田國強

【摘要】十九大報告將新時代中國的發(fā)展方向、方式、動力的基本問題作為重大時代課題提出，正確解答需要我們給出更多新知識、新理論、新思想和新方案，同時改革舉措必須落地，以走向好的市場經(jīng)濟(jì)和好的社會規(guī)范，實現(xiàn)平衡充分的良性發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化強國目標(biāo)。中國作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，面臨著發(fā)展驅(qū)動和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系雙轉(zhuǎn)型滯后問題，其根本原因在于治理結(jié)構(gòu)的失衡，這是導(dǎo)致實際經(jīng)濟(jì)增長低于潛在經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵性制度根源。而要解決經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、體制結(jié)構(gòu)失衡、治理結(jié)構(gòu)失衡的根本出路，在于按照十九大的精神，貫徹五大新發(fā)展理念，形成具有包容性的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和有效的社會治理體系，以此推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率。同時，以法治、執(zhí)行力和民主監(jiān)督來提升國家能力和政府執(zhí)行力，推動改革發(fā)展美好藍(lán)圖的落地。

【關(guān)鍵詞】十九大 全面深化改革 現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系

【中圖分類號】 F11 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.02.001

改革開放即將迎來40周年，這一戰(zhàn)略決策已讓中國走上了一條經(jīng)濟(jì)市場化和對外開放兼容的強國富民之路，開啟了中國近代以來最輝煌的歷史篇章。盡管在這過程中存在著這樣和那樣的問題，但仍取得了前所未有的巨大成就。全面深化改革作為十八屆三中全會提出的時代命題，切合國家崛起和中華民族偉大復(fù)興中國夢的使命要求，基本確立了主要領(lǐng)域改革主體框架，改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性得到增強。

站在新起點上，為了實現(xiàn)中國夢，十九大報告提出了具有重大歷史性意義的新時代、新使命、新征程的論斷，并設(shè)立了全面建成小康社會、基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，再到全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的新“三部曲”宏偉愿景目標(biāo)。

為了達(dá)到這樣的雄偉愿景目標(biāo)，十九大對全面深化改革又作出了更加明確的謀劃，全面深化改革被賦予新的內(nèi)涵——必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。從這些表述，可以看出中央全面深化改革思想解放的力度、決心和立場前所未有，令人振奮。當(dāng)然，實現(xiàn)的關(guān)鍵還在于下級機關(guān)是否全面貫徹，堅決執(zhí)行，能否讓謀劃落地。

全面深化改革所面臨的社會主要矛盾轉(zhuǎn)化

改革，必須堅持問題導(dǎo)向，切實解決現(xiàn)實矛盾。之所以需要全面深化改革，正如十九大報告所指出的那樣，新時代中國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，現(xiàn)實中諸多表象問題都與這個矛盾息息相關(guān)。為此，需要弄清楚兩個基本問題：

第一，是什么導(dǎo)致了過去的發(fā)展不平衡、不充分，從而無法滿足人民日益增長的美好生活需要？根本原因是沒有處理好政府與市場和社會的關(guān)系。過去，傳統(tǒng)的發(fā)展模式是一種政府過度作為的強政府、小市場、弱社會的治理模式，與充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為基本特征的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)制度及和諧社會相比，還有較大的距離，政府不僅在資源配置而且在其他許多方面仍然居主導(dǎo)地位，存在大量越位和錯位，限制和壓制了市場決定性作用的發(fā)揮，而在維護(hù)市場秩序和提供公共服務(wù)方面大量缺位，在許多方面導(dǎo)致了人為和自身兩種性質(zhì)不同的市場失靈及眾多社會治理問題。這些均反映了我們過去的制度模式還有改進(jìn)空間，對此需要予以正視和重視，不能盲目自大、故步自封。

關(guān)于中國改革要有前瞻性，早在10年前，筆者在《和諧社會構(gòu)建與現(xiàn)代市場體系完善》及《從撥亂反正、市場經(jīng)濟(jì)到和諧社會構(gòu)建——效率、公平與和諧發(fā)展的關(guān)鍵是合理界定政府與市場的邊界》兩篇文章中就曾論及，要讓經(jīng)濟(jì)社會得到良性發(fā)展，僅談?wù)c市場的邊界及其關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要談?wù)c社會的治理邊界及其內(nèi)在關(guān)系。良性發(fā)展主要包括兩大方面——經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展和社會的良性發(fā)展，而政府的定位在其中至為關(guān)鍵。中國社會矛盾的表象是紛繁復(fù)雜的眾多熱點、難點問題，弄得不好，將危及經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展及社會和諧等全局性長遠(yuǎn)問題，其治本之道是建立平衡、充分良性發(fā)展的制度環(huán)境。

