●陳淵鑫

《財政部門監(jiān)督辦法》部分條文的理解與適用（三）

●陳淵鑫

“財政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之三十三

十一、財政監(jiān)督的權限

法律條文：

第十七條 財政部門實施監(jiān)督，可以依法采取下列措施：

（一）要求監(jiān)督對象按照要求提供與監(jiān)督事項有關的資料；

（二）調(diào)取、查閱、復制監(jiān)督對象有關預算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算資料，會計憑證和賬簿、財務會計報告、審計報告、賬戶信息、電子信息管理系統(tǒng)情況，以及其他有關資料；

（三）經(jīng)縣級以上人民政府財政部門負責人批準，向與被監(jiān)督單位有經(jīng)濟業(yè)務往來的單位查詢有關情況，向金融機構查詢被監(jiān)督單位的存款；

（四）在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)縣級以上人民政府財政部門負責人批準，先行登記保存證據(jù)，并在7日內(nèi)及時作出處理決定；

（五）對正在進行的財政違法行為，責令停止；拒不執(zhí)行的，暫停財政撥款或者停止撥付與財政違法行為直接有關的款項；已經(jīng)撥付的，責令暫停使用；

（六）法律法規(guī)規(guī)定的其他措施。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關于財政監(jiān)督權限的規(guī)定。

財政監(jiān)督措施是財政部門依法履行財政監(jiān)督職責的重要保障。根據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》《財政部門監(jiān)督辦法》《財政檢查工作辦法》等法律法規(guī)，財政部門依法實施財政監(jiān)督，具有資料查閱權、核查核實權、調(diào)查取證權、查詢存款權、證據(jù)先行登記保存權等職權。

（一）資料查閱權

調(diào)取、查閱、復制監(jiān)督單位有關預算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算資料，會計憑證和賬簿、財務會計報告、審計報告、賬戶信息、電子信息管理系統(tǒng)情況，以及其他有關資料，是財政監(jiān)督的傳統(tǒng)手段。預決算資料反映了監(jiān)督對象的財政事項；會計資料反映了監(jiān)督對象的財務收支情況。通過調(diào)取、查閱、復制預決算資料和會計資料，可以發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對象在財政、財務、會計處理等方面存在的問題，全面了解和掌握監(jiān)督對象執(zhí)行財經(jīng)制度情況。

（二）核查核實權

核查有關資料是依法取得證明材料并據(jù)以形成檢查結論的過程。對監(jiān)督對象的核查事項主要包括：（1）現(xiàn)金，指庫存現(xiàn)金?，F(xiàn)金的核查方法是實地盤點，即將庫存現(xiàn)金的實有數(shù)與“現(xiàn)金日記賬”余額進行核對。（2）有價證券，指標有票面金額，證明持券人有權按期取得一定收入并可自由轉(zhuǎn)讓和買賣的所有權或債權憑證。主要包括商品證券、貨幣證券和資本證券。（3）實物資產(chǎn)，主要指存貨和固定資產(chǎn)，其中,存貨是指企業(yè)在日?；顒又谐钟幸詡涑鍪鄣漠a(chǎn)成品或商品、處在生產(chǎn)過程中的在產(chǎn)品、在生產(chǎn)過程或提供勞務過程中耗用的材料和物料等；固定資產(chǎn)是指為生產(chǎn)商品、提供勞務、出租或經(jīng)營管理而持有的，使用壽命超過一個會計年度的有形資產(chǎn)。

