郭 綱 郭逸然

內(nèi)容提要：本文通過對歷史上重大金融風(fēng)險(xiǎn)事件的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，結(jié)合當(dāng)前十九大報(bào)告提出的防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)，對我國當(dāng)前金融風(fēng)險(xiǎn)形勢進(jìn)行研判，并提出相應(yīng)的對策建議。

中央明確提出，要打好決勝全面建成小康社會的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。其中，打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)居于首位。防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)在于防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，這是一項(xiàng)重要而艱巨的任務(wù)。

一、歷史上重大金融風(fēng)險(xiǎn)事件簡要回顧

所謂風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)就是一種不確定性、失去有序控制的可能性，或者說是引起失序、損失等的可能性。重大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)一旦形成，將會對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展產(chǎn)生阻力，甚至對人類歷史的走向產(chǎn)生影響。風(fēng)險(xiǎn)與人類社會的發(fā)展如影隨形，因風(fēng)險(xiǎn)累積而引發(fā)的金融類危機(jī)事件不勝枚舉。

（一）17世紀(jì)30年代荷蘭郁金香泡沫事件

郁金香原是生長在天山山脈的一種花卉植物。后來，土耳其人將花種帶入君士坦丁堡。16世紀(jì)末，荷蘭商人從土耳其引進(jìn)了郁金香，擁有郁金香成為荷蘭有錢人的一種象征。到了17世紀(jì)30年代，購買郁金香的時(shí)尚不僅蔓延到了荷蘭的中產(chǎn)階級，而且很快變成了荷蘭全民性的運(yùn)動。1634年，以1000美元購進(jìn)一株郁金香，一個(gè)月之后，價(jià)格竟能炒至購入價(jià)的20倍之高。1636年，郁金香在荷蘭股市交易，一株郁金香的價(jià)格最高時(shí)相當(dāng)于今天近50萬元人民幣，比一部普通的汽車還要貴。然而，1637年2月，持有者突然大量拋售郁金香，整個(gè)郁金香市場幾乎在一夜之間崩潰，價(jià)格很快跌落到市場崩潰前約十分之一的水平。絕望之中的荷蘭人紛紛涌向法院，希望能夠挽回?fù)p失。4月，荷蘭政府不得不出面干預(yù)，中止所有交易合同，由此結(jié)束了一場瘋狂的郁金香投機(jī)事件。

嚴(yán)格來說，荷蘭郁金香泡沫的破滅并非真正意義上的金融危機(jī)事件，但其瘋狂的投機(jī)炒作，特別是借助股市交易而引發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)泡沫，因此，郁金香泡沫破滅事件通常也被歸入了金融類危機(jī)事件。顯然，政府必要引導(dǎo)與有效監(jiān)管的缺失，是這一危機(jī)事件萌芽、生成與最終爆發(fā)的主要原因。

（二）18世紀(jì)20年代英國南海公司泡沫事件

英國南海公司泡沫事件是英國在1720年春天到秋天之間發(fā)生的一次金融類危機(jī)。南海公司在1711年設(shè)立，彼時(shí)英國政府無力償付因參與西班牙王位繼承戰(zhàn)爭所形成的巨額債務(wù)，希望借助南海公司壟斷經(jīng)營英國與南美洲、太平洋群島的貿(mào)易和商業(yè)，來替英國政府分擔(dān)因戰(zhàn)爭而欠下的債務(wù)。南海公司在夸大業(yè)務(wù)前景及進(jìn)行舞弊的情況下被外界所看好。1720年，南海公司更是透過賄賂政府，向國會推出以南海公司股票換取國債的計(jì)劃，促使南海公司的股票大受追捧，股價(jià)由年初的120多英鎊急劇上升至7月時(shí)的約1000英鎊。在此期間，市場上出現(xiàn)了不少渾水摸魚的“泡沫公司”，試圖搭乘南海公司股價(jià)上升的便車，分一杯羹。鑒于此，英國于6月通過了《泡沫法案》，許多“泡沫公司”被解散，炒股熱潮隨之減退。與此同時(shí)，南海公司的股價(jià)也被連帶觸發(fā)，急劇下挫，9月暴跌至180英鎊以下的水平，眾多炒股者血本無歸。南海公司泡沫破滅事件實(shí)質(zhì)上是英國政府的一次債務(wù)危機(jī)。危機(jī)的爆發(fā)，英國政府的誠信破產(chǎn)，相關(guān)的政府官員被迫下臺甚至被問罪。

