董澤輝

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120)

水利工程建設(shè)通常會涉及征收、征用土地的問題，尤其是大中型水利水電工程的建設(shè)，往往會淹沒大量的土地，因而產(chǎn)生大量的搬遷、安置人口，不僅搬遷安置的工作量十分巨大，補償、補助的資金數(shù)額也十分巨大，工程建設(shè)導(dǎo)致的征地拆遷與移民安置對移民區(qū)和移民安置區(qū)的社會經(jīng)濟以及百姓的生產(chǎn)、生活產(chǎn)生較大的影響，因此切實做好移民的安置工作，實現(xiàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)顯得尤為重要。而移民安置規(guī)劃設(shè)計的質(zhì)量對于移民安置的實施和安置的效果起著至關(guān)重要的作用，直接影響著移民安置的質(zhì)量，是完成“以人為本，保障移民的合法權(quán)益，滿足移民生存與發(fā)展的需求”工作要求的基本保證。

1 嚴(yán)格資質(zhì)要求，保證設(shè)計質(zhì)量

水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計是水利水電工程設(shè)計的重要組成部分，因此水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計應(yīng)按照《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定》和《工程設(shè)計資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》的要求，由取得相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)在相應(yīng)等級范圍內(nèi)承接設(shè)計業(yè)務(wù)。在實際工作中，從事移民安置規(guī)劃設(shè)計的單位因為時間緊、任務(wù)重、技術(shù)人員數(shù)量有限以及經(jīng)驗不足，管理不夠規(guī)范，迫于各方壓力等各種原因，造成基礎(chǔ)工作不扎實、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不可靠，設(shè)計成果達不到相應(yīng)設(shè)計階段的深度要求，安置方案也不符合實際，無法實施。

嚴(yán)把設(shè)計質(zhì)量關(guān)、嚴(yán)格從業(yè)人員管理，是設(shè)計單位的義務(wù)和責(zé)任，也是監(jiān)管部門對設(shè)計單位資質(zhì)管理的內(nèi)容。因此應(yīng)該引起設(shè)計單位和管理部門的足夠重視，加強內(nèi)部管理和市場監(jiān)管，維護設(shè)計市場健康發(fā)展。

2 認(rèn)真做好補充調(diào)查和實物復(fù)核工作，正確執(zhí)行政策

大中型水利水電工程建設(shè)項目審批周期一般較長，雖然工程占地和淹沒區(qū)所在地的人民政府發(fā)布了禁止在工程占地和淹沒區(qū)新增建設(shè)項目和遷入人口的通告，但在移民安置工作啟動后，工程占地、淹沒區(qū)的實物和人口數(shù)量仍可能會與原調(diào)查結(jié)果不一致；另外，在上一階段審查移民安置規(guī)劃設(shè)計時可能會針對不完善的地方提出在下一階段應(yīng)補充完成一些設(shè)計工作。根據(jù)審查意見在技施設(shè)計階段立即組織開展對初步設(shè)計階段的實物進行補充調(diào)查和復(fù)核是順利完成移民安置實施工作、簽訂移民安置補償協(xié)議的重要保證，在實際工作中也比較多見。

由于參加技施設(shè)計階段補充調(diào)查和實物復(fù)核的設(shè)計人員并非是原調(diào)查的參與者，即便同是技施設(shè)計階段的補充調(diào)查和實物復(fù)核通常也是分為若干不同的小組，由不同的設(shè)計人員分別完成各自的調(diào)查后匯總的，因此不同的設(shè)計人員在調(diào)查過程中對政策、標(biāo)準(zhǔn)的理解并不完全一致，在保持政策的延續(xù)性、政策的尺度、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的精度方面都存在著一定的誤差，加之對于大中型水利水電工程建設(shè)項目，在短時間內(nèi)完成補充調(diào)查和實物復(fù)核工作，需要有相當(dāng)數(shù)量的技術(shù)人員參與，但實際工作中往往因為投入的技術(shù)人員數(shù)量不足，導(dǎo)致補充調(diào)查和實物復(fù)核工作的周期較長，影響了移民安置實施進度。因此，在移民安置實施環(huán)節(jié)，項目法人和地方人民政府積極參與，監(jiān)督評估單位全程監(jiān)督，完善技施設(shè)計階段補充實物調(diào)查和復(fù)核成果的驗收程序，是保證補充調(diào)查和實物復(fù)核成果質(zhì)量的有效手段。