（三）調(diào)查取證權

向與監(jiān)督事項有關的單位和個人調(diào)查、詢問、核實等取證工作，是財政部門了解監(jiān)督對象情況、取得證據(jù)、查明違紀違法事實的重要手段。對監(jiān)督對象的核實事項主要包括其生產(chǎn)經(jīng)營、業(yè)務活動和會計核算。單位會計資料是對其生產(chǎn)經(jīng)營、業(yè)務活動的反映，單位生產(chǎn)經(jīng)營、業(yè)務活動的真實性決定了會計資料的質(zhì)量。對單位生產(chǎn)經(jīng)營、業(yè)務活動的核實就是確認其真實程度。對會計核算的核實，主要是核實其是否按照會計法的要求，全面核算經(jīng)濟業(yè)務事項?！稌嫹ā返谑畻l規(guī)定：“下列經(jīng)濟業(yè)務事項，應當辦理會計手續(xù)，進行會計核算：（一）款項和有價證券的收付；（二）財物的收發(fā)、增減和使用；（三）債權債務的發(fā)生和結算；（四）資本、基金的增減；（五）收入、支出、費用、成本的計算；（六）財務成果的計算和處理；（七）需要辦理會計手續(xù)、進行會計核算的其他事項?！必斦O(jiān)督人員收集證據(jù)的過程中，被調(diào)查的單位和個人不得提供虛假或偽造的資料和證據(jù)，應當如實回答問題，如實反映情況，不作虛假陳述；應當提供相關的協(xié)助，不得拒絕、阻撓或拖延，不得銷毀或者轉(zhuǎn)移有關證據(jù)。

（四）查詢存款權

所謂查詢存款權是指縣級以上人民政府財政部門及省級以上人民政府財政部門的派出機構依法定程序向金融機構查詢被調(diào)查、檢查單位存款情況的職權。《財政違法行為處罰處分條例》第二十二條規(guī)定：“財政部門、審計機關、監(jiān)察機關依法進行調(diào)查或者檢查時，經(jīng)縣級以上人民政府財政部門、審計機關、監(jiān)察機關的負責人批準，可以向與被調(diào)查、檢查單位有經(jīng)濟業(yè)務往來的單位查詢有關情況，可以向金融機構查詢被調(diào)查、檢查單位的存款，有關單位和金融機構應當配合。”即《財政違法行為處罰處分條例》授予財政部門對有關被檢查單位銀行賬戶的查詢權。

為正確行使查詢權，避免濫用權力，《財政部中國人民銀行關于財政部門查詢被調(diào)查檢查單位存款有關事項的通知》（財監(jiān)〔2006〕2號）對行使查詢權建立了嚴格的工作程序：第一，必須經(jīng)本部門負責人批準；第二，必須出具執(zhí)法機關負責人簽名并加蓋單位公章的統(tǒng)一格式的 《財政查詢通知書》和出示執(zhí)法人員身份證明；第三，必須使得到的資料得到有關單位確認并加蓋公章；第四，在查詢存款時，不得將資料原件借走，需要的資料可以抄錄、復印、復制或者照相，并經(jīng)金融機構蓋章。對金融機構提供的有關資料，財政部門負有保密的義務。另外，財政部門查詢被調(diào)查、檢查單位存款時，應當提供被調(diào)查、檢查單位的開戶銀行名稱、賬戶名稱及賬號等情況。對無法提供被調(diào)查、檢查單位確定的賬戶名稱或賬號的，財政部門應當向有關金融機構作出說明，有關金融機構應當積極協(xié)助財政部門進行查詢，如實反映被調(diào)查、檢查單位存款情況、及時提供有關資料，不得拒絕、阻撓或拖延。

（五）證據(jù)予以先行登記保存權

證據(jù)先行登記保存是指行政機關在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關負責人批準，對需要保全的物證當場登記造冊，暫時先予存封固定，責令當事人妥為保管，不得動用、損毀或者隱匿，等待行政機關進一步的調(diào)查和作出處理決定。證據(jù)先行登記保存是一種帶有強制性的行政措施?！缎姓幜P法》第三十七條第二款規(guī)定“行政機關在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內(nèi)及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)?！必斦块T在監(jiān)督檢查過程中遇到特殊、緊急情況時采取的證據(jù)保全措施，不是對行政管理相對人違法行為進行的事先懲罰，也不是對其財產(chǎn)進行的預先處置，更不是行政執(zhí)法機關的終局行為，而僅是對有證明作用的物品，采取的一種具有強制性保管的措施。其目的在于保持證據(jù)的證明作用，為最終作出處理決定提供事實的證明材料。

