修曉波

漢制依秦而變

西漢的監(jiān)察制度對(duì)后世產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的，是漢武帝對(duì)地方實(shí)行的刺史出巡制。

二、西漢地方的刺史出巡制

西漢對(duì)地方的監(jiān)察最初沿用的是秦朝的做法。漢惠帝時(shí)，一度在部分地區(qū)恢復(fù)了監(jiān)郡御史制度，監(jiān)郡御史兩年一任，要求他們每年的十月到朝廷奏事，十二月再回到自己的工作崗位上去。后來又?jǐn)U大范圍，在中央所轄各郡都設(shè)置了監(jiān)察御史。但這些御史的任務(wù)比較雜，在秦朝時(shí)的監(jiān)察效果就不太理想。比如當(dāng)年劉邦做泗水亭長(zhǎng)時(shí)（泗水亭在江蘇沛縣，秦以十里為亭，亭是最基層的組織），已有許多不軌行為。他在押送壯丁去驪山為秦始皇修墓的途中擅自放人，然后躲進(jìn)芒碭山，聚集了一百多人，并與縣里的文書蕭何以及管監(jiān)獄的曹參等人互相串通；劉邦也是在這里起兵，最終成就帝王之業(yè)的。泗水監(jiān)的名字叫平，他對(duì)這么嚴(yán)重的政治動(dòng)向竟然沒有發(fā)覺，無動(dòng)于衷，沒有舉報(bào)，這不是失職瀆職嗎？西漢初年的監(jiān)察御史同樣沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。于是，漢文帝時(shí)就派丞相史出巡地方，但丞相史的監(jiān)察只是臨時(shí)性的，很難改變對(duì)地方監(jiān)察不力的整體

局面。

情況的根本變化發(fā)生在漢武帝時(shí)期。元封元年（前110），漢武帝撤消了在各郡設(shè)置的監(jiān)察御史，四年之后又下詔將全國(guó)分為十三部（習(xí)慣上也稱州），即十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，分別是：

1.冀州（約包括今河北中南部、山東西端及河南北端）

2.幽州（約包括今遼寧大部分地區(qū)，河北、內(nèi)蒙古、吉林部分地區(qū)及朝鮮半島北部大部分地區(qū)）

3.并州（約包括今山西大部分地區(qū)及河北、內(nèi)蒙古部分地區(qū)）

4.兗州（約包括今山東西南及河南東部地區(qū)）

5.徐州（約包括今江蘇長(zhǎng)江以北及山東東南部地區(qū)）

6.青州（約包括今山東大部分地區(qū)及河北部分地區(qū)）

7.揚(yáng)州（約包括今安徽淮河和江蘇長(zhǎng)江以南及江西、浙江、福建等地）

8.荊州（約包括今湖北、湖南及河南、貴州、廣東、廣西部分地區(qū)）

9.豫州（約包括今河南東部、安徽北部及江蘇的部分地區(qū)）

10.益州（約包括今四川、貴州、云南大部分地區(qū)及湖北的西北部等地）

11.涼州（約包括今甘肅、寧夏、青海等地區(qū)及陜西、內(nèi)蒙古部分地區(qū)）

12.交趾（約包括今廣東、廣西大部分地區(qū)和越南北部、中部）

13.朔方（約包括今寧夏銀川至壺口的黃河流域地區(qū)）

十三部刺史歸中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)御史府管轄，由御史中丞具體領(lǐng)導(dǎo)。刺史的產(chǎn)生，可由御史推薦，皇帝任命。當(dāng)時(shí)有個(gè)繡衣御史名叫暴勝之，為人就像他的姓一樣很殘暴，他督促地方官鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義，每到一地，那里的守令就得急忙圍剿造反的農(nóng)民，大開殺戒。地方官聽說他要來，沒有不害怕的。有一次，暴勝之到了勃?？?，聽說當(dāng)?shù)赜袀€(gè)知名人士叫雋不疑，就把他請(qǐng)了出來。雋不疑衣冠楚楚，樣子很莊嚴(yán)，叫人望而起敬。暴勝之見了，也一改往日的威風(fēng)，顯出一副恭順的模樣。雋不疑告訴他：“做官的人不能太厲害，太厲害了，人們無法忍受；但也不能軟弱，太軟弱了，沒有威望。要是能在威嚴(yán)中加一點(diǎn)恩德，在恩德中帶一些威嚴(yán)，就好了?！睂?shí)際上是勸暴勝之要學(xué)會(huì)剛中帶柔。暴勝之覺得很有道理，就照此去做了，結(jié)果人們說：“姓暴的不太殘暴了。”而雋不疑呢，由于暴勝之的推薦，漢武帝讓他做了青州刺史。