第二，如何才能有效應(yīng)對和解決這個社會主要矛盾，實現(xiàn)新“三部曲”發(fā)展愿景？新的發(fā)展理念背后的制度邏輯是什么？良性經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是解決社會主要矛盾的核心手段，而良性發(fā)展需要新的發(fā)展理念。十八大五中全會確立了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展新理念。十九大進(jìn)一步指明建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是落實新發(fā)展理念的關(guān)鍵?！艾F(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”的內(nèi)涵包括：堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線;著力加快建設(shè)實體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系;著力構(gòu)建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制。以此推動經(jīng)濟(jì)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，形成有效的社會規(guī)范和治理及良好社會秩序，而這些都需要制度變革，因此首先需要了解其實現(xiàn)背后的動力機制。

不平衡不充分發(fā)展的具體表現(xiàn)是多方面的。十九大對于傳統(tǒng)、過去的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式所帶來的不平衡不充分問題有比較明確的闡述：“……發(fā)展質(zhì)量和效益還不高，創(chuàng)新能力不夠強，實體經(jīng)濟(jì)水平有待提高，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn);民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題;社會文明水平尚需提高;社會矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務(wù)依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強……”以上對于不平衡不充分問題的闡釋，實際上指向了經(jīng)濟(jì)、社會和政府三個層面。

首先，經(jīng)濟(jì)層面的不平衡不充分其表現(xiàn)是低質(zhì)量的發(fā)展，且不具有可持續(xù)性，這導(dǎo)致近些年來經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下滑。自2011年以來，中國經(jīng)濟(jì)增長已由此前30多年近10%的平均增長速度，一路快速下滑，破10、破9、破8、破7，平均下滑了3個百分點以上，降至2016年的6.7%。盡管我們不能一味追求增長速度，但也要弄清快速下滑的主要原因，畢竟，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決社會主要矛盾的核心手段。

對這種經(jīng)濟(jì)增長率持續(xù)快速下滑，學(xué)界有許多解讀。有人認(rèn)為是短期原因，是周期性、外部性的，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素使然，強調(diào)的是調(diào)整財政和貨幣政策及選擇性的硬性產(chǎn)業(yè)政策這樣的短期應(yīng)對。無論是周期性原因，還是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、科學(xué)技術(shù)發(fā)明和創(chuàng)新導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性變化的原因，或者外部的原因，這些原因都或多或少有一些，但都不是最根本和關(guān)鍵的因素。也有人認(rèn)為是長期原因，很正常，是“新常態(tài)”，是潛在增長率極速放緩造成的，由此既不用強調(diào)短期應(yīng)對，也不用強調(diào)制度性改革。盡管根據(jù)要素收益遞減規(guī)律，經(jīng)濟(jì)增長中樞已經(jīng)下移，但下滑程度應(yīng)是一個緩慢過程，不應(yīng)下降那么快、幅度那么大，短短幾年就降了3個多百分點。即使拋開改革治理等制度建設(shè)所帶來的可能紅利，僅從勞動力、資本和全要素生產(chǎn)率等方面看，中國經(jīng)濟(jì)潛在增長率并未大幅下滑。

可以說，這些都不是真正原因。中國作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，面臨著發(fā)展驅(qū)動和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系雙轉(zhuǎn)型滯后問題，其背后是治理結(jié)構(gòu)的失衡，這才是導(dǎo)致實際經(jīng)濟(jì)增長低于潛在經(jīng)濟(jì)增長更為關(guān)鍵的制度根源。我們現(xiàn)用經(jīng)濟(jì)理論、量化分析、歷史比較相結(jié)合的分析來說明。

最近幾年，中國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下滑外部性的因素不大。面對這一輪全球金融危機，各國經(jīng)濟(jì)都受到整體外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，經(jīng)歷了減速過程，但許多國家早已進(jìn)入回升或波動上升平衡增長軌道，像中國這樣持續(xù)下滑的國家基本沒有。同時，周期性的原因看起來也不像。中國這一輪經(jīng)濟(jì)增長減速是改革開放以來最長時段的下滑，自2007年以來已整整10年，與其他主要經(jīng)濟(jì)體相比也是不多見，并且當(dāng)前下滑的風(fēng)險仍在，而其他國家都已基本恢復(fù)到平衡增長點附近。上一輪的下滑在中國加入WTO之后靠擴(kuò)大開放得到了扭轉(zhuǎn)，那么，這一次下滑靠什么扭轉(zhuǎn)？靠深化改革！