財政部門實施先行登記保存證據(jù)的情形主要有：（1）被調(diào)查、檢查單位或者個人可能隱匿、轉(zhuǎn)移、毀損、篡改或者變賣證據(jù)的；（2）受保存條件或其自然屬性的限制，證據(jù)可能自然毀損或滅失的；（3）證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的其他情形。依據(jù)《財政部門證據(jù)先行登記保存辦法》（財監(jiān)〔2005〕103 號），本條所指證據(jù)包括：會計憑證、會計賬簿、財務會計報告等會計資料；合同、協(xié)議、會議記錄等文書資料；錄音、錄像、電子存儲數(shù)據(jù)等電子資料；現(xiàn)金、有價證券、存貨、固定資產(chǎn)等資產(chǎn)；財政部門認為應當先行登記保存的其他證據(jù)。

在實施登記保存措施時，財政監(jiān)督檢查人員應當遵循合法、謹慎和效率的原則，嚴格履行先行登記保存的有關法律手續(xù)。向當事人出具由財政部門負責人簽發(fā)的證據(jù)登記保存通知書。對需要保存的證據(jù)，財政監(jiān)督檢查人員應當現(xiàn)場登記造冊，必要時，可以采取復印、錄音、攝像等技術措施和手段，并應當在7日內(nèi)作出處理決定。

（六）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他措施

本項是一個兜底條款，是為了解決列舉方式可能產(chǎn)生的遺漏和適應未來財政監(jiān)督改革的需要。一方面，除了本條所列舉的財政監(jiān)督檢查的五項職權外，還存在“對違法主體暫停撥款或者責令其暫停使用撥款”的權力。如《財政部門監(jiān)督辦法》第十七條所規(guī)定的“對正在進行的財政違法行為，責令停止；拒不執(zhí)行的，暫停財政撥款或者停止撥付與財政違法行為直接有關的款項；已經(jīng)撥付的，責令暫停使用”。另一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的不斷運用，對于數(shù)據(jù)電文等電子數(shù)據(jù)資料的調(diào)查取證等還需要賦予財政部門新的職權。

十二、舉報的受理

法律條文：

第二十條 對有關財政違法行為的舉報，財政部門應當按照規(guī)定處理，并為舉報人保密。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關于財政部門受理舉報的規(guī)定。

舉報是指公民或單位對涉嫌違紀、違法、犯罪的人或事，依法向國家機關或有權受理、處理的其他組織進行檢舉報告的行為。舉報權是公民行使監(jiān)督權的一種具體形式，因而屬于公民基本權利的范疇。依據(jù)有關法律、法規(guī)的規(guī)定，任何單位和個人都有舉報財政違法行為的權利，都可以向財政監(jiān)督部門舉報財政、財務、會計違法違規(guī)行為，為國家、群眾挽回不應有的經(jīng)濟損失。

（一）財政部門受理舉報的義務

《憲法》第四十一條規(guī)定：“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理?！薄稌嫹ā返谌畻l規(guī)定：“收到檢舉的部門、負責處理的部門應當為檢舉人保密，不得將檢舉人姓名和檢舉材料轉(zhuǎn)給被檢舉單位和被檢舉人個人?！薄墩少彿ā返谄呤畻l規(guī)定：“有關部門、機關應當依照各自職責及時處理?！币罁?jù)上述規(guī)定，本條規(guī)定財政部門應當依法受理舉報，并為舉報人保密。各級政府財政部門應當認真對待舉報事項，設立財政違法案件舉報中心等專門機構，設立舉報箱和舉報接待室，向社會公開財政違法舉報電話、電子郵箱、通信地址等舉報途徑信息，為舉報人舉報提供便利條件，并建立健全相關的登記、保密、核查、處理、督辦、答復、統(tǒng)計和報告制度。舉報人舉報可以采用實名、匿名方式，以書信、口頭、電話或者舉報人認為方便的其他形式提出。受理口頭舉報應當將舉報情況寫成筆錄，向舉報人宣讀或者交舉報人閱讀，經(jīng)確認無誤后，由舉報人簽名或者蓋章。受理電話舉報應當細心接聽，詢問清楚，如實記錄。受理口頭舉報或者電話舉報，征得舉報人的同意，可以錄音。不屬于自己受理范圍的舉報，舉報中心應當告知舉報人向有處理權的單位反映，或者將舉報材料移送有處理權的單位。舉報中心受理重大舉報案件，應當逐項填寫 《重大財政違法舉報案件摘要報告表》，經(jīng)領導批準后連同有關材料向本級財政機關領導報告。

