李紹文，靳李平，張 健，江 滔

（陜西省水利發(fā)展調查與引漢濟渭工程協(xié)調辦公室，陜西 西安 710004）

關中地處我國地理幾何中心，是新亞歐大陸橋、中國—中亞—西亞、中蒙俄等“一帶一路”三大國際經濟合作走廊的重要節(jié)點，在全國處于承東啟西、連接南北的戰(zhàn)略要地，是新一輪西部大開發(fā)的前沿位置，是我國經濟基礎較好，自然條件優(yōu)越，人文歷史深厚，發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)，同時也是我國重要的文化教育、科技、現代工業(yè)和農業(yè)基地，在帶動全省乃至我國西北地區(qū)發(fā)展上具有舉足輕重的作用。改革開放以來，隨著經濟社會快速發(fā)展和人口急劇增加導致的過度開發(fā)利用，水資源供需矛盾日益凸顯、水環(huán)境日趨惡化。如何把握重大戰(zhàn)略機遇期，破解關中地區(qū)水利發(fā)展面臨的一系列新老問題，就成為勢在必行的緊迫任務。

1 關中地區(qū)水利發(fā)展現狀

關中地區(qū)水利發(fā)展具有悠久的歷史，從2000多年前的鄭國渠到近代“關中八惠”；建國初完成了八惠改造；上世紀50～60年代，興建了黑松林、王家崖等20多座中型水庫；特別是70年代以來，以寶雞峽、馮家山、石頭河、東雷抽黃等水利工程為代表的現代大規(guī)模水利建設，使關中地區(qū)形成了以自流引水為主，蓄、引、提、井相結合的水利灌溉網絡。渭北形成了以寶雞峽、馮家山、羊毛灣為骨干的涇西片灌溉供水系統(tǒng)；以涇惠渠、交口抽渭、洛惠渠、石堡川、桃曲坡水庫為主的涇東片灌溉供水網絡。渭河以南形成由石頭河水庫為龍頭，黑惠渠、澇惠渠以及井灌區(qū)共同組成新河以西片農田灌溉供水系統(tǒng)；以及由沋河水庫、零河水庫、蒲峪水庫、灃惠渠以及港口抽黃等工程為主結合農用井群的新河以東片灌溉供水系統(tǒng)。

20世紀90年代以來，為緩解關中地區(qū)水的供需矛盾，先后建成了石頭河水庫向西安供水、桃曲坡水庫向銅川供水、馮家山水庫向寶雞供水、尤河水庫向渭南供水等多項城市供水工程和抽黃灌溉工程、寶雞峽等9大灌區(qū)改造工程，以及西安黑河金盆水庫、三原西郊水庫、渭南澗峪水庫、西安引乾濟石等重點水利工程，這些工程的建成，在抗御水旱災害、保障工農業(yè)生產和城鄉(xiāng)生活供水方面取得很大的成績，初步形成了以自流引水為主，蓄、引、提、調、井相結合的供水體系，為關中地區(qū)發(fā)展提供了基本的水源保障。

進入21世紀，特別是黨的十八大以來，陜西省按照“關中留水、陜南防水、陜北引水”區(qū)域方略，將關中水系聯通聯控聯調視為水資源時空分布不均的破解之策，從引漢濟渭調水工程入手，投入巨資,積極打通關中水系南聯通道，調水15億m3將有效改善關中超采地下水、擠占生態(tài)水的狀況；開工建設東莊水利樞紐，蓄水攔沙，打造關中水系盛水的盆；啟動古賢水利樞紐北引黃河水，解困渭北旱腰帶；大力推進引紅濟石、西安斗門、咸陽亭口、西安李家河、銅川龍?zhí)?、渭南鹵陽湖、澇河渼陂湖等工程建設，積極盤活區(qū)域水、讓水系暢通；全面開展渭河及重要支流和中小河流綜合整治，渭河安瀾河、生態(tài)河、景觀河的整治成效已經初步顯現。