漢武帝給刺史規(guī)定了明確的監(jiān)察職責(zé)，叫“六條問事”，具體內(nèi)容是：第一條，豪強(qiáng)惡霸侵占田地，以強(qiáng)凌弱；第二條，二千石的郡守對(duì)抗中央，欺壓百姓；第三條，二千石的郡守貪贓枉法，亂殺無辜；第四條，二千石的郡守任人唯親，不舉賢能；第五條，二千石的郡守依仗權(quán)勢(shì)，亂拉關(guān)系；第六條，二千石的郡守勾結(jié)豪強(qiáng)，不奉政令。六條中除第一條外，其余五條都是針對(duì)二千石郡守的。著名歷史學(xué)家范文瀾在《中國(guó)通史簡(jiǎn)編》中說：“六條外還有不成文的一條，就是考察國(guó)王（漢代所封王國(guó)或侯國(guó)的諸侯王），有罪狀便奏聞。不法的國(guó)王因此受到懲罰?！辈话驯O(jiān)察諸侯王的內(nèi)容寫入明文中，是因?yàn)檫@個(gè)問題已不是十分迫切了。漢初在地方上實(shí)行郡國(guó)并行的雙軌制。平息七國(guó)之亂后，諸侯國(guó)的實(shí)力已被削弱。漢武帝登基后，還是先拿諸侯國(guó)“開刀”。他規(guī)定諸侯王除嫡長(zhǎng)子繼承王位外，其余子弟可在國(guó)中分侯，這樣一來從大諸侯國(guó)中分出幾個(gè)小侯國(guó)，使諸侯國(guó)的直屬領(lǐng)地不斷縮小。后來他又借故奪了106個(gè)王侯的爵位，并且禁止諸侯國(guó)的官吏在朝中任職，防止他們插手中央事務(wù)。經(jīng)過一系列的整頓，諸侯國(guó)的勢(shì)力逐漸弱小，已構(gòu)不成對(duì)中央的威脅了。于是，漢武帝才騰出手來整治諸郡。二千石的郡守是一郡的長(zhǎng)官。安邦先安首，督吏先督王，“六條問事”主要就是沖著這批高級(jí)干部來的。解決這個(gè)層面的問題，也是抓重點(diǎn)，比如他們是否能認(rèn)真執(zhí)行中央的方針政策，是不是濫用刑法、欺凌百姓

等等。

刺史的秩級(jí)僅為六百石，只相當(dāng)于中下級(jí)的縣令。那時(shí)的縣比現(xiàn)在的縣范圍廣，縣令以及刺史相當(dāng)于今天的地廳級(jí)干部。刺史每年都要巡察自己部?jī)?nèi)的郡國(guó)，年底回中央報(bào)告工作，他們只有監(jiān)察權(quán)，沒有處置權(quán)。據(jù)史書記載，刺史出巡時(shí)“乘傳周流”。乘傳，指乘坐公家驛站的馬車，即送信的郵車。這種郵車是什么樣的？出土文物中還沒發(fā)現(xiàn)，但我想應(yīng)與一般的郵車有別，或者說是裝飾過的郵車。當(dāng)時(shí)食祿二千石的官員，所乘車的車廂兩邊屏障都涂成紅色。屏障的質(zhì)地是席子或皮革。六百石的官員，所乘車的車廂左邊涂成紅色，但不涂右邊，因?yàn)楣湃松凶蟆４淌分燃?jí)六百石，所乘的車子至少應(yīng)該是這種規(guī)格的。他們每到一處，那里的郡守或諸侯王都要派專人到邊界上去迎接。周流，就是在自己的監(jiān)察區(qū)域內(nèi)到處轉(zhuǎn)。比如冀州刺史的監(jiān)察區(qū)有十個(gè)郡和諸侯國(guó)，冀州刺史就在這十個(gè)郡國(guó)之間巡行，進(jìn)行監(jiān)督察看。刺史的任期為九年，如果能較好地履行職責(zé)，到時(shí)候可以直接升為二千石的郡守，而其他六百石的官員就很難有這樣的機(jī)會(huì)了。

