●文秋良 黃利紅 雷 毅 張 帆

中國財(cái)政監(jiān)督是隨著中國特色社會主義建設(shè)和改革開放，以及中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立和完善而不斷發(fā)展起來的。多年來，通過財(cái)政監(jiān)督，專員辦有效發(fā)現(xiàn)了財(cái)政收支、財(cái)政決策和財(cái)稅改革中的各類問題,為推進(jìn)我國財(cái)稅體制改革發(fā)揮了十分重要的作用。專員辦在履行中央財(cái)政監(jiān)督職能時，采取的方式主要是開展事后監(jiān)督檢查，但是事后檢查這種監(jiān)督方式，發(fā)現(xiàn)問題、處理問題的及時性較差，目的也較為單一，難以適應(yīng)新時代對專員辦財(cái)政預(yù)算監(jiān)管的新要求。要做好專員辦財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作，必須要將預(yù)算監(jiān)督向事前、事中聚焦，充分發(fā)揮專員辦在財(cái)政預(yù)算管理中的作用。

一、充分發(fā)揮專員辦的事前事中監(jiān)督作用

黨的十八屆三中全會提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，面對新時代對財(cái)政工作的新要求，財(cái)政監(jiān)督要積極圍繞財(cái)政中心任務(wù)，有效提高財(cái)政監(jiān)督成效。專員辦在開展財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作時，要充分發(fā)揮事前事中監(jiān)督的作用，促進(jìn)預(yù)算管理水平不斷提高。

一是通過事前事中監(jiān)督，確保財(cái)政工作符合國家法律法規(guī)的規(guī)定。依法行政是政府機(jī)關(guān)運(yùn)行的基本特征，是政府履行職責(zé)最起碼的要求。財(cái)政部門作為政府的重要職能部門，應(yīng)將依法行政放在重要位置。近年來，各地各部門違反財(cái)政法律法規(guī)的情況時有發(fā)生,財(cái)政部多次通報了地方政府違法違規(guī)舉債的問題，涉及多個地方政府、各部門、融資平臺公司、金融機(jī)構(gòu),一些地方還存在盲目決策導(dǎo)致財(cái)政資金損失浪費(fèi)、征收過頭稅、挪用財(cái)政資金、套取騙取財(cái)政資金等問題。通過事后檢查的方式，固然能發(fā)現(xiàn)并糾正這些問題，但有的問題造成的不良后果卻難以消除，有的財(cái)政資金已經(jīng)損失浪費(fèi)也難以追回。新時代財(cái)政監(jiān)督仍要以保障財(cái)政資金安全為首要目的，專員辦可以通過實(shí)施事前事中監(jiān)督，有效督促各級各部門在預(yù)算編制、舉債決策、資金撥付等環(huán)節(jié)依法行政，從而達(dá)到硬化預(yù)算約束、嚴(yán)格預(yù)算管理的作用，盡量將財(cái)政違法違規(guī)問題控制在萌芽狀態(tài)。

二是通過事前事中監(jiān)督，提高財(cái)政資金使用績效，避免財(cái)政資金的低效和浪費(fèi)。黨的十九大報告明確提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，財(cái)政資金取之于民、用之于民，其使用績效的高低，直接影響黨和國家政策的落實(shí)，影響到人民群眾的獲得感。從財(cái)政部的每月地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行支出進(jìn)度考核情況通報來看，各地財(cái)政資金支出進(jìn)度慢、盤活財(cái)政存量資金和部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金不到位的情況依然較為普遍。部分財(cái)政部門和資金使用單位財(cái)政資金使用低效、無效的情況仍然存在。專員辦可以通過事前事中監(jiān)督，特別是開展績效評價的監(jiān)督和對每筆國庫集中支付資金的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，找出原因，督促預(yù)算單位和資金使用單位加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，適時調(diào)整預(yù)算，重新安排財(cái)政支出方向，提升財(cái)政資金的使用績效。