3 及時進行移民安置規(guī)劃設(shè)計交底

大中型水利水電工程建設(shè)項目移民安置規(guī)劃設(shè)計的內(nèi)容豐富、涉及面廣、投資巨大，成果復(fù)雜、技術(shù)含量高，設(shè)計單位有必要在移民安置工作啟動后，及時開展移民安置規(guī)劃設(shè)計交底工作，并對確認(rèn)的實物成果進行分解，按權(quán)屬分解各項實物(項目)及補償投資。移民安置規(guī)劃設(shè)計既是地方人民政府組織實施移民安置和資金兌付的依據(jù)，也是監(jiān)督評估單位進行監(jiān)督評估的依據(jù)。

但在實際工作中，移民安置規(guī)劃設(shè)計交底工作往往被忽視，或者流于形式、走過場，并沒有全面、完整地將移民安置規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容，尤其是實物調(diào)查的本底資料向項目法人、監(jiān)督評估單位進行交底，這在很大程度上不利于監(jiān)督評估單位正常開展監(jiān)督評估工作，也不利于項目法人在移民安置實施過程中準(zhǔn)確掌握移民搬遷進度、移民安置質(zhì)量、移民資金的使用情況。移民安置規(guī)劃設(shè)計交底工作既是SL290-2009《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》的要求，也是移民安置實施工作有序推進不可或缺的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)引起項目法人、設(shè)計單位和政府有關(guān)部門的重視，共同促進移民安置規(guī)劃設(shè)計交底工作的認(rèn)真開展。

4 確定水庫淹沒影響范圍，埋設(shè)永久界樁

大中型水利水電工程建設(shè)項目淹沒影響范圍廣、審批周期長，規(guī)劃設(shè)計階段確定淹沒影響范圍在現(xiàn)場測量定線所設(shè)置的臨時標(biāo)志大多在移民安置實施階段不見了蹤跡，在很多大中型水利水電建設(shè)項目移民安置的實施過程中，幾乎都出現(xiàn)過移民群眾，甚至參與實施移民安置的地方干部不清楚水庫淹沒范圍最終確定在哪里、某棟房子拆不拆、某塊地淹不淹的疑問，這其中不排除原先開展的調(diào)查是按不同設(shè)計階段和不同蓄水方案進行等原因，但主要原因還是初步設(shè)計批復(fù)以后，沒有及時啟動測設(shè)水庫征地界限工作。

在實際操作中埋設(shè)永久界樁的工作不一定包括在移民安置規(guī)劃設(shè)計合同里，但不管是誰負(fù)責(zé)實施，為了移民安置工作的順利開展，都應(yīng)在初步設(shè)計獲得批復(fù)以后抓緊時間開展。

5 編制符合實際的實施總進度及切實可行的年度計劃

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》要求簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制并下達本行政區(qū)域的下一年度移民安置計劃。SL290-2009也要求移民安置規(guī)劃設(shè)計單位在項目建議書、可行性研究和初步設(shè)計階段要編制年度投資計劃；初步設(shè)計階段還要求確定移民安置實施總進度，編制分期分年實施進度計劃；在技施設(shè)計階段，如有必要應(yīng)對進度計劃進行調(diào)整，移民安置規(guī)劃設(shè)計單位還應(yīng)配合地方人民政府編制移民安置實施計劃。

大中型水利水電工程建設(shè)移民安置工作雖然在移民安置實施的過程中充滿變數(shù)，但是移民安置進度計劃及投資計劃依然是移民安置任務(wù)有序開展的重要抓手，也是移民監(jiān)督評估單位對移民搬遷進度進行監(jiān)督評估的重要依據(jù)，同時也是衡量移民安置協(xié)議完成情況的重要內(nèi)容。因此，作為設(shè)計任務(wù)的一部分，編制詳細(xì)、切合實際、具有可操作性的移民安置進度計劃不僅十分重要，而且具有很高的技術(shù)含量。

在實際工作中，地方人民政府對移民安置搬遷計劃往往重視不夠，常以目標(biāo)考核代替移民安置年度計劃、以年度資金計劃代替移民安置年度計劃，這些都是導(dǎo)致移民安置實施工作開展無序、移民搬遷工作進度滯后的原因。因此，項目法人依據(jù)合同和有關(guān)規(guī)范，積極協(xié)調(diào)移民安置規(guī)劃設(shè)計單位與地方人民政府相互配合，及時編制移民安置進度計劃，是引導(dǎo)移民安置工作有序開展的有效手段。

