蘇州市財政局課題組

內(nèi)容提要：為貫徹國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，塑造蘇州轉(zhuǎn)型升級新動力，2016年蘇州市政府出臺了創(chuàng)新驅(qū)動“3+1”政策文件，市財政局隨即根據(jù)文件要求制定了實施細則，圍繞推進人才優(yōu)先發(fā)展、打造先進制造業(yè)基地、打造產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新高地三個方面部署具體措施，積極推動以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。本文在研究分析了蘇州市創(chuàng)新驅(qū)動財政資金投入現(xiàn)狀和存在問題的基礎上，結(jié)合蘇州實際，提出了優(yōu)化蘇州財政支持創(chuàng)新驅(qū)動投入機制的思路與相關建議。

一、“3+1”政策文件主要內(nèi)容和財政資金投入現(xiàn)狀

黨的十八大以來，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的核心戰(zhàn)略。改革開放后，蘇州的發(fā)展十分迅速，已成為長三角地區(qū)重要城市之一。2016年，蘇州地區(qū)生產(chǎn)總值為1.54萬億元，僅次于上海、北京、廣州、深圳、天津和重慶，位居全國城市第七位，地級市第一位。當前，蘇州開放型經(jīng)濟正站在新的歷史起點，面臨著轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展的緊迫任務。

（一）“3+1”政策文件主要內(nèi)容

為貫徹國家的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推動以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，塑造蘇州轉(zhuǎn)型升級新動力，提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益，2016年蘇州出臺了“3+1”政策文件。《關于進一步推進人才優(yōu)先發(fā)展的若干措施》提出了40條具體措施，包括人才培養(yǎng)與引進政策、人才使用與管理機制、人才培養(yǎng)發(fā)展平臺、人才服務機制、人才優(yōu)先發(fā)展保障機制等方面?！蛾P于打造先進制造業(yè)基地的若干措施》提出了28條政策，包括支持企業(yè)跨越發(fā)展、支持企業(yè)提質(zhì)增效、支持生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展、支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、支持企業(yè)綠色低碳發(fā)展和加強服務優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等方面。《關于打造產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新高地的若干措施》提出了45條具體措施，具體包括深化科技體制改革，完善區(qū)域科技創(chuàng)新體系；推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系創(chuàng)新，打造創(chuàng)新發(fā)展新優(yōu)勢；強化開放合作，集聚創(chuàng)新發(fā)展新資源；優(yōu)化綜合創(chuàng)新環(huán)境，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新生態(tài)等方面。《蘇州市貫徹國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要實施方案》對照了國家“綱要”和省“貫徹方案”，緊密結(jié)合了蘇州打造一基地、一高地的定位，全面梳理了有關政策文件，在階段性目標、重點戰(zhàn)略任務、工作舉措上分別進行部署。

（二）“3+1”政策文件出臺后財政資金投入總量、結(jié)構(gòu)及方式

“3+1”政策文件出臺后，蘇州市財政局積極貫徹落實，制定了《蘇州市財政局關于貫徹落實市委市政府“3+1”政策文件精神的實施細則》，從推進人才優(yōu)先發(fā)展、支持打造科技創(chuàng)新高地、支持打造先進制造業(yè)基地等三個主要方面提出了具體措施。

1.投入總量穩(wěn)步增長

地方財政投入是支持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要手段。近三年來，財政在人才、科技、先進制造業(yè)方面的支持力度不斷加大，總量穩(wěn)步上升，三個方面合計投入，2015年為113.05億元，2016年為124.24億元，2017年為151.7億元。2016年財政投入比2015年增長11.19億元，增長9.9%。2016年“3+1”政策文件出臺后，財政投入力度在原有基礎上又有所加大，2017年比2016年增長了27.46億元，增長22.1%。財政投入的穩(wěn)步增長對促進蘇州經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展發(fā)揮了至關重要的作用。