三是通過事前事中監(jiān)督，確保財(cái)政資金的精準(zhǔn)使用。目前，按照黨中央的決策部署，我國正在實(shí)行積極的財(cái)政政策。國務(wù)院已多次強(qiáng)調(diào)積極財(cái)政政策不搞大水漫灌式的強(qiáng)刺激，而是要更加精準(zhǔn)。但是，各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，還存在搞大躍進(jìn)發(fā)展的沖動，財(cái)政資金投向難免存在偏差。專員辦通過事前事中監(jiān)督，促使各級財(cái)政部門堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央有關(guān)部署，在安排預(yù)算時保證財(cái)政資金使用方向不偏，集中用于扶貧、環(huán)境治理、防范風(fēng)險和民生領(lǐng)域,保證財(cái)政資金用于支持重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展和保障社會民生。

四是通過事前事中監(jiān)督，確保監(jiān)管地區(qū)財(cái)政數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確。財(cái)政與國家經(jīng)濟(jì)密切聯(lián)系,一方面經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的好壞會直接影響財(cái)政預(yù)算收支，進(jìn)而影響財(cái)政預(yù)算安排,另一方面，財(cái)政政策的實(shí)施也會直接作用于經(jīng)濟(jì)。財(cái)政政策決策的基礎(chǔ)來源于對數(shù)據(jù)的分析和對經(jīng)濟(jì)形勢的判斷，財(cái)政政策執(zhí)行效果需要數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來支撐，數(shù)據(jù)失真或人為的統(tǒng)計(jì)干預(yù)，極可能造成決策失誤或削弱政策實(shí)施的效果。例如有的財(cái)政部門通過人為調(diào)整公共服務(wù)、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)等八項(xiàng)民生支出在財(cái)政報告中數(shù)據(jù)，影響地區(qū)生產(chǎn)總值增速的計(jì)算，虛假的地區(qū)生產(chǎn)總值會對經(jīng)濟(jì)形勢的預(yù)判造成影響。在經(jīng)濟(jì)面臨一些新問題新挑戰(zhàn)，外部環(huán)境發(fā)生明顯變化的當(dāng)下，專員辦可以通過對數(shù)據(jù)生成等事前事中環(huán)節(jié)的監(jiān)控，促使各級財(cái)政部門客觀、真實(shí)和公允的反映本地區(qū)本部門運(yùn)行的實(shí)際情況，反映收入、支出和債務(wù)率等數(shù)據(jù)，為宏觀經(jīng)濟(jì)決策和政策評估提供數(shù)據(jù)支撐。

二、專員辦開展事前事中監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容

專員辦在開展事前事中監(jiān)督時，受現(xiàn)實(shí)條件制約，無法面面俱到，更不能“包打天下”，要緊密結(jié)合專員辦職責(zé)定位和優(yōu)勢所在，進(jìn)一步聚焦財(cái)政中心工作，把握住財(cái)政預(yù)算管理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確事前事中監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容，以求事半功倍。