深化改革的動因之一：要素邊際收益遞減，要素驅(qū)動紅利導(dǎo)致增長中樞下移，靠要素驅(qū)動，特別是靠投資拉動，已經(jīng)不具有可持續(xù)性。這說明一味靠財政政策、靠追加資本投資所帶來的收益將會加速下滑，從而造成高資本投入、低投資回報的結(jié)果。

深化改革的動因之二：政府主導(dǎo)動力枯竭、內(nèi)生增長匱乏。盡管分稅制改革取得了相當(dāng)成效，但由于地方財力和事權(quán)本身不匹配，導(dǎo)致地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)獲取財政收入的激勵加大，進(jìn)而又導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、效率低下和尋租空間巨大，且不具可持續(xù)性。同時，土地財政也空前膨脹，推動房價高速增長，刺激投機資金涌入，擠壓實體經(jīng)濟(jì)。

深化改革的動因之三：國有企業(yè)產(chǎn)能過剩，擠壓民營經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)活力下降。觀察近年來各省經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象，即國有經(jīng)濟(jì)比重越大、民營經(jīng)濟(jì)越不發(fā)展的省份往往經(jīng)濟(jì)增速越靠后，增長率下降越快，如東三省和山西省。國有企業(yè)往往憑借控制資源能源與優(yōu)先獲取金融資源的優(yōu)勢而占據(jù)過多要素，而民營中小微企業(yè)則面臨融資難、融資貴、生產(chǎn)成本高的問題，發(fā)展嚴(yán)重受限，沒有形成一個良性的競爭機制，效率低下，經(jīng)濟(jì)活力、動力下降。

其次，社會層面的不平衡不充分的表現(xiàn)是民生資源分配不均衡、社會失衡失序嚴(yán)重。中國各級政府更多還是發(fā)展型政府，而非公共服務(wù)型政府。政府在市場可以發(fā)揮作用的地方越位和錯位，在市場不能發(fā)揮作用或容易失靈的地方卻大量缺位，導(dǎo)致生、老、病、居、教等方面的后顧之憂產(chǎn)生。大政府、小市場、弱社會的格局，使得公權(quán)力介入社會治理過多，造成社會公平正義不足，貧富差距過大（頂端1%的家庭擁有全社會近1/3的財富，而25%的底端家庭卻擁有不到1%的財富），社會規(guī)范扭曲，社會文明、社會治理有滑坡的跡象。

再次，政府層面的不平衡不充分表現(xiàn)為過位缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。當(dāng)前，政府與經(jīng)濟(jì)活動關(guān)系仍然過于密切，政商關(guān)系密不可分，“跑項目、拿批文”是政商關(guān)系的一大特征。政府這樣越位地過度干預(yù)導(dǎo)致市場人為失靈，而在市場自然失靈應(yīng)該發(fā)揮作用的地方，政府執(zhí)行力反而缺位。政府的各種程序?qū)徟?、項目審批、?zhǔn)入壁壘依然眾多，建設(shè)維護(hù)和服務(wù)性的有能、有為、有效、有愛的有限政府的目標(biāo)還遠(yuǎn)沒達(dá)到。政府部門（無論是否該管的）辦事效率的高低，是影響發(fā)展包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。一旦政府官員的辦事積極性受到影響，增長動力就會衰減，從而進(jìn)一步地加劇了實體經(jīng)濟(jì)的困境。

當(dāng)然，這也與對經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”兩種偏差性理解有關(guān)。一種觀點認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增速過快下滑是正常的。其實不然，任何沒有進(jìn)入平衡增長軌道的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)都可以有一個較高增長速度，中國經(jīng)濟(jì)仍然屬于發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)。另外一種觀點認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)下滑主要是外部和周期性的原因，要保增長，解決經(jīng)濟(jì)增速下滑問題，政府只要采取一些短期的財政和貨幣政策進(jìn)行刺激和干預(yù)，就可以解決問題，從而加大了政府的不當(dāng)干預(yù)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加扭曲。