2.投入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

財政投入的總量穩(wěn)步增長的同時，財政投入的結(jié)構(gòu)也在不斷的優(yōu)化。人才方面，一是加大人才引進的支持力度，著力打造集知識創(chuàng)新、技術(shù)開發(fā)、企業(yè)孵化、人才培養(yǎng)為一體的創(chuàng)新空間；二是不斷優(yōu)化創(chuàng)新布局，攀高創(chuàng)新鏈，打造創(chuàng)新圈，注重重大創(chuàng)新平臺的建設；三是積極發(fā)揮財政資金的導向作用，整合社會資源、吸引社會各界力量參與人才工作?？萍挤矫?，一是基礎研究經(jīng)費占比繼續(xù)回升，進一步激發(fā)了企業(yè)開展研發(fā)活動的積極性；二是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)研發(fā)實力不斷提高，有效支撐和帶動了蘇州經(jīng)濟實現(xiàn)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級。先進制造業(yè)方面，一方面擴大扶持范圍，統(tǒng)籌兼顧，全力做強新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展先進制造業(yè)、生產(chǎn)性服務業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，積極培育新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)新模式，加快改造提升傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)，堅決淘汰低端落后產(chǎn)能；另一方面加大智能制造投入，全力推進智能制造跨越發(fā)展，主攻四大方向，培育三類主體，實現(xiàn)制造業(yè)向數(shù)字化、網(wǎng)絡化和智能化邁進，加快國家智能制造示范區(qū)建設。

3.投入方式呈現(xiàn)多元化

近年來，蘇州市財政積極貫徹落實放管服要求，不斷調(diào)整、優(yōu)化財政投入方式，改變以前直接投入、無償資助為主的投入模式，一方面探索更多運用貸款貼息、后補助、風險補償、股權(quán)投資、資金改基金等間接化、市場化的投入方式；另一方面充分發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應，通過政府投入有效撬動和吸引更多的金融資本和社會資本投向人才、科技和先進制造業(yè)。

二、創(chuàng)新驅(qū)動財政投入情況問題分析

（一）財政投入與我國發(fā)達地區(qū)相比還有不足

一是財政科技支出力度相對不足。近年來，蘇州的財政科技支出程度雖然在逐年提高，但與我國發(fā)達地區(qū)相比投入總額仍有不足。根據(jù)表1可以看出，從投入的絕對量來看，2016年蘇州科技支出為95.2億元，是上海投入的27.86%，北京投入的34.21%。雖然蘇州科技支出占一般公共預算支出的比例與其他城市相比處于前列，但是科技支出占本地區(qū)GDP的比重僅為0.62%，遠低于北京的1.56%，上海的1.24%，也低于全國平均水平1.04%。

表1 2016年相關省、市財政科技支出情況

二是本地區(qū)R&D投入強度仍然偏低。根據(jù)表2可以看出，2016年我國R&D投入強度為2.11%，正處于創(chuàng)新型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的關鍵轉(zhuǎn)折點，開始進入創(chuàng)新驅(qū)動階段。同期，蘇州R&D投入強度為2.7%，僅比全國平均水平高0.59%，比江蘇平均水平高0.04%，遠低于北京5.96%，深圳4.32%，上海3.82%。這與蘇州在全省、全國的經(jīng)濟地位不相適應，與蘇州創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的需要還不匹配。

表2 2016年有關地區(qū)及重要城市研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費情況

三是人才資助力度方面與深圳相比還有差距。深圳人才新政“81條”實施后，每年市級財政用于人才工作的預算達44億元，各項政策對標或大幅度超越國內(nèi)最高標準。而蘇州2016年全市人才發(fā)展專項資金16.34億元，占全市一般預算收入的0.99%，其中市級財政性人才發(fā)展專項資金只有6500萬元。

四是先進制造業(yè)扶持力度與深圳相比還有很大的差距。從表3可以看出，2016年蘇州、深圳兩地高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量分別為4133家、8037家，蘇州高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量只占深圳的51.4%。從表4可以看出，2016年蘇州、深圳兩地先進制造業(yè)產(chǎn)值差距也是非常大。蘇州先進制造業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值落后于深圳4084億元；先進制造業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值增長緩慢，2016年蘇州增加值為329億元，同期深圳增加值為5428億元；先進制造業(yè)總產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值比重落后于深圳，蘇州該比重為49.8%，深圳為74.1%，這都表明蘇州先進制造業(yè)還沒有成為經(jīng)濟主要部門。

