陳振華

就在一年多前，對環(huán)保部大氣環(huán)境管理司司長劉炳江來說，還是個艱難時刻。

藍(lán)天白云下的的北京CBD

彼時，剛進(jìn)入2017年，一場盤踞北京上空212小時、連續(xù)9天的“跨年霾”襲來，口罩、空氣凈化器一度脫銷。

“前4年從89.5微克降到73微克只降了16.5微克，這一年（2017年）就要下降18微克，到60微克，任務(wù)十分艱巨。” 在2018年2月27日上午舉行的環(huán)保部新聞發(fā)布會上，劉炳江坦言。

60微克，是指空氣中PM2.5的年均濃度下降到60微克/立方米，這正是被稱為“大氣十條”的《大氣污染防治行動計劃》所設(shè)定的目標(biāo)。

一年時間過去了，2017年的冬天，沒有“跨年霾”，在北京街頭甚少看到人們戴口罩，取而代之的是清新的空氣和頻現(xiàn)的藍(lán)天。

環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示：北京市2017年優(yōu)良天數(shù)達(dá)226天，占比62.1%，同比上升6.9個百分點(diǎn);PM2.5濃度同比下降為58微克/立方米，同比下降幅度達(dá)到20.5%，已完成“大氣十條”設(shè)定的目標(biāo)。

“到底中國的空氣質(zhì)量改善怎么樣？總的來看，北京是京津冀乃至中國大氣污染控制的一個標(biāo)志。”清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授郝吉明告訴《瞭望東方周刊》。

劉炳江介紹說，“大氣十條”實施5年來，全國空氣質(zhì)量總體改善，重點(diǎn)區(qū)域明顯好轉(zhuǎn)。

“按照十九大報告關(guān)于‘堅持全民共治、源頭防治，持續(xù)實施大氣污染防治行動，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的總體要求，環(huán)境保護(hù)部正在抓緊研究起草藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的三年作戰(zhàn)計劃，確立具體的戰(zhàn)役，一個戰(zhàn)役接著一個戰(zhàn)役打?！眲⒈f。

大氣污染治理進(jìn)入攻堅期

早在十年前的2008年北京奧運(yùn)會期間，郝吉明就被聘為“第29屆奧運(yùn)會空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組”領(lǐng)銜專家，率領(lǐng)團(tuán)隊完成“第29屆奧運(yùn)會北京空氣質(zhì)量保障措施研究”。

他告訴本刊記者，中國大氣污染的形成機(jī)理基本上已經(jīng)搞清楚了。

“我們的共識有幾條：第一，大氣污染形成的主要內(nèi)因是污染排放量過大，外因則是氣象條件;第二，污染排放主要有三個來源，燃煤排放、重工業(yè)排放以及包括交通在內(nèi)的移動源?！焙录髡f。

有分析稱， 2017年北京空氣質(zhì)量改善明顯，也因為氣象條件整體有利，逆溫發(fā)生頻率較低，空氣較為干燥，北風(fēng)頻率較高，冷空氣活動頻繁，有利于污染物的擴(kuò)散。

在2018年2月27日上午舉行的環(huán)保部新聞發(fā)布會上，國家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心副主任賀克斌介紹說，2017年9月初啟動的“大氣重污染成因與治理攻關(guān)項目”，進(jìn)一步探明了秋冬季節(jié)大氣重污染的來源，進(jìn)一步確定燃煤、工業(yè)生產(chǎn)和機(jī)動車是京津冀和周邊地區(qū)秋冬季重污染的主要來源。

“其中燃煤排放是冬季的首要來源，對重污染期間PM2.5的貢獻(xiàn)，包括一次排放和二次轉(zhuǎn)化的貢獻(xiàn)可以達(dá)到30%?50%，有個別城市燃煤的貢獻(xiàn)可以達(dá)到50%?！辟R克斌說。

據(jù)他介紹，秋冬季PM2.5的快速增長成因可以初步概括為本地積累、區(qū)域傳輸、二次轉(zhuǎn)化這三種形式，而在北京冬季出現(xiàn)PM2.5快速增長，往往是這三種形式的疊加。

2017年10月?12月，《京津冀及周邊地區(qū)2017?2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（以下簡稱《攻堅行動方案》）實施，成為推進(jìn)大氣污染整治的最有力的政策保證。

而效果也是立竿見影的：PM2.5濃度削減幅度最大的前六位城市石家莊、北京、廊坊、保定、鶴壁和安陽，同比下降均在40%以上。

從京津冀到全國，從2013年制定的“大氣十條”定下總目標(biāo)至今，這場藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)已在各地打響多時，并取得了階段性勝利。