朝廷對(duì)刺史的工作有嚴(yán)格的要求，比如不允許他們管“六條問事”以外的事，不允許他們監(jiān)察二千石以下的官吏?！稘h書·朱博傳》記載了這么一件事：朱博初做冀州刺史時(shí)，到他的監(jiān)察區(qū)去工作，在一個(gè)縣里遇到一大群上訪的官員和老百姓，足足有四五百人，把縣衙的院子都擠滿了。朱博的隨從官員試探著勸他就在這個(gè)縣里留下來，處理完上訪人的事再出發(fā)。這名隨從官員說完就用眼睛瞧著朱博，看他如何反應(yīng)。朱博心里明白自己的職責(zé)，于是他命手下人趕快驅(qū)車往前走，但上訪的人還是圍住了朱博的車馬。朱博只好下車，讓隨從人員明確地告訴上訪人：“本刺史不負(fù)責(zé)監(jiān)察縣丞、縣尉這一級(jí)的官員。如果反映他們的問題，請(qǐng)到郡里去；如果反映二千石郡守的問題，也不能在這里接訪，請(qǐng)到本刺史的辦公地點(diǎn)去；如果是老百姓申冤以及遭盜竊之類的事，可以找有關(guān)人員去反映?！睅装倜显L者聽完只好散去。朱博所說的縣丞、縣尉一級(jí)官員的問題，屬于郡一級(jí)分管。當(dāng)時(shí)在郡一級(jí)設(shè)置了督郵，負(fù)責(zé)對(duì)縣級(jí)官員進(jìn)行監(jiān)察。督郵的工作方法與刺史類似，同樣是采取巡視的形式。這就像現(xiàn)在中央紀(jì)委、中央組織部派出巡視組到省里，省里再派出巡視組到地市級(jí)去一樣。不同級(jí)別的干部由不同的監(jiān)察官進(jìn)行監(jiān)督，體現(xiàn)了“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理”

的原則。

刺史定點(diǎn)出巡，漢武帝的改革具有里程碑式的意義。秦代的監(jiān)郡御史不是純粹的監(jiān)察官，很多時(shí)候扮演的是行政官員的角色。西漢的刺史只負(fù)責(zé)監(jiān)察，定位準(zhǔn)確。秦代的監(jiān)郡御史沒有明確的工作章程，西漢的刺史要嚴(yán)格遵循“六條問事”。更為重要的是，刺史工作的特點(diǎn)是流動(dòng)式的，這一做法的實(shí)質(zhì)就是割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的利害關(guān)系。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，在秦國(guó)實(shí)行變法的商鞅，曾從官吏之間的利害關(guān)系入手，說過一段很精辟的話，大意如下：雖然官員眾多，但他們擔(dān)任同類的職務(wù)，站在同一個(gè)立場(chǎng)上，讓他們彼此監(jiān)督是不可能的。因?yàn)樗麄兝﹃P(guān)系一致，容易互相包庇。比如讓馬夫監(jiān)督馬夫，就行不通，他們利益一致，會(huì)互相串通，不會(huì)彼此監(jiān)督。假如馬兒能夠說話，那么馬夫就無法掩藏其過錯(cuò)了，因?yàn)轳R兒與馬夫的利益是相矛盾的。官員與官員之間的利害關(guān)系是相同的，只有讓他們互為聯(lián)系而利益又相矛盾，才是帝王鞏固統(tǒng)治