截止2016年底，關中地區(qū)已建成水庫415座（大型4座，中型24座、小型387座），總庫容22.02億m3（占全省24.5%），興利庫容13.37億m3，防洪庫容7.70億m3（占全省39.9%）。已建成水電站201座，裝機總容量43.5萬kW。在建及規(guī)劃的水庫91座（大型2座、中型24座，小型65座），總庫容44.99億m3（其中東莊水庫32.9億m3），興利庫容12.33億m3（其中東莊水庫 15.26 億 m3）。

現有規(guī)模以上灌區(qū)274處（占全省70.6%），設施灌溉面積1698.2萬畝（占全省72.6%），節(jié)水灌溉面積1079.3萬畝（占全省79.3%）。累計治理水土流失面積達到2982萬畝（占全省26.3%），已實施小流域治理89條，累計建成淤地壩574座，塘壩417座、窖池82695座。已累計完成河流堤防總長度2471 km，已治理河道總長度2084 km，這些工程的實施使主要河流的防洪能力顯著提高，共保護人口613萬人、耕地291萬畝，對促進兩岸工農業(yè)的發(fā)展和確保一方安寧起到了積極作用。

2 關中地區(qū)水利發(fā)展存在的主要問題

2.1 水資源短缺、時空分布不均衡

1）水資源短缺，每年80%的地表水資源以洪水形式流失，“盛水的盆”嚴重不足。關中地區(qū)人均水資源量350 m3，相當于全國人均水平的1/6，低于人均500 m3的國際公認絕對缺水線，屬典型的資源性缺水區(qū)，預測到2030年，缺水量將達25億m3。同時，在關中年均359億m3的降水總量中，每年有80%以上的水資源是沿渭河以洪水形式流失，關中“盛水的盆”嚴重不足。加之缺少替代水源和自來水管網覆蓋面積不足等原因，部分城市仍在超量開采地下水，地下水的超采趨勢還沒有得到根本扭轉，年均超采量高達近0.5億 m3。

2）水資源時空分布不均衡，且開發(fā)利用難度大，水質型缺水問題不容忽視。時間上看，豐水與枯水季節(jié)渭河的地表徑流量懸殊大，7~10月份占全年的60%～70%，11~2月份僅占10%～15%?？臻g上看，渭河南岸水系源于秦嶺，流經石山區(qū)，水豐路短，給開發(fā)利用造成很大困難，水資源量占關中總量的65%以上，耕地面積和人口占關中的22%和38%；渭河北岸水系源于黃土高原，水資源量不足35%，但耕地面積和人口占關中的78%和62%，水少沙多，易造成淤積，導致工程供水能力衰減快，運行壽命短，投資大、收益小，開發(fā)利用難度大。另外，環(huán)境污染帶來的水質型缺水問題不容忽視，在總量不足的情況，更是影響關中地區(qū)水資源供需的一個重要因素。

3）節(jié)水意識還有待進一步提高，節(jié)水型社會建設還需大力推進。多年來，人們對水資源十分緊缺還認識不夠，在思想上缺乏節(jié)水意識，在管理上缺乏節(jié)水機制，水的浪費現象仍然十分嚴重。目前，關中地區(qū)工業(yè)用水重復利用率、農業(yè)灌溉水利用系數與發(fā)達國家相比還有較大差距，城市中水回用僅處于起步階段，萬元GDP用水量各市之間差別很大，特別是渭南萬元GDP用水量是西安的3倍以上，節(jié)水型社會建設還需全社會、全行業(yè)、全方位、全要素大力推進。

4）為適應經濟社會發(fā)展需要，區(qū)域內用水將會繼續(xù)緩慢增加，供需矛盾將更加突出。關中地區(qū)是一個對水資源依賴程度很高的地區(qū)，以占全省1/4的國土面積、不到1/5的水資源量，集中了全省63%的人口、90%以上的科技資源，支撐了全省65%的GDP，盡管在水利建設上付出了巨大努力，但水資源短缺“瓶頸”問題仍很嚴重?，F狀條件下，關中地區(qū)年供水缺口率達24.5%左右，不少城市不得不依賴地下水超采滿足用水需要，個別城市水源質量差，有不少工業(yè)項目建設因缺水受到影響。著眼“兩個一百年”，隨著國家戰(zhàn)略在關中地區(qū)的實施，以及人口的增加、人民對美好生活的向往和城市化、工業(yè)化進程的加快，對水資源的需求將繼續(xù)緩慢增長，缺水問題將更加突出。2.2 水資源調蓄、調控能力低