上面提及的種種改革動因與問題，可進(jìn)一步歸納為三個結(jié)構(gòu)性失衡：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡（需求、產(chǎn)業(yè)、市場結(jié)構(gòu)、虛實經(jīng)濟(jì)失衡，轉(zhuǎn)型驅(qū)動發(fā)展滯后），體制結(jié)構(gòu)失衡（重政府輕市場、重國富輕民富、重發(fā)展輕服務(wù)，發(fā)展邏輯錯位），治理結(jié)構(gòu)失衡（貧富差距過大，改革共識減弱，治理粗暴簡單，社會矛盾增加，生態(tài)環(huán)境惡化，中央決議、決策和地方/部門執(zhí)行落差大，治理邏輯失靈，等等）。

這三個結(jié)構(gòu)性失衡導(dǎo)致了改革開放40年來成就巨大和問題特多的兩頭冒尖情況，使得經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不平衡、不充分，全要素/潛在生產(chǎn)率也無法得到提升。面對經(jīng)濟(jì)增長的制度性障礙，短期的財政、貨幣政策刺激及選擇性的硬性產(chǎn)業(yè)政策不是完全無效，也不是不需要，但作用有限，刺激政策僅能治標(biāo)不能治本。以上問題如不能得到解決，誤區(qū)得不到糾正，那么中國的經(jīng)濟(jì)只能是一如既往地隨著政策松緊而上下波動起伏，陷入過去幾十年的“一放就亂、一亂就收、一收就死”的反復(fù)循環(huán)中。

解決結(jié)構(gòu)性不平衡的根本出路，在于按照十九大的精神，貫徹五大新發(fā)展理念，建立現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，以此推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率。細(xì)節(jié)決定成敗，改革方式極其重要，需要以改革、發(fā)展、穩(wěn)定、創(chuàng)新和治理五位一體的綜合改革方式進(jìn)行治理，既要有短中期應(yīng)對的政策及過渡性制度安排，也要有長期治理的深化改革，最終建立有能、有為、有效、有愛的有限政府，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。所以，新時代全面深化改革的關(guān)鍵任務(wù)是提供制度基礎(chǔ)的改革。由此，十九大報告對于制度性改革提出了明確要求，要“著力構(gòu)建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制”。

新時代全面深化改革的三大重點目標(biāo)任務(wù)

基于以上認(rèn)知，筆者認(rèn)為，新時代全面深化改革的關(guān)鍵任務(wù)是提供制度基礎(chǔ)的綜合性改革，應(yīng)統(tǒng)一到十九大報告提出的“以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰”和“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”上來。這兩段話正好對應(yīng)經(jīng)濟(jì)包容性、國家依法治國能力和政府執(zhí)行力、社會的包容性和諧性的提升。

因此，深層次制度改革有三大重點目標(biāo)任務(wù)：一是形成具有包容性的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系;二是提升國家依法治國能力和政府執(zhí)行力;三是建立良好的社會規(guī)范和秩序及和諧有效的社會治理體系。美國麻省理工學(xué)院阿西莫格魯和哈佛大學(xué)羅賓遜兩位教授在《國家為什么會失敗》一書中有一個觀點，就是強調(diào)包容性經(jīng)濟(jì)制度對經(jīng)濟(jì)增長的重要性，筆者同意這個觀點。包容性經(jīng)濟(jì)制度是經(jīng)濟(jì)長期增長的必要條件，任何一個國家如果不實施包容性的市場機制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面如果是汲取性的，肯定不行，不具有可持續(xù)性。中國歷史上的文景之治、開元盛世、貞觀之治、康乾盛世等時期，都是在經(jīng)濟(jì)方面實行了具有包容性的輕徭薄賦政策，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。

但兩位教授的另外一種觀點筆者不能完全同意。他們認(rèn)為，政治制度一定是民主的、自由的國家才行，僅僅看經(jīng)濟(jì)發(fā)展就可推斷這一觀點并不見得準(zhǔn)確。中國2000多年的封建社會歷史，絕大部分時期，直到1840年，中國無論是總產(chǎn)值還是GDP都是世界上數(shù)一數(shù)二的，但是封建王朝絕對不是民主的，也不是法治的，他們靠的是政府的權(quán)威性和執(zhí)行能力，封建王朝也有很大的執(zhí)行力。當(dāng)今世界，無論是美國的資本主義制度還是中國的社會主義制度，盡管政治制度不同，但政府有一點卻是相同的，那就是這兩個國家都有很強的執(zhí)行力，再加上經(jīng)濟(jì)上實行比較包容性的制度。正是政治和經(jīng)濟(jì)方面的剛?cè)嵯酀?jì)，使中美兩個國家都成為世界上政治經(jīng)濟(jì)屬一屬二的大國。