表3 2016年蘇州與深圳高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量

表4 2016年蘇州與深圳先進制造業(yè)產(chǎn)值對比

（二）財政支持創(chuàng)新驅(qū)動的方式還比較單一化

財政支持創(chuàng)新驅(qū)動方面，在財政資金安排和使用上間接扶持比重偏低，影響了財政資金公共服務均等化水平，扶持放大效果沒有很好的發(fā)揮。而通過政府投資吸引社會資本建立引導基金對企業(yè)進行扶持的間接方式，一方面可以充分發(fā)揮財政資金的政策導向和杠桿效應，另一方面可以發(fā)揮市場主導作用，采用市場化運作方式，由市場擇優(yōu)選取符合條件的項目進行扶持，提高資金的使用效益。目前由于扶持手段比較單一，對銀行、風險資本和企業(yè)等的帶動不足，項目前期評審和驗收過于注重經(jīng)濟指標，存在引導和服務不夠等問題。其中，弊端較為突出的是無償?shù)牟挥嫽貓蟮耐度敕绞?，資金不收回，容易造成企業(yè)抱著先申請、先拿到錢，放大企業(yè)允許研發(fā)項目失敗的想法，造成資金使用效益較低。因此，應進一步重視和加大財政對于有償扶持方式的投入力度。

（三）財政投入與市場結(jié)合程度不足

一是目前蘇州的產(chǎn)業(yè)門類較多，但除了信息產(chǎn)業(yè)之外，支柱型產(chǎn)業(yè)正在孕育之中，新興產(chǎn)業(yè)布局也在逐步形成之中。未來蘇州財政投入應加強重大科技成果轉(zhuǎn)化、落地，大力支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。

二是專項資金較多，存在資金扶持疊加現(xiàn)象。目前在人才、科技、先進制造業(yè)方面的專項資金數(shù)量多，主管部門也多，且各相關項政策中又細化了數(shù)量不等的補助事項，部分專項資金的使用科學性不強。

三是扶持政策涉及“普惠”性質(zhì)的補助項目，降低了扶持政策對重點企業(yè)的支持效應，也不符合蘇州政府“集中財力辦大事”的要求。

四是“十二五”期間，蘇州有219人入選國家“千人計劃”，尤其創(chuàng)業(yè)類人才達到120人，約占全國的15%，超過了“北上廣深”等一線城市，列全國第一。但從帶動市場的作用看，市場對人才集聚的導向功能還較弱。科技人才專業(yè)化服務體系發(fā)展還不夠充分，蘇州在高端獵頭、知識產(chǎn)權(quán)服務、技術(shù)交易和成果轉(zhuǎn)化、國際化營銷策劃等方面的市場供給還不足，影響了領軍人才企業(yè)的做大做強。

三、蘇州市財政資金投入體系創(chuàng)新建議

（一）發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)對創(chuàng)新驅(qū)動的促進作用

構(gòu)建健全的知識產(chǎn)權(quán)保護制度體系，充分發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)制度在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中的功能與作用，才能從根本上加快創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的步伐，提升創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的質(zhì)量。

一是要加大資助力度，促進專利數(shù)量與質(zhì)量進一步提升。從表5可以看出，2016年雖然蘇州專利申請量和授權(quán)量指標處于全國前列，但是和北京、深圳、上海等一線城市還是有明顯的差距，專利申請量是北京的53.72%，深圳的69.66%，上海的84.17%；專利授權(quán)量是北京的50.5%，深圳的68%，上海的79.44%。要加強對重點發(fā)明專利補助，強化資助的有效性。加強名城名校等產(chǎn)學研重大平臺載體，推動創(chuàng)新創(chuàng)造能力的提升。直接提高目前市級財政對發(fā)明專利的資助額度并加大申請、辦理和維持發(fā)明專利有關費用的減免力度。

表5 2016年部分城市專利申請量和授權(quán)量 單位：萬件

二是打造蘇州品牌，推動知識產(chǎn)權(quán)提質(zhì)增量。持續(xù)推進商標品牌培育工作，進一步落實鼓勵、支持商標品牌發(fā)展的政策措施。分類指導和支持市場主體實施商標戰(zhàn)略，繼續(xù)引導和支持企業(yè)培育馳名、著名商標。

三是吸納各方英才，做好知識產(chǎn)權(quán)人才支撐。探索綜合性人才的培養(yǎng)模式和培訓機制，培育一批忠誠度高、專業(yè)性強的本土知識產(chǎn)權(quán)人才，建立完備的人才庫，為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展保駕護航。

四是有效解決糾紛，實行嚴格的知識產(chǎn)權(quán)保護。有效推進訴訟與行政調(diào)解的無縫對接，更加便捷、有效地解決知識產(chǎn)權(quán)糾紛爭議。

（二）發(fā)揮科普工作對科技創(chuàng)新的催化作用

任何技術(shù)發(fā)明、科學發(fā)現(xiàn)都不是偶然發(fā)生，而是經(jīng)歷一個從繼承到創(chuàng)新，從量變到質(zhì)變的過程。科學技術(shù)的普及是科學技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的必經(jīng)環(huán)節(jié)，沒有科學普及，也就不可能有持久的科技創(chuàng)新。提升全社會科普能力，對實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展有其特殊的含義。