1）水資源調蓄、調控能力低，供需矛盾突出。目前，關中地區(qū)已形成以自流引水為主，蓄、引、提、調、井相結合的供水體系，但以無調蓄能力的提水工程（如寶雞峽、涇惠渠、東雷抽黃等）、引水工程（如馬欄引水、引馮濟羊、引乾濟石等）為主，具有調蓄能力的蓄水工程可供水量僅占關中總供水量的18.3%，調蓄能力不足，特別是缺乏蓄滯洪區(qū)和防洪控制性工程等調蓄設施，洪水資源化利用較低。另一方面，以引漢濟渭調水工程為龍頭的關中供水網絡尚未建成，水源聯網調控能力低，區(qū)域性水資源供需矛盾更為突出。

2）防洪減災體系尚不健全，防洪安全壓力較大。關中地區(qū)防洪抗旱減災體系仍不完善，渭河、涇河、洛河等主要河流以及南山支流綜合治理尚未完成，防洪工程標準仍然偏低、安全隱患較多，特別是城市規(guī)模、體量擴大后，河道原農防段標準已遠遠達不到城市防洪標準要求，防洪安全壓力依然較大。城市發(fā)展擠占河湖空間，導致河湖阻隔、水系連通度降低、洪澇水出路不暢等問題依然嚴重。同時，已完成的重要支流和中小河流重點段治理的河段，由于資金等原因，還存在進一步提高標準、提升功能和品位的問題。另外，水土流失還沒有得到有效遏制，尤其是洛河上游、千河流域等丘陵溝壑區(qū)，侵蝕強度居高不下，渭河下游淤積狀況沒有得到根本改善，“懸河”隱患未消。

3）投入不足，水利基礎設施仍顯薄弱。關中地區(qū)農田灌溉設施老化，高效節(jié)水灌溉占比和灌區(qū)末級渠系配套率偏低，農田水利“最后一公里”問題仍未徹底解決。同時，傳統(tǒng)的大水漫灌方式在部分關中地區(qū)仍然存在，與建設水資源節(jié)約型社會以及加快農業(yè)發(fā)展方式的轉變還有一定的距離。水系建設投入不足，水系監(jiān)測基礎薄弱，除少數重要水功能區(qū)外，大多數地表地下水功能區(qū)、水生態(tài)、入河排污口等缺乏監(jiān)測，多數飲用水源地安全保障不達標，水系治理條塊分割，難以系統(tǒng)治理，治理見效慢。公益性的水利工程市場融資能力較差，水利市場化程度不高，投融資渠道單一，資金如何籌措成為水利發(fā)展突出問題。

4）水利發(fā)展體制機制改革有待進一步深化。重建輕管現象依然存在，小型水利工程管理體制改革、農田水利設施產權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制尚處于試點階段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站完成了組建任務，但服務能力建設遠遠不足，專業(yè)化和社會化服務組織發(fā)展緩慢，農民用水合作組織創(chuàng)新和扶持力度不夠，難以滿足現代農業(yè)發(fā)展以及為農民和新型經營主體提供及時有效的幫助。

2.3 生態(tài)水量不足，河流水質總體較差

1）河道生態(tài)水量不足，生態(tài)基流難以保障。隨著關中地區(qū)經濟快速發(fā)展，社會用水大量增加，擠占河道內外生態(tài)環(huán)境基本用水的現象十分嚴重。由于缺少調蓄控制工程，致使河道水量減少、生態(tài)基流不能達標，甚至局部河段斷流；渭河兩岸許多支流因承擔城鎮(zhèn)供水任務，枯水期為保證生活、生產用水，不能滿足河道內最小生態(tài)基流要求，取水斷面下游河床幾乎干枯；渭河干流及支流因下泄水量減少，河道內生態(tài)環(huán)境用水預留不夠，降低了河道自凈能力和環(huán)境承載力，濕地不斷淤積，河流的輸沙造床能力降低，河道逐年萎縮，兩岸景觀失去原有風貌。

