就已經(jīng)著手開始備審工作。技術(shù)方面，中國(guó)在自愿審核時(shí)已經(jīng)取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，PSC和FSC相關(guān)技術(shù)也已經(jīng)達(dá)到世界先進(jìn)水平。2016年以來(lái)，部海事局和各直屬海事局也已經(jīng)對(duì)強(qiáng)制審核進(jìn)行了系統(tǒng)的論證和準(zhǔn)備，中國(guó)足以應(yīng)對(duì)強(qiáng)制審核的到來(lái)。VTS方面，中國(guó)雖然起步較晚，相關(guān)體系亟須完善，但是近些年在人員培訓(xùn)、硬件配備、技術(shù)創(chuàng)新等方面已經(jīng)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，因此順利通過(guò)審核應(yīng)該不在話下。然而，通過(guò)強(qiáng)制審核只是短期目標(biāo)，以備戰(zhàn)強(qiáng)制審核為契機(jī)，精確把握IMO和IALA在全球VTS發(fā)展中的精神和意圖，對(duì)于完善中國(guó)VTS發(fā)展體系，實(shí)現(xiàn)VTS跨越式發(fā)展，從而進(jìn)一步加強(qiáng)海事機(jī)關(guān)的國(guó)際履約能力、提高我國(guó)海事管理水平，具有積極的意義。[2]同時(shí)，中國(guó)海事還應(yīng)積極參與全球VTS標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定，謀求從參與權(quán)向話語(yǔ)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)的轉(zhuǎn)變。[3]

參考文獻(xiàn)：

[1]裘建偉.IMO強(qiáng)制審核機(jī)制的新特點(diǎn)[J].中國(guó)海事,2016(7):57-58.

[2]凌黎華.我國(guó)應(yīng)對(duì)IMO審核機(jī)制強(qiáng)制化轉(zhuǎn)變的新策略[J].中國(guó)海事,2016(2):32-34.

[3]胡坤.面對(duì)IMO強(qiáng)制審核,中國(guó)海事如何應(yīng)對(duì)?[J].珠江水運(yùn),2015(5):12-13.