的保障。

商鞅所舉的馬兒與馬夫的例子非常形象、深刻。按照他的說法，只有確立職務(wù)相聯(lián)系而利益相異的鉗制關(guān)系，才能使監(jiān)督真正發(fā)揮作用。這種理論用今天的話說就是“異體監(jiān)督”。現(xiàn)代西方國(guó)家在這個(gè)問題上，采用的是“三權(quán)分立”的方法。我們絕不搞西方的民主政治，“異體監(jiān)督”也不僅僅指“三權(quán)分立”那一套。實(shí)際上“流動(dòng)的方式——割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系——馬兒說話”，這個(gè)公式所表現(xiàn)的，也是一種“異體監(jiān)督”。所謂異體，可以理解為不同的利益共同體。我們今天巡視工作體現(xiàn)的就是這一原理。這里，馬兒說話是關(guān)鍵。怎么能讓馬兒開口呢？機(jī)制就是割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系，而割斷這層關(guān)系的途徑是采用流動(dòng)的方式，這是監(jiān)督中一條鐵的法則，而這個(gè)法則的發(fā)明者是生活在兩千三百多年前的

商鞅。

商鞅創(chuàng)立了鐵的監(jiān)督法則，漢武帝是這一理論的第一位實(shí)踐者。或許有人會(huì)問，漢武帝不是主張“獨(dú)尊儒術(shù)”嗎？他怎么會(huì)實(shí)行法家的主張呢？不錯(cuò)，漢武帝是崇尚儒學(xué)的，他即位后不久就下詔網(wǎng)羅天下人才，并在朝廷設(shè)考場(chǎng)，親自出題、閱卷，結(jié)果相中了一位叫董仲舒的儒生。董仲舒也不含糊，他向漢武帝提出了“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”的建議，最終被采納。當(dāng)時(shí)在京城長(zhǎng)安設(shè)立了太學(xué)，專門講授儒家經(jīng)典，非儒家的諸子百家一概被罷斥。但在實(shí)際政治生活中，漢武帝是哪家學(xué)說有利就用哪一家，采用更多的還是法家，儒家學(xué)說只是名義上的指導(dǎo)思想。所以后世有人評(píng)論漢武帝，說他“雖好儒，好其名而不知其實(shí)，慕其華而廢其質(zhì)”，有人甚至說他是葉公好龍。漢宣帝的一句話就曾道破天機(jī)，他說：“漢家自有制度，本以霸王道雜之?！卑缘罏榉?，王道為儒家。漢武帝對(duì)地方官的監(jiān)察方式就是奉行法家思想

的產(chǎn)物。

然而，漢武帝設(shè)計(jì)并推行的刺史制度，到了西漢后期開始走樣了。漢成帝綏和元年（前8），也就是漢武帝死后79年，丞相翟方進(jìn)和大司空何武上奏，請(qǐng)求將刺史改為州牧，理由是按照祖宗的家法應(yīng)該以貴治賤，不能以卑督尊。刺史只有六百石，監(jiān)察二千石的郡守不合規(guī)矩。成帝只好下詔，把刺史改為州牧，秩二千石，與郡守平起平坐。三年后，丞相朱博上書力爭(zhēng)說：“當(dāng)年設(shè)十三部刺史，秩級(jí)低但賞賜重，這樣可以激勵(lì)他們努力工作。廢除刺史、改設(shè)州牧后，激勵(lì)機(jī)制沒有了，收不到監(jiān)察的效果，應(yīng)該恢復(fù)刺史制度?！庇谑怯謱⒅菽粮臑榇淌?。但幾年后，再次將刺史改為州牧。讀者不要以為這樣一來就提高了刺史的地位，不是的，這是兩種觀念在進(jìn)行較量。翟方進(jìn)等人認(rèn)為監(jiān)察制度應(yīng)同其他制度一樣，不得違反森嚴(yán)的封建等級(jí)制，必須遵守以貴治賤的原則。朱博認(rèn)為怎樣設(shè)置監(jiān)察官，衡量的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該看是否有利于監(jiān)察的效果。較量的結(jié)果，是等級(jí)派占了上風(fēng)。刺史改為州牧后，原來的監(jiān)察官開始向行政官員轉(zhuǎn)化，監(jiān)督者與被監(jiān)督者混為一談，利害關(guān)系由相異變?yōu)橄嗤?，讓馬兒說話的制度被破壞了。漢武帝在生前找到了一條行之有效的監(jiān)察方法，卻沒能找到保證它長(zhǎng)期有效運(yùn)作的機(jī)制。斯人已去，其政也息，這是那個(gè)時(shí)代無法避免的

悲劇。