在財政違法舉報管理工作中，財政部門必須嚴格遵守保密制度，確保對舉報的受理、登記、辦理等各個環(huán)節(jié)，依法嚴格保密，不得私自摘抄、復制、扣壓、銷毀舉報材料；嚴禁泄露舉報人的姓名、單位、住址等情況；嚴禁將舉報情況透露給被舉報人；調(diào)查核實情況時，不得出示舉報材料原件或者復印件，不得暴露舉報人；對匿名的舉報書信及材料不得鑒定筆跡；宣傳報道和獎勵舉報有功人員，不得公開舉報人的姓名、單位；舉報事項經(jīng)查證屬實，為國家挽回或者減少損失的，財政部門對舉報的有功人員，應當按其貢獻大小給予相應的精神鼓勵或者物質(zhì)獎勵。

（二）實名舉報處理結果的反饋

實名舉報是指舉報人使用自己的真實姓名，通過來信、來訪、電話、傳真、電子郵件等形式，向財政機關、紀檢監(jiān)察機關檢舉、控告財政違紀違法問題的行為。財政部門處理實名舉報應當堅持分級負責、歸口辦理，誰主管、誰負責的原則，實事求是、依紀依法、及時有效解決問題，維護舉報人的合法權益。各級財政部門在收到群眾署名舉報材料后，應按照規(guī)定的程序和要求，及時登記、處理，并核實是否署真實姓名舉報。對應由本級財政部門處理的實名信訪舉報，信訪舉報機構應在決定受理后15個工作日內(nèi)發(fā)出《受理告知書》，將受理情況告知舉報人（聯(lián)名舉報的告知主要聯(lián)系人）。對應由下級財政部門處理的實名信訪舉報，由信訪舉報機構轉(zhuǎn)送下級財政部門處理，并告知舉報人。對實名舉報事項，告知舉報人受理之日起60日內(nèi)辦結；情況復雜的，經(jīng)本機關負責人批準，可以適當延長辦理期限，但延長期限不得超過30日。

（三）對舉報人的保密

財政部門必須對實名舉報人的姓名、電話、工作單位、家庭住址等有關情況及舉報內(nèi)容嚴格保密，切實保障實名舉報人的合法權益，嚴禁將舉報材料及有關情況泄露或者轉(zhuǎn)送給被舉報單位、被舉報人及其他與案件檢查工作無關的單位和個人；反映情況輕微的一般問題，需要責成被舉報的單位、個人作出檢討或說明情況的，只轉(zhuǎn)反映具體問題的摘抄件，不得將原信（或復印件）轉(zhuǎn)給被舉報單位或個人；與實名舉報人聯(lián)系要采取恰當?shù)姆绞剑私夂藢嵃讣€索必須在不暴露舉報人身份的情況下進行；需要郵寄受理告知書或反饋處理結果的，應寄掛號信；寄信地址署負責告知機關的門牌號，不得標注機關名稱和使用帶有紀檢監(jiān)察機關字樣的信封；宣傳報道和對舉報有功人員的獎勵，不得公開舉報人的姓名、工作單位以及其他有關情況。

財政部門受理、承辦實名舉報事項的工作人員，符合有關法律、法規(guī)規(guī)定的回避條件的，應當主動提出回避。實名舉報人有權要求與舉報事項或者被舉報人、舉報人有直接利害關系的財政部門工作人員回避。財政部門對于歧視、刁難、壓制或打擊報復舉報人及其親屬的行為，應當采取措施及時制止；對舉報人及其親屬受到錯誤處理或造成人身傷害、名譽財產(chǎn)損失的，應在職權范圍內(nèi)糾正或建議有關部門予以糾正；造成嚴重后果的，要查明有關人員的責任，依紀依法給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。

十三、財政監(jiān)督方法

法律條文：

第二十一條 財政部門實施監(jiān)督，可以采取監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、審查、檢查、評價等方法。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關于財政監(jiān)督方法的規(guī)定。