（三）20世紀(jì)80年代拉美國家債務(wù)危機(jī)事件

“二戰(zhàn)”之后，拉美國家實(shí)行了進(jìn)口替代的工業(yè)化戰(zhàn)略，鼓勵本國制造業(yè)發(fā)展，同時(shí)出口能源等國內(nèi)資源豐富的初級產(chǎn)品。從20世紀(jì)50年代至60年代，經(jīng)濟(jì)保持高速增長，人均GDP從400多美元迅速升至1000多美元，進(jìn)入中等收入國家行列，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)的“拉美奇跡”。

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，拉美國家為了更快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、趕超發(fā)達(dá)國家，采取了擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，對外大規(guī)模舉債，以增加政府對公共事業(yè)的支出。70年代兩次石油漲價(jià)使得包括一些拉美國家在內(nèi)的石油出口國積累了大量美元，這些美元存在了發(fā)達(dá)國家的商業(yè)銀行里。發(fā)達(dá)國家的商業(yè)銀行為了獲取高回報(bào)的投資機(jī)會，又將資金貸放給發(fā)展前景良好的拉美國家。1970年拉美國家外債總規(guī)模約210億美元，1982年則超過了3100億美元，其中一半以上是向發(fā)達(dá)國家商業(yè)銀行的貸款。20世紀(jì)70年代末80年代初，美國大幅提高利率吸引資金回流，流向拉美的資金呈減少趨勢。墨西哥、巴西、阿根廷、智利等主要拉美國家每年出口創(chuàng)匯的一半以上只能用來歸還外債的本息。

1982年8月，墨西哥政府宣布無力償還外債，1984年6月玻利維亞、厄瓜多爾相繼停止歸還外債，1987年2月巴西宣布無力償還外債利息，1989年1月委內(nèi)瑞拉宣布停止償還外債等，至此，由墨西哥為開端的拉美國家債務(wù)危機(jī)全面爆發(fā)。拉美國家債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，重要原因在于拉美國家發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的冒進(jìn)與失誤。其結(jié)果是使拉美國家陷入了“中等收入陷阱”而至今難以自拔。

（四）20世紀(jì)90年代日本房地產(chǎn)泡沫事件

作為“二戰(zhàn)”的戰(zhàn)敗國，日本在1953—1973年間，借助金融特別是具有日本特色的“二行”（日本開發(fā)銀行、日本進(jìn)出口銀行）、“九庫”（中小企業(yè)金融公庫、中小企業(yè)信用保險(xiǎn)公庫、國民金融公庫等）這些政策性金融機(jī)構(gòu)的有力支持，迅速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，創(chuàng)造了一個(gè)“經(jīng)濟(jì)神話”。20世紀(jì)80年代，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了鼎盛時(shí)期。20世紀(jì)80年代初，美國正面臨財(cái)政赤字劇增、對外貿(mào)易逆差大幅增長的困境。美國希望通過美元貶值來增加其產(chǎn)品的出口競爭力，改善國際收支不平衡的狀況。1985年9月，美國、日本、聯(lián)邦德國、法國、英國五個(gè)發(fā)達(dá)國家的財(cái)政部長及央行行長，在紐約廣場飯店舉行會議并簽訂協(xié)議，決定五國政府聯(lián)合干預(yù)外匯市場，讓美元對主要貨幣有序下跌，以解決美國巨額的貿(mào)易赤字，史稱“廣場協(xié)議”。隨后，五國開始在外匯市場拋售美元，美元持續(xù)大幅貶值。1985年9月的時(shí)候，1美元兌換約250日元，1987年美元貶值最多時(shí)1美元僅能兌換約120日元。

日本產(chǎn)品的成本和價(jià)格因日元大幅升值而提高，在海外市場的競爭力相應(yīng)下降。為了降低企業(yè)融資成本以緩沖日元升值所引起的成本與價(jià)格上升，日本央行連續(xù)5次下調(diào)利率，利率水平由1985年的5%降至1987年的2.5%。然而，原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下日本經(jīng)濟(jì)增長已趨飽和，迅速增加的貨幣供應(yīng)無法被產(chǎn)業(yè)吸收，結(jié)果大量資金流向了股市和房地產(chǎn)。1992年3月末，為進(jìn)行土地投機(jī)而發(fā)放的銀行貸款達(dá)到150萬億日元，占當(dāng)時(shí)日本銀行貸款總額的三分之一強(qiáng)，制造了世界上空前的房地產(chǎn)泡沫。