2）河流水質污染較重、總體較差。渭河是關中地區(qū)唯一的廢污水承納和排泄通道，以占全省18%的水資源量，接納了占全省80%的工業(yè)廢水和生活污水，大量工業(yè)污水、生活廢水排入渭河，部分水功能區(qū)污染物入河量高達納污能力的7～8倍，導致河流自凈能力降低、生態(tài)功能退化，造成河道水環(huán)境污染加劇，嚴重的水體污染不僅對生產、生活造成嚴重威脅，而且對人居環(huán)境和居民健康產生較大影響。同時，由于污染水體下滲和固體廢物淋濾入滲等原因，近年來一些重要城鎮(zhèn)和重點工業(yè)區(qū)的地下水污染問題也日趨嚴重。

3）已建成污水處理設施沒有充分發(fā)揮效益，再生水回用率偏低。雖然關中所有設區(qū)的城市、各縣城及主要工業(yè)園區(qū)均已建污水處理廠，但由于部分污水處理廠建成后運行經費緊張和監(jiān)管不力，實際運行效果不佳，有近四成污水處理廠超排，部分縣城污水處理廠因污水管網配套工程不完善甚至未投入運行，仍有相當多的污水未經處理直接排入河道，已建污水處理設施沒有充分發(fā)揮效益。同時，多數污水處理廠未配套建設再生水（中水）設施，部分回用設施也因成本等問題難以正常運行，雨污分流率、再生水回用率仍然偏低。

4）非農項目擠占用地，造成湖池、濕地和水田面積大幅萎縮。近三十年來，隨著關中地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設的加快推進，非農項目建設用地快速增長，其間不少湖池、濕地和水田被占用，造成水域大幅減少，其中水田面積由1990年35.5萬畝銳減到2014年4.4萬畝。加之湖池、濕地保護和建設投入不足，導致部分湖池、濕地和生物棲息功能逐步退化。同時，因過量開采地下水形成降水漏斗，周至、戶縣等原稻區(qū)地下水位由原來的1.5～3 m下降到15～30 m，使水田灌溉水源受到嚴重制約，部分水田不得不改成旱田或水澆地，水稻等水生作物被迫改種為玉米等耐旱作物。

5）“多規(guī)合一”銜接、聯防聯控監(jiān)管、資金集中使用的體制機制尚未完全形成。關中水生態(tài)文明建設包括水資源配置、城鎮(zhèn)和工業(yè)污水處理、面源污染防治和水生態(tài)修復等方面，涉及國土、水利、環(huán)保、農業(yè)等部門，存在各部門規(guī)劃銜接不夠、河流和地下水的污染存在監(jiān)管盲區(qū)、生態(tài)環(huán)境違法成本低等問題。

3 柔性治水方略的若干思考

1）以關中水生態(tài)文明建設規(guī)劃管理有序銜接作為區(qū)域協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略先導，全面系統(tǒng)推進區(qū)域內山水林田湖草一體化治理。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，以水資源消耗總量與強度雙控目標和水環(huán)境質量為底線，以推進關中水系規(guī)劃實施和秦嶺北麓水生態(tài)治理規(guī)劃編制為契機，加強水利與國土、環(huán)保、城建、農業(yè)等相關行業(yè)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接，注重與規(guī)劃的蓄洪滯區(qū)、水功能分區(qū)、農業(yè)分區(qū)、自然林地分區(qū)等區(qū)劃相對接、相協(xié)調，盡快形成“多規(guī)合一”“一張藍圖”的規(guī)劃體系，實現區(qū)域內山水林田湖草一體化治理，推進生態(tài)脆弱河湖和區(qū)域水生態(tài)加快修復，并積極爭取所涉及的項目融入全省及國家發(fā)展戰(zhàn)略，促進項目落地建設實施。