財政監(jiān)督方法，是財政部門及其工作人員在財政監(jiān)管過程中，為了完成財政監(jiān)督工作任務，對監(jiān)督檢查對象涉及的有關信息進行搜集、加工和利用而采取的各種手段的總稱。在實際工作中，根據(jù)具體的工作目標和要求，選擇恰當?shù)谋O(jiān)督方法，有助于提高監(jiān)督質(zhì)量和成效。

實施財政監(jiān)督要根據(jù)監(jiān)督目的和被監(jiān)督對象的具體情況，綜合多種知識、技能來決定具體監(jiān)督方式方法。在實際工作中，具體采用哪種方式方法，要根據(jù)不同的目的和要素，不同的對象和內(nèi)容來決定。監(jiān)督職能的發(fā)揮，很大程度上取決于對其方法體系的掌握和運用。

財政監(jiān)督可利用的方法很多，分類也有所不同，有定性、定量分析法，有檢查書面資料和檢查客觀事務的方法，有調(diào)查、取證法，有傳統(tǒng)的查賬方法，也有現(xiàn)代的技術方法等等，每一種方法在監(jiān)督檢查過程中均能發(fā)揮一定的作用，但也都有局限性，因而在具體的方法選擇上，財政部門和工作人員必須全面了解和綜合分析，根據(jù)財政監(jiān)督任務和監(jiān)督對象的具體情況，按照不同類型的工作事項和不同目的要求選用最佳的監(jiān)督方法。同時要堅持多種方法的有效結合，以確保監(jiān)督檢查工作的順利完成。

（一）審核

審核是指財政部門和工作人員根據(jù)工作職責和法律法規(guī)，對有關單位的會計和業(yè)務資料的真實性、完整性、合規(guī)性進行審閱、核實與查對的方法。審核是財政業(yè)務管理機構和監(jiān)督專職機構通用的監(jiān)管方法，也是管理和監(jiān)督關口前移，提高財政監(jiān)管成效的有效方法和程序。目前，中央財政監(jiān)督專職機構開展審核事項主要有部門預算審核、國庫集中支付審核和專項資金審核等。

（二）審批

審批是指在審核的基礎上進行的批復業(yè)務，審批與審核的主要區(qū)別在于前者有明確結論并予以批復，承辦事項終結；而后者只形成過程中或某個方面的結論，不予批復。目前，中央財政監(jiān)督專職機構開展的審批事項，主要包括財政收入退付的審核審批、賬戶審批和年檢等內(nèi)容。

（三）監(jiān)控

監(jiān)控是財政部門及其派出機構按照國家法律法規(guī)的規(guī)定，對預算編制、執(zhí)行和財政管理中的某些重要事項進行監(jiān)督控制，確保財政資金的分配合理、使用安全，并達到預期目的的方法。如對財政安排的各類專項資金的跟蹤監(jiān)控、對預算單位銀行賬戶資金流向的實時動態(tài)監(jiān)控等。

（四）監(jiān)繳

監(jiān)繳是指財政部門及其派出機構根據(jù)財政管理的要求，對應繳預算的政府性基金、行政性收費收入和罰沒收入等非稅性收入的繳庫或匯繳財政專戶情況就地進行監(jiān)督的方法。監(jiān)繳工作是財政部門日常監(jiān)管的重要職責。

（五）對賬

對賬是指財政部門對財政稅收收入征收部門、預算支出部門和人民銀行國庫等部門開展按月收入和支出核對的方法。對賬中發(fā)現(xiàn)稅收收入入庫級次、支出預算科目、金額和比例錯誤等問題，要以公函等形式通知出現(xiàn)差錯的有關部門和單位及時辦理更正。對發(fā)現(xiàn)異常的項目向相關單位詢問、走訪或及時進行檢查和調(diào)查，做到動態(tài)跟蹤和監(jiān)控。通過對賬報表數(shù)據(jù)的分析，可以為監(jiān)督檢查提供線索，明確重點，確定思路。