6 嚴(yán)格審批程序，處理移民安置設(shè)計變更

大中型水利水電工程建設(shè)項目影響范圍大、淹沒土地多，涉及的搬遷人口也眾多，采取調(diào)劑土地的生產(chǎn)安置方案難度也相對要大很多。雖然《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》和《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》都要求對農(nóng)村移民安置應(yīng)當(dāng)堅持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主。但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民外出打工、向城市等其他經(jīng)濟條件相對較好的地區(qū)流動的人口增多，不僅農(nóng)村土地有撂荒的現(xiàn)象，農(nóng)民的思想也在發(fā)生變化，即便在經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，移民的意愿也逐漸呈現(xiàn)出希望將土地補償款補償給個人，用于增加居住面積、提升建筑質(zhì)量，甚至異地、進城購房，以改善住房條件和生活環(huán)境的傾向。

為了充分照顧移民的意愿、考慮移民區(qū)和移民安置區(qū)的實際情況，同時降低移民安置工作的難度，有些項目正在做新的嘗試。不少項目在技施設(shè)計階段所采用的主要生產(chǎn)安置方式與經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃發(fā)生了較大改變，由于生產(chǎn)安置方式的不確定，對移民簽訂補償協(xié)議、選擇安置方式都可能會產(chǎn)生影響。因此，對于確需調(diào)整或者修改的安置方式的改變，應(yīng)按《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》的要求抓緊規(guī)定重新報批，以免耽誤移民搬遷的進度，而且這種耽誤的時間往往較長。

大中型水利水電工程建設(shè)項目移民搬遷安置也有多種選擇，移民在不同的時期可能會選擇不同的集中安置點，而集中安置點的選址或者規(guī)模也可能在技施設(shè)計階段有所調(diào)整，有條件的地方，還會結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)、脫貧解困、避險搬遷等項目，整合資金，提高移民安置點的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。移民安置點建設(shè)滯后往往是造成“水趕人”、不得不采取臨時過渡搬遷安置的重要原因之一。因此，及時按程序進行設(shè)計變更，盡早完成居民點基礎(chǔ)設(shè)施施工圖設(shè)計非常關(guān)鍵，既可以避免移民的生活質(zhì)量受到較大不利影響，也減免了不必要且不好處理的開支。

在實物調(diào)查工作開始前，工程占地和淹沒區(qū)所在地的人民政府會發(fā)布停建令，由于大中型水利水電工程建設(shè)項目的審批周期相對較長，由此導(dǎo)致了工程占地和淹沒區(qū)的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展停滯，各項基礎(chǔ)設(shè)施也相對比較落后，由于《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》和《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》都要求工礦企業(yè)和專項設(shè)施的遷建或者復(fù)建，應(yīng)當(dāng)按照“三原”原則進行補償，因此經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃設(shè)計在專業(yè)項目的恢復(fù)改建設(shè)計上往往不能滿足移民安置實施階段社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。在移民安置實施過程中，地方人民政府從發(fā)展地方經(jīng)濟的長遠角度考慮，也有意愿從建設(shè)征地移民補償資金之外追加一定的投資，用以擴大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)(等級)、調(diào)整路線，從而為改變當(dāng)?shù)氐穆浜竺婷?、增加發(fā)展的后勁打下基礎(chǔ)。專業(yè)項目的調(diào)整或者修改，有時也會影響到移民的搬遷去向、影響到水庫階段性驗收，因此，專業(yè)項目的改(復(fù))建如有調(diào)整，也需要及時進行變更設(shè)計。

7 結(jié)語

大中型水利水電工程建設(shè)的移民安置是一項政策性強、利益錯綜復(fù)雜、充滿矛盾糾葛、組織實施困難繁多的艱巨的工作，參建各方應(yīng)對移民安置規(guī)劃設(shè)計給予高度的重視，真正重視移民安置規(guī)劃設(shè)計的作用，充分認(rèn)識經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃設(shè)計的嚴(yán)肅性，并在移民實施過程中嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃設(shè)計。在移民安置實施過程中，對于確實需要調(diào)整或者修改移民安置規(guī)劃設(shè)計的，應(yīng)當(dāng)及時報原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)，切不可為了回避矛盾、加快進度、甚至在地方財力不足的情況下為了一步到位的謀發(fā)展而脫離原經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃設(shè)計，任意實施。