由此可見，中國之所以在過去十幾年來取得很大的成就，正應(yīng)了小平同志所說的“發(fā)展是硬道理”和“壓倒一切的是穩(wěn)定”。當(dāng)然，中國的封建王朝，由于沒有解決長治久安的穩(wěn)定問題，朝代反復(fù)更迭，每一次變更都導(dǎo)致了中華民族財產(chǎn)和人口的巨大損失，因此并不能說這樣的封建制度是成功的。

經(jīng)濟(jì)上的包容性和國家依法治國能力都說明了國家的執(zhí)行力（implementability）。經(jīng)濟(jì)上就是人性化的激勵相容性，機制設(shè)計理論就是用implementability來等價表達(dá)激勵相容意思的，這是一種柔性的執(zhí)行力，而依法治國能力卻是一種剛性執(zhí)行力。綜合采用這種剛?cè)岵?jì)再加上包容性和諧社會理念，曉之以理、待之以利和動之以情，差不多是將一件事情辦成——如國家成功的充分條件。

因此，具有激勵相容的包容性經(jīng)濟(jì)制度和具有依法治國能力的權(quán)威政府制度是良性發(fā)展和一個國家成功的必要條件，這一概括基本解釋了古今中外一個國家、一個朝代為什么成功的原因，幾乎所有國家，缺乏這兩個必要條件中的任何一個，想在歷史上取得成功幾乎是不可能的。

此外，從國家治理的角度看，只關(guān)注經(jīng)濟(jì)和政治、市場和政府，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要考慮社會的維度。也就是，今后一個時期，中國要建立讓市場在資源配置中發(fā)揮決定作用的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)從要素驅(qū)動向效率驅(qū)動、創(chuàng)新驅(qū)動的轉(zhuǎn)變，推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率，同時政府要有執(zhí)行力，需要以改革、發(fā)展、穩(wěn)定、創(chuàng)新和治理五位一體的綜合改革方式進(jìn)行治理，建立有能、有為、有效、有愛的有限政府和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。有能主要是講政府執(zhí)行力的問題，有為就是政府在應(yīng)該作為的地方不缺位，有效是政府行政的效能和效率的問題，這三個主要是處理好政府與市場關(guān)系的問題，以促進(jìn)有效市場形成為導(dǎo)向，而有愛則是講處理好政府與社會的關(guān)系問題。

為什么有限政府的導(dǎo)向至關(guān)重要？

有限政府，即凡是現(xiàn)有市場能做好的，讓市場去做，市場不能做好的，政府才需要去發(fā)揮作用。這樣，它的治理邊界一定是有限的。如果像不少人那樣反對有限政府的說法，那就必然認(rèn)為政府的治理邊界是無限的，由此就會造成更大、更嚴(yán)重的人為市場失靈，使其無法發(fā)揮好的作用，但許多過度強調(diào)政府作用的人沒有充分認(rèn)識到政府過位的危害性。有限政府的基本含義就是，只要市場能有效發(fā)揮作用時，就應(yīng)該讓市場發(fā)揮決定性的作用，只要市場失靈（由政府的缺位或過位造成），政府就應(yīng)該有為去補位或去位。所以，有限政府的治理邊界應(yīng)該基本限定在維護(hù)和服務(wù)上，起到維護(hù)和服務(wù)的補位作用。當(dāng)然，發(fā)展階段不同，其維護(hù)和服務(wù)的內(nèi)容會有很大的差異。

人們對有限政府的作用有許多誤讀、誤解，以為在任何情形下都能起到哈耶克描述的“守夜人”的作用。為了消除和避免這樣的誤讀、誤解，筆者在這里特別強調(diào)的是，對不同的發(fā)展階段、不同的體制，作為有限政府，其維護(hù)和服務(wù)的具體作用、內(nèi)涵和程度會有很大的不同。比如，對理想極限狀態(tài)，有限政府的邊界是最小的，基本就是哈耶克描述的“守夜人”的作用。然而，對現(xiàn)實中的經(jīng)濟(jì)體，如發(fā)展中國家，特別是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，市場還不是一個有效市場，這歸因于兩方面的失靈。如前所述，一方面是標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中所界定的市場本身的失靈，而政府卻沒有去補位，另一方面是由于政府的過位、錯位所造成的人為市場失靈，而政府卻沒有從中抽身。這兩方面原因中的任何一個存在，都會造成無法形成有效市場的后果。