地價(jià)過度上漲，個(gè)人無力買房，住宅建筑業(yè)前景黯淡。建筑用地價(jià)格過高，許多工廠企業(yè)難以擴(kuò)大規(guī)模。過高的地價(jià)還給各級政府的城市再開發(fā)及道路建設(shè)設(shè)置了嚴(yán)重障礙。為了抑制這種狀況，日本政府不得不提高利率，進(jìn)行宏觀調(diào)控。1989年5月起，日本央行3次上調(diào)利率。利率的大幅提高刺破了巨大的經(jīng)濟(jì)泡沫，日本經(jīng)濟(jì)陷入了衰退的泥潭，隨后的亞洲金融危機(jī)和美國次貸危機(jī)，則是雪上加霜。20多年后的今天，日本經(jīng)濟(jì)依然沒有明顯的起色，成為日本“失去的二十年”?？梢娕菽屏褜θ毡窘?jīng)濟(jì)的打擊何其沉重?？梢哉f，“廣場協(xié)議”是導(dǎo)致日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展大逆轉(zhuǎn)的重要導(dǎo)火索和外部誘因，日本自身產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與財(cái)政貨幣政策上的失配則是其重要內(nèi)因。

（五）21世紀(jì)初美國次貸危機(jī)事件

美國是一個(gè)具有冒險(xiǎn)和創(chuàng)新精神的移民國家，也是當(dāng)今世界公認(rèn)的創(chuàng)新強(qiáng)國。20世紀(jì)末，美國的科技創(chuàng)新特別是計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的創(chuàng)新和廣泛運(yùn)用，為其帶來90年代的新經(jīng)濟(jì)繁榮。然而在新千年到來之際，新經(jīng)濟(jì)泡沫破裂，把整個(gè)美國經(jīng)濟(jì)拖進(jìn)了低迷的泥潭。為了挽救經(jīng)濟(jì)，2001年1月至2003年6月，美聯(lián)儲13次下調(diào)聯(lián)邦基準(zhǔn)利率。寬松的貨幣政策，導(dǎo)致流動性過剩，大量貨幣涌向了房地產(chǎn)，那些低信用等級的家庭可以低首付甚至零首付進(jìn)行購房，“次級信貸”規(guī)模膨脹。盡管2004年6月至2006年6月的兩年里，美國連續(xù)上調(diào)了利率，但至2006年中，次級房貸規(guī)模已占整個(gè)美國房地產(chǎn)貸款的45%。

其實(shí)，從2006年春季開始，“次貸危機(jī)”的端倪已經(jīng)初現(xiàn)。低信用等級購房者因次貸還款利率大幅上升，出現(xiàn)違約并逐漸增多。同時(shí)，住房市場的持續(xù)降溫也使購房者出售住房或者通過抵押住房再融資變得困難。次級抵押貸款機(jī)構(gòu)收回房屋，卻賣不到高價(jià)，大面積虧損直至破產(chǎn)，投資基金被迫關(guān)閉。2007年起，貝爾斯登、兩房（房利美、房地美）、雷曼兄弟、GM等一批名震世界的公司宣布破產(chǎn)。危機(jī)很快席卷了美國、歐盟和日本等世界主要金融市場。2008年，人們開始將這次危機(jī)稱為“美國次貸危機(jī)”或者“全球金融海嘯”。脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)基本面的貨幣量化寬松和金融創(chuàng)新，以及政府監(jiān)管的缺失，成為此次危機(jī)爆發(fā)的主要原因。

二、對我國當(dāng)前金融風(fēng)險(xiǎn)形勢的基本認(rèn)識

我國當(dāng)前金融風(fēng)險(xiǎn)的基本形勢是，復(fù)雜嚴(yán)峻，總體可控?？傮w可控的認(rèn)識與判斷，主要基于目前尚未出現(xiàn)金融的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以及中央對金融風(fēng)險(xiǎn)形勢的深度關(guān)注、動態(tài)研判和從嚴(yán)把控。我國當(dāng)前金融風(fēng)險(xiǎn)形勢的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性，具體可從以下幾個(gè)方面理解：

