李吉龍

（山西林業(yè)開發(fā)投資有限公司，山西 太原 030002）

1 國家公園及其設(shè)立條件

繼黨的“十八大”提出建立國家公園體制以來，中共中央、國務(wù)院陸續(xù)印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》《建立國家公園體制試點方案》《建立國家公園體制總體方案》，其中對國家公園的概念和要求均有明確表達。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》強調(diào)，“加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制”、“保護自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。2017年9月，國務(wù)院印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，對國家公園概念進行了清晰表述：國家公園是指由國家批準設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。概括地說，國家公園的核心是“一個保護地一個牌子、一個管理機構(gòu)”。

中共中央政治局2015年審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》也提出，“謀劃建設(shè)一批環(huán)首都國家公園和森林公園”要求。《建立國家公園體制總體方案》要求“到2020年，中國建立國家公園體制試點基本完成，整合設(shè)立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成”。由此可見，盡快啟動山西省國家公園建設(shè)的工作時不我待。2015年5月18日，國家發(fā)改委同中央編辦、財政部、國家林業(yè)局等13個部門聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制試點方案》，對如何選擇試點區(qū)域提出3方面主要考慮的因素。其中把保護地的交叉重疊和多頭管理問題突出，導(dǎo)致自然生態(tài)系統(tǒng)被人為切割、碎片化嚴重的區(qū)域，作為重點選擇對象?？梢?，國家公園的具體標準雖然尚不明細，但總的雛形是清晰的。

2 建立五臺山國家公園的優(yōu)勢與瓶頸

2.1 建立五臺山國家公園的優(yōu)勢

五臺山海拔高差大，氣候復(fù)雜多變等自然條件為生物的生存和發(fā)展提供了優(yōu)越的生境基礎(chǔ)。五臺山生物多樣性豐富，植被垂直帶譜比較完整，保存有一些數(shù)量較多的珍稀物種，成為許多珍稀瀕危動植物物種的重要棲息地，具有典型的北溫帶性質(zhì)且具有森林與草原過渡性的特點。據(jù)有關(guān)資料顯示，五臺山有維管植物98科、348屬、578種，其中山西省重點保護植物臭冷杉是全球分布的最南界，裂唇虎舌蘭是山西省的惟一分布區(qū)，具有重要的科學意義和保護價值，在華北生物多樣性保護中處于重要戰(zhàn)略地位。據(jù)統(tǒng)計，五臺山有鳥類16目、36科、142種，其中9種鳥類為山西所罕見，具有極高的保護意義，它們是黃斑葦雞、栗葦雞、紅胸田雞、鳳頭麥雞、赭紅尾鴝、白項溪鴝、黑眉尾鶯、棕肩尾鶯、黑尾蠟嘴雀。

五臺山良好的植被系統(tǒng)，對保護和維持清水河、滹沱河水量和水質(zhì)起到了重要作用，對五臺縣、繁峙縣、代縣農(nóng)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展起到了保障作用。

五臺山地質(zhì)構(gòu)造也相當古老，有關(guān)資料顯示，絕對年齡在25億年之上，是許多重大地質(zhì)、地貌事件的命名地，在地質(zhì)學研究上具有國際知名度，被譽為“中國地質(zhì)博物館”。

五臺山天京玉壘，帝里金城，大有龍蟠千時之形、虎踞四維之勢的氣概。結(jié)合上述資源概述，如果將五臺山建設(shè)為國家公園，不僅在省內(nèi)，在全國都是有特別優(yōu)勢的。

2.2 建立五臺山國家公園的瓶頸

2.2.1 體制機制問題

五臺山區(qū)域內(nèi)先后設(shè)置有山西省五臺山國有林管理局及其下屬各林場、五臺縣國營林場、五臺山管理局、五臺山森林公園、五臺山國家級風景名勝區(qū)、五臺山國家地質(zhì)公園、五臺山國家森林公園、山西省亞高山草甸保護區(qū)、山西省臭冷杉自然保護區(qū)、世界文化遺產(chǎn)保護處等，既涉及住建、林業(yè)，還涉及農(nóng)業(yè)、國土、環(huán)保等多個部門。多頭管理，機構(gòu)重疊，這是制約五臺山發(fā)展的根本問題之一。