（六）分析

分析是指財政部門及其派出機構為加強財政收支監(jiān)管，通過對本級財政收支數(shù)據(jù)及其相關經(jīng)濟指標進行比較分析各種變動的因素，查明原因、尋找解決途徑的方法。如專員辦開展的中央收入監(jiān)督分析，以中央財政收入監(jiān)督掌握的情況為基礎，分析發(fā)現(xiàn)的主要問題的成因，研究提出整改建議和對策，促進了中央財政收入監(jiān)管水平的提高。

（七）調(diào)查

調(diào)查是指財政部門圍繞財政管理和財政檢查中暴露的難點、熱點和重點問題，有針對性地進行了解和考察的方法。調(diào)查是各項工作的基本手段，是科學決策的必經(jīng)程序，是理論聯(lián)系實踐的關鍵點。財政部門通過調(diào)查，取得“第一手資料”反映情況、揭露問題、總結經(jīng)驗、制定對策，可以有效推動財政管理科學化、精細化和規(guī)范化，確保財政決策的系統(tǒng)性、科學性和準確性。

（八）檢查

檢查是指財政監(jiān)督檢查人員對會計記錄和其他書面文件可靠程度的審閱、核對與測試等。

審閱是指檢查人員通過仔細閱讀和審核各種會計憑證、賬戶、報表以及各種有關文件和其他原始資料，從中發(fā)現(xiàn)問題和線索的一種檢查方法。通過審閱有關資料，財政檢查人員可以初步判定會計資料以及其他有關資料是否真實、正確，然后再采用其他方法作進一步檢查。

核對是指檢查人員將兩種或兩種以上的互相關聯(lián)的憑證、賬簿和報表等資料進行相互對照或交叉對照，以檢查其內(nèi)容是否一致、計算是否正確的一種檢查方法。該方法主要適用于具有勾稽或制約（相關）關系的有關書面資料的檢查。

測試是指檢查人員對被查單位的憑證、賬簿和報表的數(shù)字進行計算、平衡，以驗證其是否正確。在測試過程中，檢查人員不僅要注意結果是否正確，而且還要對某些其他可能性的差錯予以關注，在驗證中發(fā)現(xiàn)問題，獲取證據(jù)。

（九）監(jiān)盤

監(jiān)盤是財政監(jiān)督檢查人員現(xiàn)場監(jiān)督被檢查單位各種實物資產(chǎn)及現(xiàn)金、有價證券等的盤點，并進行適當抽查。盤點是驗證賬實是否相符的一種重要方法。盤點的方式有突擊盤點和通知盤點：前者一般適用于現(xiàn)金、有價證券和貴重物品等的盤點；后者適用于固定資產(chǎn)、在產(chǎn)品、產(chǎn)成品和其他財產(chǎn)物資等的盤點。一般而言，盤點工作應由被檢查單位進行，檢查人員進行現(xiàn)場監(jiān)督。對于重要項目，檢查人員還應進行抽查。盤點結束，檢查人員應會同被檢查單位有關人員編制盤點清單，并根據(jù)盤點的溢缺數(shù)，調(diào)整賬面記錄。盤點清單即作為檢查報告的附件。檢查人員監(jiān)盤實物資產(chǎn)時，應對其質(zhì)量及所有權予以關注。

（十）觀察

觀察是財政監(jiān)督檢查人員對被檢查單位的經(jīng)營場所、實物資產(chǎn)和有關業(yè)務活動及其內(nèi)部控制的執(zhí)行情況等所進行的實地察看。觀察法是一種常用的檢查方法，靈活性強，適用面廣，特別適用于對內(nèi)部控制制度的調(diào)查和財產(chǎn)物資保管情況的調(diào)查等。

（十一）查詢

查詢是指財政監(jiān)督檢查人員對有關人員進行的書面或口頭詢問。通過向被查單位內(nèi)外有關人員調(diào)查詢問，可以有效了解書面資料未能詳盡提供的信息，弄清事實真相。

（十二）函證

函證是檢查人員為印證被檢查單位會計記錄所載事項而向第三者發(fā)函詢證。函證可分為積極函證和消極函證。積極函證是要求被函證單位在收到函證信件后，不論“是”、“否”都應給予答復。如未得到答復，需要重復發(fā)函或派人親自前往進行面詢，以便取得書面證據(jù)。消極函證是指被征詢?nèi)嗽谑盏胶C件后，認為委托或要求證實的事項有差異時，才給予回函答復，如沒有差異，則不必回函答復。檢查人員在發(fā)出函證件一定時間未得到答復時，則認為所查事項無誤。在一般情況下，財政檢查應采用積極函證法。