這時，政府就比“守夜人”要發(fā)揮更大、更好、更有執(zhí)行力的作用，比如政府啟動和主導(dǎo)改革，建立和完善有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的現(xiàn)代市場制度，提供提升市場功能的產(chǎn)業(yè)政策（稱之為功能性或軟性產(chǎn)業(yè)政策）以及提供對新興行業(yè)和基礎(chǔ)行業(yè)等政策（包括適度選擇性的硬性產(chǎn)業(yè)政策）方面的支持，等等。這是由于發(fā)展過程或轉(zhuǎn)軌過程中的經(jīng)濟(jì)體還沒有形成有效市場，因此政府應(yīng)該在這方面發(fā)揮更多的維護(hù)和服務(wù)作用，當(dāng)然是通過制度的建立來解決這方面的問題，而不是直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)。

因此，有限政府，特別在轉(zhuǎn)型過程中的有限政府和作為守夜人的有限政府，在很大程度上是不一樣的，盡管它們都起到維護(hù)和服務(wù)的作用，但是內(nèi)涵、目標(biāo)、任務(wù)及其程度等都有很大的差別。

從經(jīng)濟(jì)、社會、政府三方面切入，推動平衡充分發(fā)展

十九大報告強調(diào)的是根本性改革、制度建設(shè)，新發(fā)展理念和思想、產(chǎn)權(quán)制度改革、要素市場流動，沒有任何地方論及到產(chǎn)業(yè)政策。更加強調(diào)的是真正讓市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，以市場化、法治化的結(jié)構(gòu)性改革來同步解決做什么、誰去做、怎么做的問題，堅定不移地繼續(xù)推行松綁放權(quán)、讓市場化制度化和有限政府職能的改革才是關(guān)鍵。同時，改革還需要社會自治理的加強。深化改革必須是綜合性的，全面性的，因此需從經(jīng)濟(jì)、社會和政府三方面綜合治理。

首先，提升經(jīng)濟(jì)包容性是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動轉(zhuǎn)型的需要。要素驅(qū)動已經(jīng)無法支撐中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，目前，效率驅(qū)動在很大程度上已經(jīng)成型，但創(chuàng)新驅(qū)動還做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。創(chuàng)新主要靠誰，靠民營企業(yè)，靠企業(yè)家精神。中國新四大發(fā)明中，除了高鐵之外，支付寶、共享單車和網(wǎng)購都是民營企業(yè)的創(chuàng)新成果。事實上，上世紀(jì)20、30年代國內(nèi)曾經(jīng)涌現(xiàn)一大批享譽全國的知名企業(yè)家，如火柴大王劉鴻生、面粉大王榮宗敬、棉紡大王穆藕初、化工大王吳蘊初、永安百貨的郭氏兄弟，等等，無不是行業(yè)里的翹楚，無論是在技術(shù)還是管理方面都有很大的創(chuàng)新，在全國具有旗幟性、標(biāo)桿性的影響力。值得注意的是，這些都是民營企業(yè)的企業(yè)家，在國有企業(yè)中很少出現(xiàn)具有冒險和創(chuàng)新精神的企業(yè)家。

十九大報告首次引入民營企業(yè)概念，指出“要支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力，要努力實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”。那么，財政如何支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展？建議從以下幾方面著手：（1）降低民企過重的稅費負(fù)擔(dān)（放水養(yǎng)魚），這一點在美國大規(guī)模減稅方案即將通過的當(dāng)前顯得尤為重要;（2）提供公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)（包括基礎(chǔ)研究、交通設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施），這比制定傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策更加重要，影響更長遠(yuǎn);（3）支持民企創(chuàng)新平臺建設(shè)（科技是第一生產(chǎn)力）;（4）降低個人所得稅稅率（有利于吸引高薪人才回國服務(wù)）;（5）支持人才引進(jìn)（人才資源是第一資源，積極鼓勵和支持引進(jìn)高層次人才）。