市委、市政府在《蘇州市貫徹國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要實施方案》中明確提出要“提升全民科學素質(zhì)，推進科普設施建設，廣泛開展科普宣傳周、全國科普日等群眾性科普活動，讓更多的社會公眾關注現(xiàn)代科學技術(shù)發(fā)展。”財政要大力支持科普工作對全社會創(chuàng)新文化氛圍形成的潤物細無聲的作用。加大科普經(jīng)費的財政投入，促進科普資源的開發(fā)和共享、科普基礎設施的建設和使用、科普活動的開展和落實，切實提高科普效果。進一步完善和修訂蘇州市《市級科普經(jīng)費專項資金管理辦法》，加強科普經(jīng)費專項資金的使用管理，切實提高財政資金的使用效益。積極引導社會力量投入科普事業(yè)，引導廣大科普組織、大眾傳媒、科技團體、企業(yè)、大學等社會力量的積極參與、熱心支持科普工作。支持科普工作中大力傳播創(chuàng)新文化，在全社會樹立鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗及人文關懷的良好氛圍。

（三）依據(jù)蘇州“兩個標桿、四個名城”要求加大財政投入

2017年9月，江蘇省委常委會專題研究了蘇州市工作，并對蘇州提出了全新要求：“蘇州不僅要成為高水平全面建成小康社會的標桿，而且要成為探索具有時代特征、江蘇特點的中國特色社會主義現(xiàn)代化道路的標桿?！笔形瘺Q定將建設“四個名城”作為勇當“兩個標桿”、落實“四個突出”的戰(zhàn)略舉措。

財政部門在貫徹落實市委要求上，一是突出支持轉(zhuǎn)型升級。充分發(fā)揮財政在支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提檔升級方面的扶持作用和政策導向。二是突出支持人才和創(chuàng)新。全力支持蘇州建立全國最優(yōu)的人才服務體系和政策體系。支持科技創(chuàng)新，在引導和激勵全社會加大研發(fā)投入方面下功夫，大力支持技術(shù)改造、智能裝備，大力支持創(chuàng)新平臺載體建設。三是突出支持富民惠民。加大財政投入保障民生，提升與老百姓切身利益相關的公共服務質(zhì)量。四是突出支持改革開放。重點做好全國和全省在蘇州開展的50多項改革試點工作。繼續(xù)做好放管服工作。五是突出支持古城保護。充分發(fā)揮作為全國唯一的國家級歷史文化名城保護區(qū)優(yōu)勢，要加大投入重點做好核心區(qū)的保護工作。六是突出支持城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展。繼續(xù)支持蘇州作為全國城鄉(xiāng)一體化試驗區(qū)的工作，促進城市功能進一步提升和農(nóng)村綜合面貌的改善。七是突出支持文化傳承。加大力度支持有影響有特色的蘇州文化建設。

（四）依據(jù)市場要求確定財政投入總量、方式

一是建立創(chuàng)新驅(qū)動財政投入穩(wěn)定增長機制。大幅增加人才、科技、先進制造業(yè)的財政投入，逐步縮小與北京、上海、深圳等城市投入規(guī)模的差距。研究考慮通過國有資本經(jīng)營預算改革拓寬財政投入資金渠道，從國有資本經(jīng)營收益中列支一定比例的資金統(tǒng)籌安排用于人才、科技創(chuàng)新等方面。

二是加強專項資金的管理。探索大專項資金管理模式，避免專項資金管理部門過多、使用分散、效益不高等問題，實現(xiàn)“整合資金保重點、集中財力辦大事”的目的。加強專項資金績效評價管理，將績效管理貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，逐步建立事前明確目標、事中績效跟蹤、事后實施評價的全過程績效管理制度，使財政專項資金使用更加合理、規(guī)范與科學。

三是探索財政專項資金市場化改革。將可整合的中央、省、市各級財政專項資金統(tǒng)籌使用，通過“撥款變投資、直接變間接、無償變有償、資金變基金、分散變集中”的方式，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，引導和撬動更多金融資本和社會資本注入重要領域和重點產(chǎn)業(yè)行業(yè)、重點項目建設，實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會的共贏。