一是監(jiān)督財(cái)政部門和預(yù)算單位內(nèi)部控制制度建設(shè)及運(yùn)行情況。薄弱的內(nèi)部控制往往會導(dǎo)致財(cái)政資金使用風(fēng)險，各地屢屢曝光的小股長挪用巨額財(cái)政資金、預(yù)算單位違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神超標(biāo)準(zhǔn)接待、違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼等違法違紀(jì)違規(guī)行為均是內(nèi)部控制薄弱，崗位職責(zé)設(shè)置不當(dāng)，負(fù)責(zé)人凌駕于制度之上的結(jié)果。設(shè)計(jì)良好且有效運(yùn)行的內(nèi)部控制制度有助于財(cái)政資金安全高效使用，減少財(cái)政部門分配資金的隨意性，降低資金使用單位出現(xiàn)貪污、挪用、套取財(cái)政資金的風(fēng)險。同時，內(nèi)部控制的有效運(yùn)行也可有效降低財(cái)政監(jiān)督部門工作量。對運(yùn)行有效的內(nèi)部控制，監(jiān)督側(cè)重于對重點(diǎn)項(xiàng)目或是金額較大的項(xiàng)目實(shí)施抽查，即可合理保證資金使用安全。專員辦對內(nèi)部控制的監(jiān)督，重點(diǎn)應(yīng)該包括財(cái)政部門和資金使用單位是否建立了內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)是否存在缺陷，以及內(nèi)部控制制度是否得到有效運(yùn)行，對內(nèi)控制度實(shí)施進(jìn)行測試等等。將沒有內(nèi)部控制或內(nèi)部控制薄弱的部門預(yù)算單位和資金使用單位作為監(jiān)控重點(diǎn)，實(shí)行進(jìn)一步的監(jiān)管措施，擴(kuò)大監(jiān)控面。

二是監(jiān)督財(cái)政資金使用單位的項(xiàng)目庫建設(shè)情況。項(xiàng)目庫是財(cái)政預(yù)算編制的基礎(chǔ)。財(cái)政資金閑置浪費(fèi)的主要原因之一，是項(xiàng)目庫建設(shè)質(zhì)量低下或項(xiàng)目庫建設(shè)脫離實(shí)際。許多財(cái)政資金下?lián)芎?，發(fā)現(xiàn)沒有項(xiàng)目承接資金；有的資金雖然撥付到項(xiàng)目使用單位，但因項(xiàng)目前期工作不到位，導(dǎo)致無法及時動工，財(cái)政資金大量閑置。專員辦在財(cái)政預(yù)算監(jiān)管中，應(yīng)將項(xiàng)目庫建設(shè)的監(jiān)督作為監(jiān)管重點(diǎn)，督促資金使用單位和部門預(yù)算單位及時建設(shè)、更新、維護(hù)項(xiàng)目庫，并關(guān)注入庫項(xiàng)目的質(zhì)量，關(guān)注入庫項(xiàng)目是否符合法律法規(guī)和國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，是否存在超標(biāo)準(zhǔn)超發(fā)展階段安排項(xiàng)目的情況等。

三是監(jiān)督國庫集中支付機(jī)制運(yùn)行情況。對資金使用情況的監(jiān)管一直是專員辦財(cái)政預(yù)算監(jiān)管的重點(diǎn)。區(qū)別于以往項(xiàng)目完工后實(shí)施的資金使用情況檢查，事前、事中監(jiān)管應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)實(shí)時監(jiān)管，即通過國庫集中支付監(jiān)控系統(tǒng)，對資金使用單位和預(yù)算單位所有銀行賬戶進(jìn)行監(jiān)控，在每筆資金撥付后，及時查看與該筆支出相關(guān)的信息，包括資金用途、收款人、支付方式、劃轉(zhuǎn)資金方式、銀行賬戶、銀行數(shù)據(jù)等資料。監(jiān)控中央預(yù)算單位和資金使用單位是否存在違規(guī)交易、違規(guī)發(fā)放政策外津貼補(bǔ)貼、違反八項(xiàng)規(guī)定精神、支出拆分支付、項(xiàng)目支出列支開支人員經(jīng)費(fèi)、將資金向個人賬戶違規(guī)轉(zhuǎn)賬等行為。除關(guān)注具體支出合規(guī)性外，還應(yīng)每月對預(yù)算支出進(jìn)度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并與序時進(jìn)度進(jìn)行比對，查找支出較慢的原因。

四是監(jiān)督資金使用單位和預(yù)算單位績效管理情況。黨的十九大提出要全面實(shí)施績效管理，把績效管理融入預(yù)算管理的全過程，在預(yù)算決策、編制、執(zhí)行、決算全過程實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。專員辦應(yīng)關(guān)注預(yù)算單位是否設(shè)置了資金績效指標(biāo)、指標(biāo)設(shè)計(jì)是否符合有關(guān)要求，跨年實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中是否開展了績效自評、績效自評發(fā)現(xiàn)問題是否及時整改等。