2.2.2 總體規(guī)劃問題

五臺山各種保護地機構(gòu)重疊，每個保護地均有各自的總體規(guī)劃，每個規(guī)劃又有不同的保護主體。計有國家級風景名勝區(qū)總體規(guī)劃、國家地質(zhì)公園總體規(guī)劃、世界遺產(chǎn)地提名地保護與管理規(guī)劃、國家森林公園總體規(guī)劃、山西省清水河森林公園總體規(guī)劃、山西省臭冷杉自然保護區(qū)總體規(guī)劃等等。根據(jù)IUCN保護地體系標準，一個保護地只能有一個核心目標。如果有多個核心目標，則保護地失去方向，不知該往哪里發(fā)展；反過來講，如果各個機構(gòu)的核心目標是統(tǒng)一的，則一個機構(gòu)足矣?？傮w規(guī)劃復(fù)雜，功能分區(qū)交錯，這是制約五臺山發(fā)展的又一關(guān)鍵問題。

2.2.3 生態(tài)保護問題

五臺山珍貴的動植物資源和特殊的地質(zhì)地貌決定了其特殊地位。由于其特殊的氣候條件，現(xiàn)有植被一旦破壞很難恢復(fù)。但鑒于體制及其帶來的總體規(guī)劃重疊問題，亟待進行管理體制的改革與創(chuàng)新，從而加強對五臺山生態(tài)的進一步嚴格保護。

2.2.4 資金來源問題

目前，五臺山收入主要來源于門票，是典型的門票經(jīng)濟。雖然游客量日益增多，門票價格一漲再漲，收入也越來越高，但還是難以滿足五臺山建設(shè)發(fā)展需求。據(jù)悉，五臺山外債已達18億元。而形成鮮明對比的是廟宇功德箱里企業(yè)和個人的香火錢、功德錢，確切數(shù)字無從知曉，但從大年初一某廟頭柱香競標和請戲還愿需要排隊來看，應(yīng)該不是小數(shù)。

2.2.5 社區(qū)共建問題

雖然五臺山馳名中外，游客紛至沓來，但五臺山范圍內(nèi)的農(nóng)村貧困問題仍然是一件不得不關(guān)注的問題。由于保護的需要，當?shù)剞r(nóng)民原始生活生存方式遭到?jīng)_擊。如何讓當?shù)厝藚⑴c進來，實現(xiàn)脫貧致富，是政府需要認真考慮的當緊問題。

3 建立五臺山國家公園的必要性

3.1 建立國家公園是踐行新時代新思想的要求

國家公園是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，山西在這方面已經(jīng)晚了一步，不能繼續(xù)坐待觀望。據(jù)悉，與山西毗鄰的陜西將申報3個國家公園，其中包括黃河國家公園，對山西來說不能不引起足夠的警醒。山西和陜西隔河相望，黃河之魂在壺口瀑布，如果陜西申報成功黃河國家公園，山西將處于被動地位。如果還不著手，也許哪天河北省又會提出申報太行山國家公園。加強生態(tài)文明建設(shè)的號角更加響亮，催人奮進，國家公園將成為我國最重要的自然保護形式，是滿足人們不斷增長的美好生活需要的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，也是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。

3.2 建立國家公園有利于解決五臺山現(xiàn)有問題

《建立國家公園試點方案》提出，試點內(nèi)容主要包括突出生態(tài)保護、統(tǒng)一規(guī)范管理、明晰資源歸屬等。筆者認為，這五項內(nèi)容對五臺山存在的問題非常有針對性。一旦國家公園批準建立，不但可以有效解決五臺山體制問題，還有助于解決資金問題、保護問題和社區(qū)共建等問題?？梢哉f是五臺山的一次重大轉(zhuǎn)型升級機遇，并會推動全省經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

3.3 建立國家公園有利于引導(dǎo)人們樹立正確的生態(tài)文明意識

五臺山的自然文化與佛教文化渾然天成，完美地體現(xiàn)了自然與人文的高度融合，體現(xiàn)了中國“天人合一”的哲學思想。目前，到五臺山燒香拜佛的人越來越多，五爺廟里每天煙霧繚繞，前不久香爐再次被香火燒化。故需對游客以生態(tài)文明理念進行積極引導(dǎo)，逐步趨向社會主義文化軌道，這也是建立五臺山國家公園的職責所在。

3.4 建立國家公園有利于促進全省旅游業(yè)的大發(fā)展

五臺山是山西旅游業(yè)的龍頭，解決好五臺山的問題將對全省“三大旅游板塊”起到引擎作用。五臺山是山西的第一張名片，也是山西對外開放的第一個窗口，對于大多數(shù)省外游客來講，五臺山是他們來山西的必到之處。以前不斷曝光的五臺山旅游問題，對五臺山甚至山西省整體旅游形象造成了嚴重影響。五臺山建立為國家公園，不僅可以有效改變國人對五臺山的印象，同樣對世界各地的游客產(chǎn)生更大的吸引力。屆時，帶動的將是山西省的旅游業(yè)。