1.從全球的視野來看，我國在改革開放和全球化發(fā)展中的金融開放度不斷提高，在此情況下，金融風(fēng)險(xiǎn)形勢的復(fù)雜性嚴(yán)峻性，表現(xiàn)為我國金融發(fā)展同時(shí)受國內(nèi)和國際多種因素的交叉影響。比如，近年來美國去全球化和貿(mào)易保護(hù)主義傾向有所抬頭，特別是2018年以來中美貿(mào)易戰(zhàn)形勢嚴(yán)峻，國際恐怖主義事件頻仍、世界地緣政治格局不穩(wěn)和區(qū)域性軍事爭端苗頭時(shí)隱時(shí)現(xiàn)等國際因素，以及經(jīng)濟(jì)下行壓力依然存在、商務(wù)成本壓降空間收窄和企業(yè)營商環(huán)境有待進(jìn)一步改善、市場對未來預(yù)期不夠穩(wěn)定等國內(nèi)因素。國內(nèi)外因素交叉重疊，無疑對我國金融風(fēng)險(xiǎn)形勢產(chǎn)生著影響。

2.從金融體系的視角來看，金融風(fēng)險(xiǎn)形勢的復(fù)雜性嚴(yán)峻性，表現(xiàn)為同時(shí)受金融體系內(nèi)部和外部不同因素的復(fù)合影響。在金融體系內(nèi)部，主要有金融監(jiān)管體制機(jī)制、金融調(diào)控政策、金融市場體系、金融市場交易制度、金融主體行為等金融內(nèi)生性因素產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)問題。在金融體系外部，近年來持續(xù)推進(jìn)的去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿等過程中相關(guān)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)累積所帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)問題。

3.從金融業(yè)的發(fā)展層面來看，一方面，中美貿(mào)易摩擦、美元加息等對人民幣匯率波動、國際收支、資金外流等我國的宏觀金融層面產(chǎn)生相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，近年來國內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資動力不足、銀行不良資產(chǎn)率高企，以及金融機(jī)構(gòu)人才流失等微觀主體方面的風(fēng)險(xiǎn)也不容小覷。

4.從金融行業(yè)與金融市場的角度來看，一方面，利率市場化程度快速提升，金融業(yè)市場準(zhǔn)入進(jìn)一步放開，金融業(yè)競爭更趨激烈，銀行利差大幅縮小，金融機(jī)構(gòu)的贏利空間與能力下降等引發(fā)的金融行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)有所加大；另一方面，近年來金融市場的風(fēng)險(xiǎn)同樣令人關(guān)注、不容樂觀。如，房地產(chǎn)信貸市場和股市的不夠穩(wěn)定，金融領(lǐng)域違約風(fēng)險(xiǎn)有所上升等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年全年交易所、銀行間、柜臺市場共計(jì)發(fā)生了49起債券違約案例；2018年前5個(gè)月，已有20只債券出現(xiàn)違約，涉及10余家上市企業(yè)，金額超過了150億元。新任人民銀行行長認(rèn)為，不規(guī)范的影子銀行快速上升勢頭雖然得到遏制，但存量仍然較大；一些機(jī)構(gòu)在未取得金融牌照的情況下非法從事金融業(yè)務(wù)，部分非法金融活動借助金融創(chuàng)新和互聯(lián)網(wǎng)之名迅速擴(kuò)張；少數(shù)野蠻生長的金融控股集團(tuán)存在著風(fēng)險(xiǎn)，抽逃資本、循環(huán)注資、虛假注資，以及通過不正當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)交易進(jìn)行利益輸送等問題比較突出，帶來跨機(jī)構(gòu)、跨市場、跨業(yè)態(tài)的傳染風(fēng)險(xiǎn)。不管是影子銀行，還是金融控股集團(tuán)，其風(fēng)險(xiǎn)多集中于資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。