（十三）分析性復核

分析性復核是檢查人員對被檢查單位重要的比率或趨勢進行的分析，包括調(diào)查異常變動以及這些重要比率或趨勢與預期數(shù)額和相關信息的差異。分析性復核常用的方法又可以分為對絕對數(shù)的比較分析和相對數(shù)的比較分析兩種。

十四、財政監(jiān)督方式

法律條文：

第二十二條 財政部門實施監(jiān)督，可以采取專項監(jiān)督和日常監(jiān)督相結合的方式。

專項監(jiān)督應當結合年度監(jiān)督計劃，按照規(guī)定程序組織實施。

日常監(jiān)督應當結合履行財政、財務、會計等管理職責，按照規(guī)定程序組織實施。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關于財政監(jiān)督方式的規(guī)定。

財政監(jiān)督方式，是財政部門圍繞財政監(jiān)督的目的和完成財政監(jiān)督任務所形成的各種專門的工作形態(tài)，是財政監(jiān)督活動中公認的思想方法和行為路徑與程序的集合，包括監(jiān)督的目的、監(jiān)督資源配置、具體工作的開展和結果的利用等。財政監(jiān)督方式是財政部門和財政監(jiān)督人員在長期的工作實踐中逐步總結和積累起來的。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展，財政管理模式的轉(zhuǎn)變，財政監(jiān)督的方式也在不斷發(fā)展和創(chuàng)新。本條主要規(guī)定了財政監(jiān)督檢查實踐中通常使用的日常監(jiān)督和專項檢查方式，并要求日常監(jiān)督與日常的財政、財務管理相結合。

（一）日常監(jiān)督

日常監(jiān)督是財政專職監(jiān)督機構和財政業(yè)務管理機構在財政日常運行中履行日常管理的監(jiān)管職責，按照國家法律法規(guī)對預算資金的籌集、分配和使用以及決算的過程進行日常監(jiān)督管理活動。日常監(jiān)管是財政監(jiān)督最基本、最主要的方式。財政業(yè)務管理機構和財政監(jiān)督專職機構的日常監(jiān)督構成了覆蓋財政資金運行全過程、全方位的監(jiān)督管理機制。財政業(yè)務管理機構開展的日常監(jiān)管活動通過預算管理、國庫管理、會計管理等財政業(yè)務管理工作實施。財政監(jiān)督專職機構開展的日常監(jiān)管工作是根據(jù)財政管理的需要，對財政管理事項進行必要的前置性或延伸性的審核、審批、檢查、核證或監(jiān)控。對于日常監(jiān)督，本條明確規(guī)定：“日常監(jiān)督應當與日常的財政、財務收支管理緊密結合進行。”即財政監(jiān)督應當寓意日常財政管理之中。