在助力民企發(fā)展的同時，要深化國有企業(yè)改革。十九大報告提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強、做優(yōu)、做大，有效防止國有資產(chǎn)流失。深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。在提法上，這里有一個很大的轉(zhuǎn)變，以前談要做強、做優(yōu)、做大國有企業(yè)，現(xiàn)在轉(zhuǎn)變?yōu)樽鰪?、做?yōu)、做大國有資本。這體現(xiàn)了從管企業(yè)到管資本的思路轉(zhuǎn)變，無疑是正確的。

其次，增強社會自治理是中國社會和諧有效治理的需要。在社會治理方面，中國要朝著法治化、智能化、精細(xì)化的路子上走。所謂法治化，就是要著力構(gòu)建法治社會，善于運用法治思維和方式來解決城市社會治理頑疾;智能化，就是要著力推進(jìn)智能社會建設(shè)，善于運用大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)手段來提高社會治理水平;精細(xì)化，就是要在破解街道、社區(qū)的“最后一公里”難題方面，善于更精細(xì)的制度設(shè)計與執(zhí)行。當(dāng)然，筆者更想強調(diào)的一點是，政府不應(yīng)也不能把所有社會治理的職能都攬于一身。十九大也明確提出，要“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。

國際經(jīng)驗表明，社會可以作為平衡和控制政府與市場之間張力的關(guān)鍵要素，社會組織在協(xié)調(diào)各方利益、共享公共資源、促進(jìn)公平正義等方面可以對政府形成很好的補充和替代作用，這就要求政府從具體的、微觀的社會管理環(huán)節(jié)中抽身出來，將自身管不好也管不了的領(lǐng)域交給社會組織來自我管理，同時也要求政府轉(zhuǎn)向社會治理，更多地依靠制定明確的規(guī)則、采取一定的措施讓公眾參與社會公共政策的討論，充分反映自身的意愿和訴求，確保政府決策的科學(xué)、民主、公正和激勵相容，夯實公正的公共利益基礎(chǔ)，使之成為社會發(fā)展的潤滑劑和催化劑，減少社會摩擦，降低發(fā)展成本。

第三，提升政府執(zhí)行力是中國國家治理現(xiàn)代化的需要。政府如果沒有執(zhí)行力，再美好的愿景、再前瞻的規(guī)劃、再詳盡的方案，都只能是停留在腦海和紙面，無法真正得到落實。許多國家之所以陷入低收入陷阱、中等收入陷阱或“塔西佗”陷阱，與國家強制力的闕如有很大的關(guān)系。十九大提出了具有重大歷史性意義的新時代、新使命、新征程的論斷，以及全面建成小康社會、基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，再到全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的新“三部曲”宏偉戰(zhàn)略安排和一系列基本戰(zhàn)略方針，這一切的實現(xiàn)，都需要政府的執(zhí)行力，而不只是停留在文件中和口頭上。當(dāng)然，執(zhí)行力與權(quán)力的合理配置也是緊密相關(guān)的，國家治理需要在權(quán)力下放方面有所考慮，沒有權(quán)力匹配的執(zhí)行是機械的。與此同時，政府的執(zhí)行力又是建立在政府職能得到準(zhǔn)確定位基礎(chǔ)上的，以有能、有為、有效、有愛的有限政府定位來考察，國家強制力的提升離不開三要素：法治、執(zhí)行力、民主監(jiān)督。

其一，法治的首要作用是對政府行為的規(guī)范和約束，其次才是對市場經(jīng)濟(jì)個體的規(guī)范和約束。一個好的法治環(huán)境，可以支持和增進(jìn)市場，真正讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，而政府只是起到維護(hù)和服務(wù)的作用，只有這樣，才能最大限度地壓縮權(quán)力尋租腐敗的空間。

其二，要增強改革的執(zhí)行力和發(fā)展的驅(qū)動力，則必須從法治、激勵和理念三個維度推進(jìn)綜合治理，特別是要發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)改革發(fā)展的開拓良將，將那些不唯上、不唯書、只唯實，敢闖、敢試、敢為人先的人放在重要崗位上或一把手的位置上，使之成為一個個改革發(fā)動機。

其三，沒有民主監(jiān)督問責(zé)，沒有責(zé)任邊界的劃定，沒有社會和媒體的監(jiān)督，這樣的政府治理體系將是渙散失效的。中國還需要高質(zhì)量的量化指標(biāo)作為目標(biāo)，否則就沒了努力方向，也無法對官員加以問責(zé)，從而官員也就沒有動力關(guān)注發(fā)展，推動改革，也不再勇于創(chuàng)新。

責(zé) 編/樊保玲