5.從金融風(fēng)險(xiǎn)的點(diǎn)和面來看，既有近年來在一些民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)又相互擔(dān)保比較盛行的地方，以及如鋼貿(mào)行業(yè)等發(fā)生的區(qū)域性行業(yè)性金融風(fēng)險(xiǎn)，又有在個(gè)體金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部發(fā)生的點(diǎn)狀式金融風(fēng)險(xiǎn)，如，2017年下半年至2018年3月期間，僅由銀監(jiān)會出具的對銀行等金融機(jī)構(gòu)的處罰決定書就多達(dá)35張，如果加上地方銀保監(jiān)等金融監(jiān)管部門對各類金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)處理出具的處罰書，數(shù)量就更大了。

6.從金融業(yè)發(fā)展的態(tài)勢來看，在信息技術(shù)快速發(fā)展的影響下，傳統(tǒng)金融呈現(xiàn)出線上業(yè)務(wù)與線下業(yè)務(wù)并行發(fā)展的態(tài)勢，新型金融如P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)層出不窮，而且呈現(xiàn)野蠻生長的跡象。非法融資活動、關(guān)聯(lián)交易、跨業(yè)經(jīng)營等金融亂象不時(shí)出現(xiàn)，跨機(jī)構(gòu)、跨市場、跨業(yè)態(tài)經(jīng)營導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)相互傳染，對我國的金融監(jiān)管乃至經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定帶來了新的挑戰(zhàn)。

7.從金融與財(cái)政的關(guān)系來看，作為國家施行宏觀調(diào)控的兩大關(guān)鍵手段，財(cái)政與金融關(guān)系緊密，你中有我我中有你，一榮俱榮，一損俱損。當(dāng)前，各級地方政府性債務(wù)規(guī)模較大，在壓降存量財(cái)政資金、壓降平臺公司銀行貸款，進(jìn)一步規(guī)范與控制政府融資的過程中，切實(shí)防止政府性債務(wù)壓降中出現(xiàn)資金鏈的斷裂，是必須高度關(guān)注的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也是重大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方財(cái)政部門在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)中的職責(zé)與使命

歷史上無數(shù)金融危機(jī)事件的經(jīng)驗(yàn)，表明人們對金融風(fēng)險(xiǎn)的危害性認(rèn)識不夠到位、政府對金融風(fēng)險(xiǎn)的前瞻性管理不夠有力。當(dāng)然，也許還有人們對金融風(fēng)險(xiǎn)駕馭能力過于自負(fù)的因素。面對當(dāng)前的形勢，作為地方基層財(cái)政部門來說，居安思危、未雨綢繆，努力防范化解所在地方的金融風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)工作在于努力防范化解所在地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，至少要做到以下幾個(gè)方面。

1.統(tǒng)一思想和認(rèn)識，深刻領(lǐng)會中央關(guān)于打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的深遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義。

2.大處著眼，小處著手，根據(jù)厘清政府與國企邊界和職責(zé)的改革要求，梳理解決歷史遺留問題，進(jìn)一步規(guī)范政府與國企的權(quán)責(zé)，規(guī)范并控制所在地方政府的融資渠道與舉債方式，著力推進(jìn)地方國企的市場化運(yùn)營。

3.按照中央等上級政府和部門明確的目標(biāo)任務(wù)，認(rèn)真抓好所在地方政府債務(wù)壓降工作，強(qiáng)化政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和預(yù)警機(jī)制，確保所在地方政府債務(wù)處于合理可控的安全范圍之內(nèi)。

4.動態(tài)跟蹤國家財(cái)稅改革進(jìn)程和發(fā)展趨勢，持續(xù)推進(jìn)與保持所在地方政府PPP項(xiàng)目、政府購買服務(wù)等的規(guī)范與有效運(yùn)作。

5.加快推進(jìn)所在地方中期財(cái)政規(guī)劃的編制與執(zhí)行，超前謀劃所在地方政府中長期項(xiàng)目建設(shè)資金流的測算與平衡問題。

6.嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》等各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)，促進(jìn)所在地方規(guī)范對產(chǎn)業(yè)、行業(yè)等發(fā)展的財(cái)政扶持政策，避免不規(guī)范財(cái)政扶持政策對市場產(chǎn)生不必要的扭曲與誤導(dǎo)，尤其要避免出現(xiàn)因不規(guī)范不合理的政府財(cái)政行為誤導(dǎo)金融資源的配置扭曲而生成與積累新的金融風(fēng)險(xiǎn)。