財政管理的主要內(nèi)容包括預算管理、會計管理等方面。財政監(jiān)督是財政管理的一個組成部分，并貫穿于財政活動的全過程。財政監(jiān)督包含著管理的本質(zhì)屬性，是財政管理活動的特殊形式，與財政資金運動同步進行，與會計管理工作緊密結合，發(fā)揮著及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正違規(guī)違紀行為、提高財政管理水平的重要作用。財政監(jiān)督融于財政管理之中才能更好地發(fā)揮優(yōu)勢，加強財政日常監(jiān)督就是將監(jiān)督工作日?；关斦O(jiān)督與財政管理更加緊密地結合起來。這是新型監(jiān)督檢查機制的發(fā)展方向，更是財政監(jiān)督的本質(zhì)要求。目前，財政監(jiān)督工作中往往對財政分配的最終結果檢查較多，對全方位監(jiān)控及資金使用的跟蹤問效較少；集中性、突擊性的專項檢查較多，事中監(jiān)督較少，日常監(jiān)督的職能沒有很好地落實，許多財政違規(guī)違紀行為既成事實后才被發(fā)現(xiàn)。這種重監(jiān)督檢查輕日常監(jiān)督的做法，已不符合公共財政管理的根本要求。財政部門應當加強財政日常監(jiān)管工作，促進預算單位財政財務管理水平提升。一是建立與預算單位日常聯(lián)系溝通機制，了解預算單位的業(yè)務工作推進情況，準確掌握預算單位財政財務管理情況，加強財政日常監(jiān)管和指導，及時提出規(guī)范和完善財政財務管理的合理化意見和建議，幫助提高預算單位財務管理水平。二是探索建立組團式服務基層預算單位的財政服務管理模式，在充分聽取預算單位實際需求和建議的基礎上，選取部分財務力量相對薄弱的單位，試點實施組團式服務，幫助解決預算單位實際問題。三是在預算編審環(huán)節(jié)，深入預算單位監(jiān)督檢查資產(chǎn)出租、出借、出售，銀行賬戶管理，財政票據(jù)使用和非稅收入收繳等情況，確保各項收入全部納入預算管理。四是在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，充分利用財政管理信息系統(tǒng)，監(jiān)督檢查預算單位基本支出、項目支出和各項財政財務管理制度執(zhí)行等情況，細化支出標準，明確支出范圍，建立日常監(jiān)管情況工作臺賬，實現(xiàn)對預算單位收支活動全過程的日常監(jiān)督管理。

（二）專項檢查

專項檢查是指財政部門根據(jù)財政管理和監(jiān)督過程中暴露的難點、熱點和重大問題有計劃、有部署、有針對性地開展的檢查。針對日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，有計劃地組織實施具有全面性和綜合性的檢查，是日常監(jiān)督的延伸和必要的補充，也是深化管理、制定政策、加強法治的重要手段。財政部門在實施專項監(jiān)督檢查時，應按照財政部所規(guī)定的財政監(jiān)督程序?qū)嵤?。此外，財政專職監(jiān)督機構根據(jù)上級指示，組織力量對群眾舉報線索進行專案檢查、核證也屬于專項檢查范疇。專案核查依據(jù)舉報人提供的線索，以有問題為假設作為舉報信核查邏輯起點，需要核查者以懷疑的眼光，以中立和第三者的身份尋找證據(jù)。

長期以來，財政監(jiān)督工作中往往對財政分配的最終結果檢查較多，對全方位監(jiān)控及資金使用的跟蹤問效較少；集中性、突擊性的專項檢查較多，事前、事中監(jiān)督較少，日常監(jiān)督的職能沒有很好地落實，許多財政違規(guī)違紀行為形成既成事實后才被發(fā)現(xiàn)。因此，為了充分貫徹落實財政大監(jiān)督理念，必須積極建立財政專職監(jiān)督機構與業(yè)務管理機構相結合的監(jiān)督機制，將日常監(jiān)督與專項監(jiān)督結合起來，努力實現(xiàn)財政監(jiān)督的日?；⒘Ⅲw化，將財政監(jiān)督貫穿于財政管理和財政運行的全過程。據(jù)此，本條強調(diào)財政監(jiān)督職責由其日常業(yè)務管理機構和專職監(jiān)督機構共同履行。

在財政大監(jiān)督理念下，推動財政監(jiān)督與預算管理有機融合，加強財政監(jiān)督與績效評價、資產(chǎn)管理、投資評審、政府采購和國庫集中支付的協(xié)調(diào)合作，形成財政監(jiān)督與財政內(nèi)部職能部門“信息共享、動態(tài)監(jiān)管、協(xié)力合作”的大監(jiān)督格局，把事前、事中監(jiān)督作為業(yè)務管理機構日常監(jiān)督的重點內(nèi)容；專職監(jiān)督機構主要側(cè)重于事前、事后監(jiān)督檢查，并通過對業(yè)務管理機構日常監(jiān)督職責的再監(jiān)督，最終實現(xiàn)對財政資金解繳收付、征管、入庫、退庫的全過程監(jiān)督?！?/p>

（作者系曲阜師范大學法學院教師、武漢大學法學院法學博士，曾在山東省日照市財政局監(jiān)督科、財政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室工作或借調(diào)）