芮浩強

一、引言

2013年12月4日，IMO第28屆大會第9項議程通過了A.1068（28)號決議，從國際海事組織成員國自愿審核機制過渡到國際海事組織成員國審核機制；通過了關(guān)于《國際海事組織文書實施規(guī)則》（下文簡稱《文書實施規(guī)則》）的第A.1070（28）號決議和關(guān)于“國際海事組織會員國審核機制的框架與程序”的第A.1067（28）號決議，《文書實施規(guī)則》為新的審核標準。 根據(jù)IMO成員國審核機制——執(zhí)行審核機制報告（A30-8-Progress Report on the Implementation of the Audit Scheme ）安排，中國將于2021年接受成員國審核，海事系統(tǒng)是履行IMO強制性文件規(guī)定的義務(wù)的重要主體。2017年12月1日，在倫敦召開的國際海事組織第30屆大會舉行了新一屆理事會選舉，中國以最高票再次當(dāng)選A類理事，這是中國第15次連任A類理事。2017年12月7日，國際海事組織理事會第119屆會議上，交通運輸部國際合作司張曉杰副司長當(dāng)選會議主席，這是我國代表首次當(dāng)選理事會主席，再次體現(xiàn)了海事領(lǐng)域國際社會對我國的高度認可。在海事國際舞臺上，履行IMO公約、國際規(guī)則等強制性文件規(guī)定的義務(wù)，是展現(xiàn)我國作為負責(zé)任大國形象的重要方式。因此，探索中國海事管理機構(gòu)如何應(yīng)對2021年IMO成員國審核工作顯得十分必要和尤為迫切。

二、審核標準

根據(jù)《文書實施規(guī)則》，對成員國審核包括四部分內(nèi)容：共同領(lǐng)域、船旗國、沿岸國和港口國。審核應(yīng)涵蓋適用的海事組織文書所載的責(zé)任和義務(wù)，其范圍為這些文書對該會員國業(yè)已生效，及根據(jù)其要求該會員國作為船旗國、港口國和沿海國采取的行動。審核主要包括與下列領(lǐng)域有關(guān)的適用海事組織文書：

（1）國際公約及國際規(guī)則：

①海上人命安全；

②防止船舶造成污染；

③海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標準；

④載重線；

⑤船舶噸位丈量；

⑥海上避碰規(guī)則。

（2）就經(jīng)修正的《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標準》而言，審核不應(yīng)試圖重復(fù)該公約所載的現(xiàn)有強制性審核要求，應(yīng)僅涵蓋該公約中規(guī)定的那些方面。

三、審核涵蓋領(lǐng)域

審核涵蓋的領(lǐng)域主要包括：

（1）審核將涵蓋會員國在其立法中實施和執(zhí)行適用的海事組織文書、控制與跟蹤機制的有效性、頒布海事組織規(guī)定與規(guī)則的效力、對違反法律與規(guī)則的執(zhí)法行動以及適用的文書規(guī)定的其他責(zé)任和義務(wù)：

①司法；

②組織和權(quán)力；

③立法、規(guī)定和規(guī)則；

④頒布海事組織文書、規(guī)定和規(guī)則；

⑤執(zhí)法安排；

⑥監(jiān)督、檢驗、檢查、審核、核證、核準和發(fā)證職能；

⑦酌情選擇、認可、授權(quán)、賦權(quán)和監(jiān)督被認可組織和所任命的驗船師；

⑧要求報告海事組織的調(diào)查；

⑨向海事組織和其他主管機關(guān)報告。

（2）在落實成員國責(zé)任的工作被劃分給不同組織或辦事處的情況下，審核應(yīng)針對各項任務(wù)是否已清楚界定，并且應(yīng)在技術(shù)上與承擔(dān)那些任務(wù)的實體一道開展。

四、海事管理機構(gòu)應(yīng)對2021年成員國審核的對策

（一）加強國內(nèi)海事履約工作部署

根據(jù)《交通運輸部海事局國際海事法律文件國內(nèi)轉(zhuǎn)化及實施工作程序》規(guī)定，交通運輸部海事局從2010年起就著手開始推進《國際海事組織文書實施規(guī)則》等國際海事法律文件國內(nèi)轉(zhuǎn)化工作，陸續(xù)制定了《中國海事履約管理機制推進方案》《中國海事履約規(guī)則》《海事履約體系管理標準》《海事履約體系審核程序》《〈海事履約體系管理標準〉理解指南》，所制定的國內(nèi)法規(guī)從履約目標、戰(zhàn)略、總則、范圍、履約立法和安排、信息溝通、記錄，以及船旗國、沿岸國、港口國等方面的管理做出了規(guī)范和要求。為促進直屬海事系統(tǒng)海事履約工作系統(tǒng)化、規(guī)范化和持續(xù)改進，全面有效履約國際公約賦予締約國的責(zé)任和義務(wù)，做好我國國際海事組織強制審核迎審準備，2017年8月，交通運輸部海事局印發(fā)了《交通運輸部海事局關(guān)于開展海事履約體系及成效評估的通知》，對海事履約成效評估工作進行了全面部署。