五是監(jiān)督財(cái)政報表數(shù)據(jù)的生成過程。為確保各類財(cái)政表報和財(cái)政數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠，專員辦要監(jiān)督地方財(cái)政部門財(cái)政預(yù)決算的真實(shí)性，關(guān)注一般公共預(yù)算收入明細(xì)賬中的重點(diǎn)科目，如，預(yù)算收入科目中增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和資源稅等主體稅種，非稅收入的結(jié)構(gòu)；一般公共預(yù)算支出明細(xì)賬的重點(diǎn)科目，如 “八項(xiàng)支出”、“債務(wù)還本支出”等。還要關(guān)注關(guān)鍵時點(diǎn)列報金額是否準(zhǔn)確、是否存在違規(guī)調(diào)賬的情況。

三、專員辦做好事前事中監(jiān)督的主要措施

相比事后監(jiān)督檢查，事前、事中監(jiān)督更加強(qiáng)調(diào)預(yù)測性，更加注重對趨勢的判斷，強(qiáng)調(diào)及時發(fā)現(xiàn)問題并提出解決問題的辦法，督促改進(jìn)工作。專員辦開展事前事中監(jiān)督，應(yīng)有以下五個方面的措施，保證事前事中監(jiān)督的有效實(shí)施。

一是注重掌握監(jiān)管地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行情況。一方面，專員辦應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮與屬地中央預(yù)算單位聯(lián)系密切的優(yōu)勢，通過聯(lián)席會議、座談會、資料共享、開展共同監(jiān)管等方式，牽頭對屬地中央單位的數(shù)據(jù)資料加以整合。從稅務(wù)部門、人民銀行、銀保監(jiān)、證監(jiān)、國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查總隊(duì)和海關(guān)獲取地方財(cái)政運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)。對投資、消費(fèi)、出口數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)性；稅收、用電量、貨運(yùn)量、貸款等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的匹配性進(jìn)行分析，了解重要項(xiàng)目和重點(diǎn)支出情況，對省級區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)財(cái)政走勢進(jìn)行研判，提出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見、建議。另一方面，專員辦應(yīng)加強(qiáng)同屬地省級財(cái)政部門的聯(lián)系，要求其分縣市提供一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和地方政府債務(wù)相關(guān)情況。結(jié)合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo)和日常開展的調(diào)研工作，圍繞兜住縣級“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生”底線，關(guān)注一些剛性支出因素，了解當(dāng)前基層財(cái)政運(yùn)行面臨的突出問題及原因，提出完善轉(zhuǎn)移支付資金和縣級財(cái)力保障和防范化解風(fēng)險的政策措施建議。

二是注重趨勢分析和分析結(jié)果的運(yùn)用。加強(qiáng)財(cái)政數(shù)據(jù)分析,加大軟件的開發(fā)力度，設(shè)計(jì)統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督軟件，通過軟件，對導(dǎo)入的財(cái)政部門國庫日記賬和國庫報表、資金使用單位和項(xiàng)目提供的資金使用情況數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。設(shè)定預(yù)警指標(biāo)，對異常變動趨勢或比例進(jìn)行預(yù)警。對每一條異常信息進(jìn)行人工復(fù)核，對異常數(shù)據(jù)集中的部門、地區(qū)和轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要組織專項(xiàng)核查組進(jìn)行實(shí)地復(fù)核。加強(qiáng)人員培訓(xùn)，使財(cái)政監(jiān)督人員能夠熟練使用分析軟件，掌握分析軟件預(yù)警規(guī)則，對常規(guī)性的數(shù)據(jù)異常能及時分析發(fā)現(xiàn)背后存在的問題，為下達(dá)財(cái)政監(jiān)督處理意見打好基礎(chǔ)。同時，提高財(cái)政監(jiān)督人員的綜合分析能力，使其能夠通過分析異常數(shù)據(jù)和個案，找出違規(guī)操作方式的共性特征，發(fā)現(xiàn)異常趨勢和監(jiān)管省區(qū)可能存在的系統(tǒng)性違規(guī)違法問題，例如，人為調(diào)整財(cái)政決算數(shù)據(jù)、違規(guī)舉債形成隱性債務(wù)等。

