劉芳樓

[摘要]基于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用和地位，本文將對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式及其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，分析顯示我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資存在融資方式單一、新的融資方式落地率低等問(wèn)題，這些問(wèn)題直接或間接的導(dǎo)致了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的地方政府債務(wù)高企、銀行不良貸款率上升等風(fēng)險(xiǎn)，威脅我國(guó)金融穩(wěn)定。對(duì)此，本文提出根據(jù)項(xiàng)目的分類和項(xiàng)目所處階段的分類采取不同的融資方式。

[關(guān)鍵詞]基礎(chǔ)設(shè)施 融資方式 地方政府債務(wù)

0引言

基礎(chǔ)設(shè)施具有狹義和廣義之分，我們通常所理解的基礎(chǔ)設(shè)施是狹義的基礎(chǔ)設(shè)施，它是指為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供交通、房屋、水電氣等公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，它是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)得以存在和持續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

基礎(chǔ)設(shè)施投資在一國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中具有重要的作用。根據(jù)IMF的表示，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“乘數(shù)效益”為每1美元的基礎(chǔ)設(shè)施支出能帶來(lái)大約1.6美元的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。據(jù)金戈（2016）對(duì)1981年至2012年全國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施資本存量進(jìn)行估算，結(jié)果顯示我國(guó)2012年經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施資本存量為44290.27億元，占固定資產(chǎn)存量的23.54%，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施資本存量為13581.27億元，占固定資產(chǎn)存量的7.22%。

基于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用和地位，本文將對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式及其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，并分析世界各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中主要的投融資方式，結(jié)合我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的實(shí)際情況，提出相關(guān)的政策建議。

1文獻(xiàn)綜述

基礎(chǔ)設(shè)施投融資及其風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題受到國(guó)內(nèi)研究學(xué)者的共同關(guān)注，在國(guó)內(nèi)研究主要分為三類，第一類是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方式的探索，第二類是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資風(fēng)險(xiǎn)的研究，第三類是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響進(jìn)行實(shí)證和理論分析。在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方式的探索方面，郭興平（2011）等人通過(guò)對(duì)美國(guó)和加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式的研究，提出我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方政府及其融資平臺(tái)的管控，同時(shí)又給予地方政府一定的財(cái)政支配能力，并將民營(yíng)資本引入基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上來(lái)，積極開發(fā)新的融資方式。在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資風(fēng)險(xiǎn)的研究上，蔣承杰（2017）等人通過(guò)建立投融資風(fēng)險(xiǎn)的CAPM模型、失敗故障樹等方法，識(shí)別我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資主要存在資金來(lái)源單一、政府管理機(jī)制不科學(xué)、投資主體單一等問(wèn)題。在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響方面，伍文中（2011）等人采用DEA方法，分析中國(guó)各省2001年至2008年基礎(chǔ)設(shè)施投資效率，結(jié)果顯示某地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率的快速提高能夠推動(dòng)相鄰地區(qū)的城市化進(jìn)程。

2基礎(chǔ)設(shè)施的投融資方式

（1）中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

本文根據(jù)世界銀行對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的定義。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施兩個(gè)方面對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況進(jìn)行分析。

首先，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施可分為三類，一類是公共設(shè)施，如電力、管道煤氣等；一類是公共工程，如大壩；其他的劃歸為第三類，如鐵路。這一部分的數(shù)據(jù)本文采用WIND數(shù)據(jù)庫(kù)中的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。

其次，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施主要包括教育和衛(wèi)生保健設(shè)施。本文將采用WIND數(shù)據(jù)庫(kù)中的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額：教育、衛(wèi)生和社會(huì)工作的數(shù)據(jù).

根據(jù)下表所示，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施占基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總額的主要部分，約在91%左右；社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施占基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總額的9%左右，占比較小。且上述占比在近五年波動(dòng)不大，基本保持平穩(wěn)狀態(tài)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資量在近五年呈同比下降的狀態(tài)，我們可以得出我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增速放緩的初步推論。

統(tǒng)計(jì)結(jié)果如下：

（2）國(guó)內(nèi)外的基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式

下面以2015年我國(guó)城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資為例，如下圖，市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資的主要資金來(lái)源依次為：地方財(cái)政撥款、自籌資金、國(guó)內(nèi)貸款、其他資金、中央財(cái)政撥款、債券以及利用外資。其中，地方財(cái)政撥款資金主要來(lái)源是稅收收入，自籌資金主要來(lái)源是地方政府投融資平臺(tái)的資金，國(guó)內(nèi)貸款主要是銀行的短期貸款。總體來(lái)看，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主要是地方政府主導(dǎo)型，中央和社會(huì)資本的參與較少。