2）以留水作為關中柔性治水的優(yōu)先方向，構建集聚天雨水、留住地表水和涵養(yǎng)地下水的立體時空架構。建立資源資產賬本，摸清“水資源家底”及其變動情況，為關中留水做好數據支撐。通過加強秦嶺、渭北山脈保護、水土保持和植樹種草等措施涵養(yǎng)水，建設水源涵養(yǎng)區(qū)；通過大力推進海綿城市建設，聯合相關部門人工影響天氣增雨，興建集雨水窖、水池和澇池等攔蓄雨水，留下天上水。通過系統(tǒng)謀劃和建設“盛水的盆”留住地表水，建設渭河攔蓄湖面和生態(tài)調蓄水庫，巧用過境客水；以新建和擴建蓄水水庫為重點，用好自產徑流；以蓄滯洪區(qū)、濕地建設為重點，集聚洪水資源。以嚴控限采回灌為重點，引洪水資源補給地下水漏斗區(qū)、依據地理條件建設地下水庫，給未來留足地下水；通過水系建設、加大水網密度、強化江河湖庫聯通聯控聯調等手段，一水多用，用好水。

3）以蓄洪控制、防洪安瀾和水系連通等工程建設為重點，構建水資源空間均衡、循環(huán)高效利用的水網布局。加快蓄洪滯區(qū)工程建設，拓展已成蓄滯洪區(qū)空間，利用洼地、荒灘推進蓄洪滯區(qū)建設、提升城市防洪能力，合理安排進退洪水設施、圍堤、隔堤等工程建設，著重構建秦嶺北麓生態(tài)化洪澇綜合防治體系。加快防洪安瀾工程建設，以關中近百座水庫蓄洪為重點，實現洪水資源化利用，讓水盡量多留一點時間在關中這片土地上。在全面統(tǒng)籌考慮水的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能基礎上，推進江河庫渠水系聯通聯控聯調，以渭河干流河道為基本框架，以渭河南岸黑河、澇河、灃河、灞河等秦嶺北麓重要支流和渭河北岸涇河、石川河、北洛河等為脈絡，以寶雞峽、涇惠渠、東雷抽黃等引提水工程為廊道，以引漢濟渭、東莊水庫等重大骨干控制性工程為節(jié)點，以湖池、濕地與水網互連互通為柔性通道，打造布局合理、連通有序，引排得當、調蓄結合，循環(huán)通暢、蓄泄兼籌，多源互補、調控自如的江河湖庫水系連通新格局。

4）以全面推行河長制管理和水環(huán)境聯防聯控作為保障，構建關中水生態(tài)修復和空間管控格局。加快啟動關中水生態(tài)空間管控規(guī)劃工作，明確水生態(tài)空間范圍及功能定位，以水定產、以水定城，劃定并嚴守水生態(tài)保護紅線、水資源消耗上限、水環(huán)境質量底線，建立水生態(tài)管控指標體系，系統(tǒng)提出水生態(tài)空間管控對策措施?？茖W確定主要江河生態(tài)流量，將生態(tài)用水納入流域和區(qū)域水資源配置統(tǒng)一管理，嚴格控制不合理的河道外用水，強化河湖生態(tài)需水保障及閘壩生態(tài)調度。建立水環(huán)境監(jiān)測網絡、推進區(qū)域信息共享，強化水污染事件預報預警及應急聯動工作機制，推進水生態(tài)環(huán)境“省市縣鄉(xiāng)村”五級共建共治、聯防聯控。大力實施再生水（中水）回用工程，加強污水和垃圾處理設施建設。全面推行河長制管理，實施“一河一賬”“一河一策”。強化地方政府水環(huán)境保護職責，落實排污單位主體責任，采取控源截污、自然型護岸、調水引流、清淤疏浚、生物凈化等工程措施和生態(tài)技術，對主要河湖進行綜合治理和生態(tài)修復，全面提升城鄉(xiāng)水環(huán)境綜合整治效能。