環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示：2017年全國338個地級及以上城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為78%，PM2.5濃度為43微克/立方米，同比下降6.5%;PM10濃度為75微克/立方米，同比下降5.1%。

劉炳江介紹說，2017年全國地級及以上城市PM10比2013年下降22.7%，京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域PM2.5分別比2013年下降39.6%、34.3%、27.7%。

“我國大氣污染防治工作已經(jīng)進(jìn)入攻堅期，傳統(tǒng)煤煙型污染與PM2.5、O3污染等新老環(huán)境問題并存，生產(chǎn)與生活、城市與農(nóng)村、工業(yè)與交通環(huán)境污染交織，末端治理減排空間越來越小，環(huán)境壓力居高不下，產(chǎn)業(yè)、能源、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)、生活方式轉(zhuǎn)變更加迫切?！眲⒈f。

京津冀協(xié)同之效

在郝吉明看來，大氣污染治理是一個區(qū)域性問題：“要在區(qū)域?qū)哟紊匣ハ嗯浜蠀f(xié)作，并且需要因地制宜、因時制宜?！?/p>

京津冀協(xié)同治霾，是一個典型案例。

賀克斌說，2016年初的“大氣十條”中期評估指出了兩個突出問題：一是北京PM2.5年均濃度降到60微克/立方米左右難度很大，二是冬季天氣重污染問題非常突出。

“因此，必須下決心采取更強(qiáng)有力的措施，全面推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，必須下大力氣來降低采暖期的重污染峰值?！辟R克斌說。

在此背景下，《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》（以下簡稱《工作方案》）出臺，實施范圍為京津冀大氣污染傳輸通道，規(guī)定了包括北京、天津以及河北、山西、山東、河南四省的26個城市的大氣污染治理任務(wù)（一般稱“2+26”城市）。

《工作方案》提出的要求包括取締“小散亂污”企業(yè);在水泥、鑄造等行業(yè)繼續(xù)全面實施錯峰生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，石家莊、唐山、邯鄲、安陽等重點(diǎn)城市采暖季鋼鐵產(chǎn)能限產(chǎn)50%，實施電解鋁、化工類企業(yè)生產(chǎn)調(diào)控。

“對傳輸通道上的點(diǎn)源進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，需要京津冀統(tǒng)一制定規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測，然后統(tǒng)一執(zhí)法?！焙录髡f。

一個典型的協(xié)作措施是環(huán)保督查。以往，北京和周邊地區(qū)不會同步預(yù)警，如今在重污染時段，只要一發(fā)布橙色或紅色預(yù)警，整個京津冀區(qū)域上的環(huán)保督查就會聯(lián)動起來。

在郝吉明看來，在抓點(diǎn)源的同時，也要抓工業(yè)園區(qū)等面源。比如，京津冀地區(qū)在重工業(yè)方面采取的錯峰生產(chǎn)等舉措，就是其中之一。

“中國的大氣污染問題是復(fù)合型的，有結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性特征，其根本原因是粗放型不可持續(xù)的發(fā)展模式造成的，所以解決環(huán)境問題必須從轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)入手?！焙录鞲嬖V本刊記者，錯峰生產(chǎn)符合去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)的大方向，同時也符合產(chǎn)業(yè)本身的生產(chǎn)現(xiàn)狀和供需實際。

“看待環(huán)境與經(jīng)濟(jì)問題，一定要從宏觀、整體、長遠(yuǎn)來看。”劉炳江說。

2017年，全國工業(yè)生產(chǎn)增速扭轉(zhuǎn)了自2011年以來連續(xù)六年下降的趨勢，呈現(xiàn)企穩(wěn)向好的發(fā)展態(tài)勢。而普遍被認(rèn)為受環(huán)保治理沖擊最大的鋼鐵行業(yè)，統(tǒng)計顯示黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)產(chǎn)能利用率提高了4.1個百分點(diǎn)。

與此同時，北京也正在疏解非首都功能，一些工業(yè)企業(yè)在京津冀協(xié)同發(fā)展的布局中得以轉(zhuǎn)移。

“這也是區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一部分。需要說明的是，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不是污染搬家，而是倒逼產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級，進(jìn)而推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革?！焙录髡f。

北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授毛顯強(qiáng)告訴《瞭望東方周刊》，京津冀區(qū)域協(xié)同治霾，也包括區(qū)域內(nèi)的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)支持。