國(guó)外，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資方式上，早期各國(guó)將發(fā)行各種期限的市政建設(shè)債券作為一種主要渠道?，F(xiàn)在又出現(xiàn)了各種新的融資方式，主要從信貸市場(chǎng)進(jìn)行融資、從債券市場(chǎng)進(jìn)行融資、從股權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行融資、混合融資及表外融資。信貸類融資中主要是資產(chǎn)證券化及資產(chǎn)支持類債券；債券市場(chǎng)主要是美國(guó)等國(guó)發(fā)行的市政債券以及最近備受關(guān)注的綠色債券；股權(quán)市場(chǎng)上主要有REITs和IITs；混合融資主要有可轉(zhuǎn)債以及夾層貸款；表外融資的主要方式是融資租賃。

3基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式存在的風(fēng)險(xiǎn)及原因

（1）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

基于基礎(chǔ)設(shè)施的資金的主要來(lái)源是地方政府財(cái)政，這導(dǎo)致地方政府債臺(tái)高筑。截至2016年末，我國(guó)中央和地方政府的債務(wù)余額約為27.33萬(wàn)億元，負(fù)債率約為36.7%。即使把或有負(fù)債考慮進(jìn)去，我國(guó)政府負(fù)債率約為40%。其中，全國(guó)地方政府債務(wù)余額15.32萬(wàn)億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額17.19萬(wàn)億元以內(nèi)。如果以債務(wù)率來(lái)衡量地方政府債務(wù)水平，2016年地方政府的債務(wù)率，地方債務(wù)是80.5%，低于國(guó)際通行警戒標(biāo)準(zhǔn)。雖然總體上地方政府債務(wù)率低于國(guó)際通行警戒線，但單個(gè)別地方政府債務(wù)高企，大大高于國(guó)際通行警戒線。而地方政府債務(wù)的資金投向中，在市政建設(shè)和交運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)方面占60%左右，超過(guò)總投向的一半。

（2）對(duì)銀行沖擊巨大，威脅我國(guó)金融穩(wěn)定

根據(jù)上文的2015年城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資資金來(lái)源餅圖的統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)貸款占到總資金來(lái)源的26%，居第二位。而國(guó)內(nèi)貸款主要是指銀行的貸款，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)、資金需求大且連續(xù)性、投資回收期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，使得銀行貸款回款難、庫(kù)存大、不良貸款率上升，這極大的影響了銀行經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性，間接的是我國(guó)的金融穩(wěn)定受到影響。

4政策建議

（1）根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的不同，采用不同的融資方式。

本文建議，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的創(chuàng)收屬性將基礎(chǔ)設(shè)施分為兩類：具有一定創(chuàng)收能力的基礎(chǔ)設(shè)施，例如鐵路、軌道交通；純公益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，例如污水處理設(shè)施等。

對(duì)于具有創(chuàng)收能力的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以引入社會(huì)資本參與其中，如最近大量推行的PPP融資方式；對(duì)于具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流、建設(shè)周期長(zhǎng)、信用高、投資規(guī)模大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以以基礎(chǔ)設(shè)施未來(lái)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為收入支持，發(fā)行信托計(jì)劃等進(jìn)行融資，在這方面可以借鑒美國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)的成熟的REITs經(jīng)驗(yàn)。

（2）在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的不同階段利用不同的投融資方式。

在項(xiàng)目建設(shè)的初期和建設(shè)期需要專業(yè)的具有建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本方以及能夠提供大量資金以及增強(qiáng)項(xiàng)目資信的地方政府和銀行的參與，故在項(xiàng)目建設(shè)初期和建設(shè)期引入社會(huì)資本方，利用其專業(yè)能力將縮短建設(shè)周期、減少投入成本；在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期則需要專業(yè)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)和穩(wěn)定的資金進(jìn)行長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)，同時(shí)社會(huì)資本方和銀行需要逐步退出項(xiàng)目，在這一時(shí)期可以將已建成項(xiàng)目資產(chǎn)出售給作為SPV的信托計(jì)劃或基金計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)隔離，然后在全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)上或滬深證券交易所進(jìn)行交易，其中專業(yè)的資管公司、托管銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行配套的管理。