（五）展望蘇州未來發(fā)展方向，提高財政投入的前瞻性

1.進一步優(yōu)化政府R&D經(jīng)費配置

技術(shù)創(chuàng)新方面蘇州與北京、深圳、上海等發(fā)達城市相比還有不小的差距，因此需要政府更多介入科技創(chuàng)新活動，通過政府R&D經(jīng)費來扶持和激勵創(chuàng)新主體開展R&D活動，推動技術(shù)創(chuàng)新。在加大政府R&D投入的同時，要進一步優(yōu)化政府R&D經(jīng)費配置，使其在地理空間、行業(yè)、創(chuàng)新主體的分布更加有效、合理，且滿足當前全市和各區(qū)縣創(chuàng)新發(fā)展的需要，從而提高財政資金的使用效率。

2.加大創(chuàng)新人才的引進和培養(yǎng)財政支持力度

轉(zhuǎn)型升級的核心是創(chuàng)新，關鍵在人才，尤其是要發(fā)揮好各類領軍型人才的示范引領作用。財政要發(fā)揮資金保障作用全力支持頂尖人才“引領工程”、領軍人才“集聚工程”、緊缺人才“倍增工程”、國際化人才“匯智工程”、企業(yè)家人才“提升工程”、高技能人才“支撐工程”等六大工程。不僅要加大人才引進投入力度，而且也要加大后續(xù)扶持力度；不僅直接投入要多，而且配套扶持不能少，進一步增強政策扶持的精準度、有效性。

3.積極爭取更多的財稅等政策自主權(quán)優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境

受體制影響，蘇州作為地級市，在金融、稅收、財政、涉外事務管理、土地等政策資源調(diào)配方面，與直轄市、副省級城市及深圳特區(qū)等相比還存在很大差距。從國內(nèi)看，近年來，國務院先后批復成立了北京中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)等重大改革試點，均賦予了一定的政策突破權(quán)限。比如，中關村在高新技術(shù)企業(yè)認定、股權(quán)激勵、科技成果處置權(quán)和收益權(quán)、稅收等方面擁有較大自主權(quán)。蘇州可考慮積極向上爭取更多的有助于創(chuàng)新的財稅等政策自主權(quán)。如蘇州工業(yè)園區(qū)作為全國首個開展開放創(chuàng)新綜合試驗區(qū)域，應當有更多財稅等政策自主權(quán)的配套支持。

4.構(gòu)建更加符合區(qū)域?qū)嶋H的創(chuàng)新資金供給體系

一是推進科技金融深度融合。繼續(xù)發(fā)揮財政資金的激勵和杠桿作用，推動形成政府、創(chuàng)投、銀行、擔保、保險等協(xié)同支持創(chuàng)新發(fā)展的科技金融模式。二是提升科技經(jīng)費資金管理效能。深化“放管服”改革，落實以增加知識價值為導向的分配政策。逐步放寬科技項目扶持資金使用要求，調(diào)動科技人員創(chuàng)新的積極性，多途徑搭建平臺，推動科技成果的轉(zhuǎn)化。調(diào)整資金使用結(jié)構(gòu)，重點提升產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新水平、加快重大創(chuàng)新團隊引進培育和重大創(chuàng)新載體建設。三是健全政府投資引導機制。整合各類創(chuàng)業(yè)投資引導基金，建立全面覆蓋企業(yè)初創(chuàng)、成長、發(fā)展等不同階段的政策扶持體系。推動與基金管理人和銀行等機構(gòu)的對接談判工作，盡快對接落地條件成熟的子基金。

5.正確處理好政府與市場的核心關系

緊扣政府與市場關系這個核心問題，從長遠看，必須發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?？茖W界定政府和市場的分工，財政最終要退出競爭性領域，從現(xiàn)在習慣于抓產(chǎn)品、抓項目轉(zhuǎn)向抓創(chuàng)新環(huán)境要素培育和供給上來，從熱衷于有形的硬件環(huán)境建設轉(zhuǎn)向軟件服務環(huán)境建設上來。與深圳等發(fā)達城市相比，蘇州地區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展更多帶有政府主導的性質(zhì)，市場化程度不足，創(chuàng)新要素自成一體，尚未形成類似深圳的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，金融、科技、產(chǎn)業(yè)之間的支撐互動作用尚需充分發(fā)揮，創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化機制尚未順暢。蘇州的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展正處于從政府主導向政府引導、市場主導的轉(zhuǎn)變階段，政府主導作用偏重、市場的主體作用尚顯不足，需要把握好行政力量與市場力量的逐步交接與最終平衡。