“能力強(qiáng)的要幫扶能力弱的，比如北京與保定、廊坊‘結(jié)對子，天津和唐山、滄州攜手，通過提供資金、技術(shù)支持實現(xiàn)協(xié)同治污。2015年和2016年，北京分別給予保定、廊坊4億元和5億元資金支持，極大加快了保定、廊坊兩市的燃煤、農(nóng)村散煤治理?！泵@強(qiáng)說。

“煤”的復(fù)雜角色

燃煤排放是秋冬季節(jié)大氣污染的主要來源，因此，使用清潔能源替代燃煤，成為環(huán)境治理的解決方案之一。

2013年出臺的“大氣十條”，提出“加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，增加清潔能源供應(yīng)”，包括“控制煤炭消費(fèi)總量，到2017年，煤炭占能源消費(fèi)總量比重降低到65%以下”等目標(biāo)。

富煤少氣是中國能源結(jié)構(gòu)的重要特點(diǎn)，散煤是中國城鄉(xiāng)過去的主要燃料之一。燃燒散煤，會使燃煤產(chǎn)生的灰塵、二氧化硫、氮氧化物等污染物未經(jīng)任何處理直接排入空氣中，導(dǎo)致嚴(yán)重的燃煤型空氣污染。

2017年6月23日，國家發(fā)展改革委等13部委聯(lián)合發(fā)布《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》，強(qiáng)調(diào)“切實落實大氣污染防治行動計劃，限制使用高污染燃料。推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖，加快提高清潔供暖比重”。

《工作方案》也特別提出，2017年“2+26”城市實現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長，并全面加強(qiáng)城中村、城鄉(xiāng)接合部和農(nóng)村地區(qū)散煤治理，開展散煤替代、清理燃煤小鍋爐等工作。

2017年，北京投入182.2億元治理大氣污染，具體措施就包括實施燃煤鍋爐改造，完成700個村散煤改清潔能源，基本實現(xiàn)北京“無煤化”。

“北京現(xiàn)在完成了90多萬戶的散煤替代，2013年完成0.45萬戶，2014年1.96萬戶，2015年5.5萬戶，2016年25.6萬戶，2017年一年‘電代煤就完成了45.6萬戶，再加上14.2萬戶‘氣代煤，2017年干的幾乎是前四年總和的兩倍?！眲⒈f。

據(jù)他介紹，2017年，“2+26”城市完成“電代煤”“氣代煤”394萬戶，替代散煤1000多萬噸。

2017年11月28日零時，河北發(fā)出全省天然氣供應(yīng)Ⅱ級預(yù)警，“氣代煤”供需缺口達(dá)10%?20%。

而山東、山西、河南、陜西、湖北等省也出現(xiàn)了不同程度的供給不足。

為解氣荒，2017年12月4日，環(huán)保部向“2+26”城市下發(fā)《關(guān)于請做好散煤綜合治理確保群眾溫暖過冬工作的函》特急文件。

“經(jīng)排查，我們發(fā)現(xiàn)僅有不到1%的村莊出現(xiàn)供不上氣、供氣不穩(wěn)定影響取暖的問題，問題得到了圓滿解決。但氣荒暴露出很多問題，比如供應(yīng)問題，儲氣能力不足問題，管網(wǎng)互聯(lián)互通不到位問題等等，以后要逐一提出解決方案?！眲⒈f。

以天然氣儲氣能力不足問題為例。2016年底，中國地下儲氣庫實際工作量為76億立方米，僅占當(dāng)年2058億立方米消費(fèi)量的3.7%，遠(yuǎn)低于16%的國際平均水平。另有數(shù)據(jù)顯示，中國天然氣使用總量中有大約30%需要進(jìn)口。

在毛顯強(qiáng)看來， “中國小城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口多、分布廣，發(fā)展程度不一，加上國內(nèi)天然氣資源產(chǎn)量相對不足，要全面實現(xiàn)‘煤改氣，從氣源保障和經(jīng)濟(jì)性上講，還是要根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，施行多措并舉方式?！?/p>

“電代煤”“氣代煤”是以清潔能源逐步替代燃煤的能源革命。事實上，以往建設(shè)燃?xì)鉄犭娭行奶娲济喊l(fā)電廠就是這種革命的一種途徑，但毛顯強(qiáng)認(rèn)為，“減少污染物排放，大型燃煤火電可以通過超低排放技術(shù)實現(xiàn)，而大型燃?xì)獍l(fā)電會消耗大量燃?xì)赓Y源，因此，建設(shè)大型燃?xì)獍l(fā)電并不一定是費(fèi)用效益最佳的選擇。我認(rèn)為，煤改氣還是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先替換民用‘散煤。”