（二）深入建設(shè)海事政府義務(wù)條款數(shù)據(jù)庫

海事政府義務(wù)條款數(shù)據(jù)庫建設(shè)是海事履約的基礎(chǔ)工作，是海事開展履約成效評估和迎接IMO強制審核的重要保障。

一是要深入開展政府義務(wù)條款梳理。2017年12月6日，IMO第30屆大會通過了第A.1121（30）號大會決議（議程第9項）2017年與《文書實施規(guī)則》有關(guān)的各文書所規(guī)定的義務(wù)的非詳盡無遺清單。該清單附件包括締約國政府/締約國的義務(wù)、具體船旗國義務(wù)、具體沿岸國義務(wù)、具體港口國義務(wù)、國際海事組織各公約下的強制性文書、反映在非詳盡無遺義務(wù)清單中的各強制性文書修正案概覽和預(yù)期在2018年1月1日至7月1日之間接受并生效的國際海事組織文書修正案等。各強制性文書涉及締約國政府/締約國的義務(wù)、船旗國義務(wù)、沿岸國義務(wù)和港口國義務(wù)等“四國”義務(wù)條款近千余項。按照《文書實施規(guī)則》判定“四國”義務(wù)標準，需要組織人員對海事履約政務(wù)義務(wù)條款、條款內(nèi)容、義務(wù)條款責(zé)任歸類進一步梳理和審查，準確界定“四國”義務(wù)條款。

二是要建立和更新交通運輸部海事局和直屬海事局規(guī)范性文件清單和內(nèi)部強制性文件清單。目前，交通運輸部已經(jīng)建立了部海事局和直屬海事局規(guī)范性清單，并定期進行清理、評估和發(fā)布。此外，規(guī)范性文件是一種有中國特色的重要行政管理手段。海事行政管理多依賴通過發(fā)布內(nèi)部管理制度（公文），并明確適用范圍的方式實施對所屬管理機構(gòu)的管理，發(fā)布內(nèi)部強制性文件也是海事履約的重要手段。因此，建議盡快梳理和發(fā)布部海事局和直屬海事系統(tǒng)內(nèi)部強制性文件清單，必要時也對分支海事局內(nèi)部強制性文件進行匯總。

三是積極推進政府義務(wù)條款國內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化跟蹤研究。將國際公約通過國內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化是一種常見的履約方法。由于國際海事公約具有較強的專業(yè)性和顯著的行業(yè)特性，涉及的技術(shù)問題和修正案多，因而使得設(shè)定締約國義務(wù)條款多。要求締約國通過其國內(nèi)立法程序?qū)崿F(xiàn)公約所列舉的自然人、法人等主體的權(quán)利或義務(wù)，從而間接為這些主體設(shè)定了權(quán)利義務(wù)。因此在推進政府義務(wù)條款國內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化研究時，一方面需要按照船舶管理、船檢管理、危防管理、通航管理、綜合管理等不同海事業(yè)務(wù)類別梳理出對應(yīng)有效的國內(nèi)法規(guī)；另一方面，需要加強與其他履約主體比如環(huán)保、搜救、氣象、漁政、海軍等單位溝通協(xié)調(diào)，聯(lián)合梳理出相關(guān)國內(nèi)法規(guī)等履約客觀證據(jù)。

（三）系統(tǒng)優(yōu)化海事履約體系

根據(jù)《海事履約體系管理標準》（海事〔2011〕579號）要求，各直屬局先后建立履約體系，基本上能夠滿足其標準要求。事實上，各直屬局、分支局所建的體系不僅表現(xiàn)形式和已有的內(nèi)容不盡相同，名稱和形態(tài)各異，而且運行效果也有差異。結(jié)合筆者所在直屬局和分支局綜合管理體系運行中積累的經(jīng)驗，認為在海事履約管理體系的建設(shè)和運行中需要重點關(guān)注以下四點：

1.樹立體系管理理念

建立管理體系的理念參考質(zhì)量管理體系的相關(guān)理論，建立海事履約體系必須從根本上樹立體系管理的相關(guān)理念。比如可以借鑒質(zhì)量控制的閉環(huán)管理（PDCA循環(huán)）理論，實現(xiàn)對履約體系的閉環(huán)管理和持續(xù)改進。