三是注重加強(qiáng)財(cái)政部門信息化建設(shè)。加強(qiáng)數(shù)據(jù)保障，建好預(yù)算單位信息、違法違規(guī)案例、財(cái)政違法違規(guī)黑名單等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，以便財(cái)政監(jiān)督工作開展過程中，隨時調(diào)用或參考相關(guān)資料。做好財(cái)政部、地方財(cái)政、專員辦和部門預(yù)算單位以及轉(zhuǎn)移支付資金使用單位之間信息互聯(lián)互通。明確各部門職責(zé)分工，數(shù)據(jù)庫和互聯(lián)互通系統(tǒng)應(yīng)有財(cái)政部牽頭組織設(shè)計(jì)，地方財(cái)政、相關(guān)單位負(fù)責(zé)按規(guī)定開放本部門數(shù)據(jù)端口，供系統(tǒng)調(diào)用。財(cái)政部下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)據(jù)、地方財(cái)政分配轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)據(jù)和相關(guān)單位使用轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)據(jù)均通過平臺傳遞專員辦。專員辦通過平臺反饋監(jiān)管信息和績效評價情況，供財(cái)政部各業(yè)務(wù)司局和地方財(cái)政部門使用。

四是注重做好事前事中監(jiān)督的質(zhì)量控制。針對部門預(yù)算審核、轉(zhuǎn)移支付前置性審核和績效評價等業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)專門的業(yè)務(wù)流程。對涉及面廣、政策復(fù)雜的重要事項(xiàng)，成立專門工作組，并定期進(jìn)行組內(nèi)討論，研究政策和處理建議。實(shí)行分級把關(guān)、充分授權(quán)，按照問題性質(zhì)、資金量大小進(jìn)行歸類，確定經(jīng)辦人、處長和專員等不同層級人員處理問題的權(quán)限，重大問題進(jìn)行討論。做好專員辦內(nèi)部崗位職責(zé)分離，盡可能減少政策適用不當(dāng)、問題定性不準(zhǔn)的情況。加強(qiáng)制度建設(shè)，將業(yè)務(wù)流程、工作組討論安排、問題復(fù)核等環(huán)節(jié)的要求予以固化。同時，貫徹落實(shí)績效理念，規(guī)范工作程序和臺賬，制定統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督工作底稿，編制財(cái)政監(jiān)督指導(dǎo)手冊，提高工作效率和規(guī)范性。

五是注重事前事中監(jiān)督效果。強(qiáng)化成果利用，及時提出事前、事中監(jiān)督意見，制作專門的財(cái)政監(jiān)督意見書，并將其下發(fā)責(zé)任單位，要求其在事前、事中環(huán)節(jié)進(jìn)行整改，上報整改情況，財(cái)政監(jiān)督意見書同時抄送地方財(cái)政和資金主管部門。財(cái)政監(jiān)督意見書實(shí)行連續(xù)編號，定期組織專人對整改落實(shí)情況進(jìn)行復(fù)核，確保下達(dá)的整改要求件件有回音、有落實(shí)，使問題在事前、事中環(huán)節(jié)得到解決。同時，專員辦應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮參謀助手的作用，對財(cái)政預(yù)算管理存在的問題，特別是事前、事中監(jiān)管中存在的問題，提出有建設(shè)性的意見，為推進(jìn)財(cái)稅體制改革做出貢獻(xiàn)?！?/p>