3.5 建立國家公園有利于五臺山打造新業(yè)態(tài)

五臺山的旅游項目長期停留在觀光和朝拜，豐富的自然資源遠未利用，市場需求較大的休閑度假、養(yǎng)生康體項目幾近空白，發(fā)展不平衡不充分，遠不能滿足人們對美好生活的需要。打造國家公園有利于挖掘自然資源的潛力，打造森林康養(yǎng)、自然教育、科學考察及森林體驗等新業(yè)態(tài)，與樓陽生省長代表省委、省政府一再強調(diào)的“夏養(yǎng)山西”接軌，踐行“綠水青山就是金山銀山”理論。

4 建立五臺山國家公園的路徑

（1）成立五臺山國家公園體制試點工作組。

（2）整合五臺山現(xiàn)有各類保護地管理機構(gòu)，設(shè)立由省政府垂直管理的五臺山國家公園管理機構(gòu)。明確國家公園的所有者和監(jiān)管者的職責，將試點區(qū)內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)委托五臺山國家公園管理機構(gòu)保護、管理和運營，依法實行更加嚴格的保護；各有關(guān)部門繼續(xù)依法行使自然資源監(jiān)管權(quán)。

主要職責：五臺山國家公園管理機構(gòu)承擔國家公園自然資源管理、生態(tài)保護、規(guī)劃建設(shè)管控、特許經(jīng)營、社會參與和宣傳推廣等工作，主要包括：制定五臺山國家公園的各項管理制度；組織制定五臺山國家公園內(nèi)各種發(fā)展規(guī)劃，各類人文、自然資源的保護與開發(fā)利用方案；負責五臺山國家公園內(nèi)各種資源的保護與管理、規(guī)劃與建設(shè)工作；組織開展資源調(diào)查并建立檔案，組織生態(tài)環(huán)境監(jiān)測；引導(dǎo)社區(qū)居民合理利用自然資源；組織開展游憩、科普宣教、科研合作和科學研究工作等。

（3）編制總體規(guī)劃及其專項規(guī)劃。編制《五臺山國家公園總體規(guī)劃》及其專項規(guī)劃。結(jié)合當?shù)氐膮^(qū)域發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等，結(jié)合以往各類保護地規(guī)劃，根據(jù)其自然、人文、歷史、現(xiàn)狀情況，確定國家公園發(fā)展思路、方向和目標，并制定保護、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等措施。

（4）制定相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度。主要包括《五臺山國家公園管理條例》《五臺山國家公園特許經(jīng)營管理辦法》等。完善捐贈激勵機制，從物質(zhì)和精神兩個方面制定捐贈激勵措施，如對捐贈的企業(yè)和個人進行稅收減免、在游客中心等顯著位置進行聲明與致謝等。拓寬捐贈渠道，通過網(wǎng)絡(luò)捐款、設(shè)置募捐箱、捐款植樹、認養(yǎng)受救助野生動物、認捐或認養(yǎng)公園設(shè)施等，引導(dǎo)人們由寺廟功德向生態(tài)文明功德捐贈，構(gòu)建起多元化的五臺山國家公園捐贈渠道。

國家公園體制是一個在山西省尚屬空白但卻很重要的新事物。如果用它來解決好五臺山這個山西旅游龍頭的轉(zhuǎn)型升級問題，將有力改變山西旅游整體形象，激活林業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、旅游等各部門的活力，既為“夏養(yǎng)山西”提供重要抓手，又為脫貧攻堅做出重大貢獻！

當然，建立國家公園是一項系統(tǒng)工程，不是一蹴而就的，需要省政府組建精干有力的班子來進行，需要各個部門的密切配合。這項工作事關(guān)山西的轉(zhuǎn)型發(fā)展，是全省戰(zhàn)略性問題，功在當代，利在前秋！為了山西的未來，建議立即展開國家公園建設(shè)相關(guān)工作，可以以五臺山、太行山、太岳山、中條山等先期進行。其他省林業(yè)廳直屬的國有林區(qū)均具有良好而完整的生態(tài)系統(tǒng)，具備建立國家公園的良好條件，可以分期進行。但至少，這項工作是時候提上議事日程了。