環(huán)保督查越來越嚴(yán)

有效推動環(huán)保措施實施，落實政府責(zé)任尤為關(guān)鍵。

按照《工作方案》要求，環(huán)保部對“2+26”城市空氣質(zhì)量改善情況實施按月排名，按季度考核，北京、天津、廊坊、保定以區(qū)縣為單位參與排名，考核和排名結(jié)果作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。

2018年2月24日，環(huán)保部公布《攻堅行動方案》量化問責(zé)首起案件。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河北省廊坊市文安縣部分塑料企業(yè)未落實采暖季錯峰生產(chǎn)要求，違規(guī)生產(chǎn)，廊坊市給予負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的主持文安縣縣委、縣政府工作的縣委副書記、縣長姚運(yùn)濤同志行政記過處分（該縣縣委書記空缺），給予文安縣分管工業(yè)生產(chǎn)工作的副縣長李建國同志行政記大過處分等。

這是環(huán)保部督促地方基層黨委、政府落實環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的具體體現(xiàn)。

“問責(zé)有兩類，一類是任務(wù)型，一類是結(jié)果型，完不成都要問責(zé)。” 劉炳江說。

郝吉明觀察到，目前環(huán)境保護(hù)制度體系仍存在一些痛點(diǎn)：“第一，仍有小部分監(jiān)測弄虛作假;第二，執(zhí)法能力需要加強(qiáng)，執(zhí)法隊伍也有不足;第三，違法處罰代價小、成本低，不足以促成守法的良性循環(huán)?！?/p>

2015年1月1日實施的《環(huán)境保護(hù)法》，被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”。在此背景下，環(huán)保執(zhí)法有了更明確的法律依據(jù)，而強(qiáng)化環(huán)保督查，正是新法長出的“鋼牙利齒”。

2015年12月，中央環(huán)保督察啟動，率先在河北省開展督察試點(diǎn)，2016年7月和11月、2017年4月和8月分四批開展督察，實現(xiàn)了對31個省（區(qū)、市）全覆蓋，各省也開展了省級環(huán)保督查。

2017年，環(huán)境保護(hù)部啟動了為期一年的大氣污染防治強(qiáng)化督查工作。強(qiáng)化督查實施以來，建立了京津冀及周邊地區(qū)6.2萬家“散亂污”企業(yè)、6.4萬臺燃煤鍋爐、8919家錯峰生產(chǎn)企業(yè)及清潔供暖改造等4本臺賬。

截至2018年2月底，28個督查組對21萬個企業(yè)（點(diǎn)位）進(jìn)行執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)各類涉氣環(huán)境問題3.6萬個，督辦突出問題2萬件;有效應(yīng)對重污染天氣，納入應(yīng)急預(yù)案的企業(yè)從9000多家增加到五萬多家。

“2017年的強(qiáng)化督查，調(diào)集了5600人，實現(xiàn)了執(zhí)法人員的優(yōu)化配置。這是建立長效機(jī)制的有益探索。現(xiàn)在不像以前那樣大撒網(wǎng)執(zhí)法，而是一年確定幾個重點(diǎn)任務(wù)，不干則已，一干就干到底。”劉炳江說。

中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授宋國君告訴《瞭望東方周刊》，目前對固定源的污染控制實行排污許可證制度，但這還不夠。

“小的污染源企業(yè)也應(yīng)該執(zhí)行排污許可證制度，根據(jù)規(guī)模大小、實際情況進(jìn)行簡化管理，不能沒有管理或是‘一刀切。”他說。

宋國君還建議，區(qū)域協(xié)同治理污染，可嘗試設(shè)立專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)。

“美國是按照空氣流域進(jìn)行空氣質(zhì)量管理，而不是按照區(qū)域。如果按區(qū)域劃分，容易造成多頭管理，進(jìn)而產(chǎn)生管理責(zé)任不清晰的弊端?！彼螄f。

2017年底，環(huán)保部既有的華北、華東、華南、西北、西南、東北環(huán)境保護(hù)督查中心由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為環(huán)保部派出行政機(jī)構(gòu)，并分別更名為環(huán)境保護(hù)部華北、華東、華南、西北、西南、東北督察局。

“督查中心向督察局的轉(zhuǎn)變，有利于提高監(jiān)督執(zhí)法權(quán)威性，是解決環(huán)保執(zhí)法問題的重要舉措。”毛顯強(qiáng)說。