5）以重點項目帶動為抓手，以點帶面，構建水利發(fā)展多元化可持續(xù)的投融資機制和高效協(xié)調的體制。創(chuàng)新投入機制，研究出臺水利發(fā)展多元化投融資政策，鼓勵社會各類投資主體以多種形式參與投資、建設和運營。同時選擇條件相對成熟、代表性和典型性較強的一些重點項目作為先行試點，探索符合區(qū)域經濟社會、水資源和水生態(tài)條件的水利發(fā)展模式，通過先行先試，示范引領，以點帶面，逐步全面推廣。協(xié)調發(fā)改、財政、土地、環(huán)保、水利、林業(yè)、城建等各級相關部門，提前介入項目前期，針對制約項目推進的資金、水資源、土地、環(huán)保、水保等熱點難點問題，采取積極措施，主動服務促推進。建立工作聯系會議制度，及時掌握工作動態(tài)和項目進展，落實職責分工，協(xié)調整合資源，研究工作中遇到的重大問題，理順項目建設外部環(huán)境，合力推進工作落實，確保重點項目順利實施。

6）以改善民生為核心，協(xié)同推進水利發(fā)展與扶貧攻堅，促進關中貧困地區(qū)脫貧致富奔小康。圍繞“精準扶貧、精準脫貧”，以民生水利為重點，進一步加大水利發(fā)展與扶貧攻堅的協(xié)同推進，在項目安排和投資安排上向貧困地區(qū)傾斜，為貧困地區(qū)發(fā)展提供堅實的水安全保障，促進人口、經濟與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展。在實施過程中，根據貧困地區(qū)水資源條件、特點、問題和經濟社會可持續(xù)發(fā)展的需求，將水利發(fā)展與脫貧致富規(guī)劃、移民搬遷脫貧規(guī)劃、扶貧開發(fā)、全面建成小康社會相結合，將脫貧攻堅任務與新型城鎮(zhèn)化、新農村建設、特色產業(yè)發(fā)展和生態(tài)農業(yè)、生態(tài)旅游相結合，統(tǒng)籌安排各類措施，以水生態(tài)環(huán)境的改善和提升，帶動貧困地區(qū)整體經濟實力的發(fā)展和提高。

4 建議

1）盡快開展對水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持區(qū)、生物多樣性維護區(qū)等重點生態(tài)功能區(qū)和易于水土流失的生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)以及陜西省主體功能區(qū)劃中明確的禁止開發(fā)區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，嚴格管控生態(tài)水系廊道、飲用水水源保護區(qū)、涉水重要生境等生態(tài)保護紅線內的開發(fā)建設活動。

2）加快推進秦嶺北麓水生態(tài)治理規(guī)劃工作，加快關中水系規(guī)劃的實施步伐。適時啟動試點工作，選擇已具條件的重點連通工程、調蓄工程、水生態(tài)修復和支流口濕地項目、峪口水源地及小庫壩項目、水文化項目做好典型設計，加快實施。同時，開展秦嶺北麓智慧水網規(guī)劃方案，點源、面源水質污染治理，雨冰雪資源利用，空間管控制度體系等專題研究。

3）啟動涇河綜合整治，力爭把涇河建設成為關中地區(qū)繼渭河之后，又一條防洪安瀾屏障和生態(tài)景觀長廊。

4）關中大中型灌區(qū)開展水系聯網、水資源聯調的可行性研究。在灌區(qū)信息建設的化基礎上，通過大數據的建立推行智慧灌區(qū)的建設。啟動灌溉渠道、排水溝道的生態(tài)治理規(guī)劃，利用灌區(qū)渠系網絡的生態(tài)建設和水流網絡，提升灌區(qū)新農村建設的環(huán)境質量，使灌區(qū)群眾生活在一個水系相通、渠、水、林、路、湖池綜合治理構成的優(yōu)美環(huán)境中。

5）開展“引嘉濟渭”作為實現渭河長治久安的又一重大戰(zhàn)略項目開展規(guī)劃研究和戰(zhàn)略謀劃，既：將“引嘉濟清——銀洞峽水庫引水工程”作為“引嘉濟渭”一期項目爭取在2025年前實施完成，將“引嘉濟漢——略陽自流引水方案”作為二期項目和“引漢濟渭”后續(xù)水源爭取2030年后開工建設，確保15億m3水調入關中，將“引江濟渭入黃工程——嘉陵江調水方案”作為三期項目爭取2050年建成，根本解決渭河問題。同時，盡快啟動前期工作，爭取發(fā)展改革委、水利部等相關國家部委的支持以及四川省、重慶市的理解。