2.正確構(gòu)建體系邏輯思路

我國海事發(fā)展進入“權(quán)責(zé)一致”的綜合監(jiān)管與服務(wù)階段，進入國家公務(wù)員管理序列，以“大服務(wù)”為主來行使職能。為貫徹落實黨的十九大“建設(shè)法治政府、推進依法行政”的部署，明確全責(zé)事項，推進簡政放權(quán)，交通運輸部全面梳理直屬海事系統(tǒng)行政管理職權(quán)，2018年2月印發(fā)了《直屬海事系統(tǒng)權(quán)責(zé)清單》。因此在建立海事履約體系或管理體系改版時，編制體系文件應(yīng)按照事權(quán)（職權(quán)）-納入體系管理事項-確立履職標準與履職事項相對應(yīng)的邏輯思路和工作路線圖開展工作，確保管理體系全面覆蓋海事職權(quán)，預(yù)防制度缺位，防范和降低執(zhí)法責(zé)任風(fēng)險。此外，要借鑒FSA（綜合安全評估）、GBS（目標型標準）等先進國際海事理念，海事履約體系建設(shè)導(dǎo)向能滿足中國海事履約的質(zhì)量目標，海事履約體系運行過程能夠?qū)β募s活動各個環(huán)節(jié)進行有效風(fēng)險防控，海事履約效果能夠確保影響履約目標實現(xiàn)的所有資源、管理、人的因素都處于受控狀態(tài)，促使海事履約效率不斷提高和履約效果不斷深化。

3.職位說明書任職條件要全面覆蓋

一是所有職位滿足《中華人民共和國公務(wù)員法》第十一條有關(guān)正常履行職責(zé)的身體條件和具有符合職位要求的文化程度和工作能力的基本要求。二是黨的干部需滿足《中國共產(chǎn)黨章程》第三十六條規(guī)定的必須具備的基本條件。三是負責(zé)或執(zhí)行相關(guān)的國際強制性文書所涵蓋的船舶和公司檢驗、檢查和審核的職位人員需符合《文書實施規(guī)則》規(guī)定的要求。四是特殊職位持有有效資質(zhì)證明證書或文件，包括但不限于執(zhí)法、船舶安全檢查、船舶檢驗、海難/污染事故調(diào)查、ISM審核、STCW考官以及船員適任評估、VTS值班長（員）等有資質(zhì)要求的職位。

4.履約要素有機融合到管理體系

梳理《文書實施規(guī)則 》等文件中有關(guān)海事履約要素，正確處理好履約體系與已有管理體系之間的關(guān)系，實現(xiàn)履約要素與現(xiàn)有體系深度融合，實現(xiàn)履約體系與實際履職工作的有效結(jié)合。

（四）開展海事履約成效評估

為客觀評估海事履約成效，系統(tǒng)分析海事履約存在的問題和制約發(fā)展的原因，不斷提升海事履約能力、綜合管理能力和公共服務(wù)能力，直屬海事系統(tǒng)可以委托第三方開展海事履約評估。海事履約評估范圍覆蓋直屬局機關(guān)及所屬的分支海事局及基層海事執(zhí)法機構(gòu)。海事履約評估的內(nèi)容應(yīng)覆蓋履約成效、履約體系和公共服務(wù)能力三個方面。評估方法可以采用收集、調(diào)查（包括問卷）、訪談、核查等方法獲取評估的基礎(chǔ)資料，經(jīng)過數(shù)據(jù)分析、專家討論和匯總歸納。

（五）建立和完善海事履約人才培養(yǎng)機制

一是優(yōu)化人才管理機制。探索建立相對穩(wěn)定的拔尖人才或領(lǐng)軍人才隊伍，吸納包括行政部門、高校、航運企業(yè)和科研院所在內(nèi)的人員，形成科學(xué)有效的考核機制，健全考核評價和激勵機制，培育高層次人才，挖掘典型事跡，加強高層次人才的國內(nèi)和國際交往。進一步完善現(xiàn)有人才庫、專家?guī)鞕C制，通過競賽選拔、論文評比等形式發(fā)現(xiàn)相關(guān)人才，可以設(shè)立不同層級的人才庫、專家?guī)?，做好相關(guān)人才的增量發(fā)展。

二是構(gòu)建復(fù)合型人才隊伍。隨著國際海事快速發(fā)展，需要環(huán)境保護、化學(xué)檢測、網(wǎng)絡(luò)安全、軟件評估、風(fēng)險分析等非傳統(tǒng)海事專業(yè)越來越多地融入到海事發(fā)展中，在海事履約隊伍建設(shè)中，要具有前瞻性，適當(dāng)吸納、引進和儲備法學(xué)、外交學(xué)、環(huán)境工程、經(jīng)濟等方面的人才，著力打造復(fù)合型人才隊伍。

三是注重人才儲備。海事履約人才培養(yǎng)需要形成梯隊，形成年齡結(jié)構(gòu)合理、知識結(jié)構(gòu)完善、技術(shù)優(yōu)勢互補的團隊。將行業(yè)培訓(xùn)與熱點科學(xué)研究相結(jié)合，理論與實踐相結(jié)合，培養(yǎng)人才。建立穩(wěn)定的人才隊伍和儲備庫。招募更多關(guān)聯(lián)單位的專業(yè)人才，尤其是青年人才，作為儲備，給予更多機會參與到海事國際事務(wù)的調(diào)研、研究和支持工作。