蘇衛(wèi)哲/江蘇省連云港市委副秘書長、農(nóng)工辦（扶貧辦）副主任于 磊/江蘇省連云港市委農(nóng)工辦（扶貧辦）

隨著脫貧攻堅(jiān)工作的持續(xù)深入，精準(zhǔn)扶貧的主要矛盾發(fā)生了顯著變化。以連云港市為例，2016年新一輪脫貧致富奔小康建檔立卡低收入農(nóng)戶是13.6萬戶36.1萬人，2016年、2017年分別實(shí)現(xiàn)脫貧3.5萬戶10.78萬人和3.5萬戶10.2萬人。初始建檔立卡時(shí)，按照致貧原因分析，前5種主要致貧因素的因病、因殘、因缺勞力、因缺技術(shù)、因?qū)W致貧率分別是46.4%、18.2%、10%、6.2%、4.1%，考慮年齡偏大導(dǎo)致的勞動(dòng)能力喪失，依據(jù)年齡階段劃分致貧原因，全市因老致貧占35%；這一輪數(shù)據(jù)清洗后上述6種致貧率分別是44.5%、25.3%、10.5%、4%、3.2%和37.6%。因病、因殘致貧比例合計(jì)顯著提高5.2個(gè)百分點(diǎn)，因老致貧比例上升2.6個(gè)百分點(diǎn)；同時(shí)低保戶占建檔立卡農(nóng)戶總數(shù)的比例提升38.8個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到66.3%，建檔立卡貧困戶中，一般貧困戶退居次席，低保貧困戶成為主體，80%的貧困戶缺乏基本的勞動(dòng)致富能力和條件，政策保障脫貧顯得尤為重要。

剩余貧困戶的主要致貧因素和脫貧難點(diǎn)

因缺勞力和技術(shù)致貧。因兩者均涉及勞動(dòng)力要素方面，所以合并分析，這兩項(xiàng)合計(jì)占建檔立卡總?cè)丝诘?4.5%。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，連云港地區(qū)貧困人口的年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)：一是“兩頭大、中間小”啞鈴型結(jié)構(gòu)，60歲以上的人口占比37.6%，50～60歲的人口占比14%，16歲以下的人口占比13.9%；二是整體年齡偏大，平均年齡達(dá)到48歲。同時(shí)，建檔立卡人口文化素質(zhì)整體偏低，文盲和半文盲占比達(dá)28.7%，小學(xué)文化程度達(dá)37.7%。年齡偏大和教育程度偏下，造成其就業(yè)渠道狹窄和務(wù)工困難。普遍提出的技能需求是建筑工、紡織工等門檻較低、對(duì)文化水平要求不高的行業(yè)，而連云港的相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向重化工業(yè)和醫(yī)藥高新技術(shù)行業(yè)，適合低收入人口就業(yè)崗位不足，造成部分農(nóng)戶本地就業(yè)不足或被迫外出務(wù)工。

因病致貧。這是低收入農(nóng)戶致貧的第一大因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，連云港地區(qū)貧困戶患有長期慢性病的占比20.3%，患有各類大病的占比5.7%。抽樣調(diào)查顯示，主要患有的疾病是心腦血管、腫瘤、哮喘等。這些病種患者自身痛苦、治療期長、費(fèi)用高昂，導(dǎo)致家庭主要人口喪失就業(yè)能力或機(jī)會(huì)，還給家庭造成巨大的醫(yī)療費(fèi)用支出。主要支出壓力的環(huán)節(jié)在于相關(guān)費(fèi)用的實(shí)際報(bào)銷比例偏低，患病農(nóng)戶除基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷和大病救助外，仍然需要承擔(dān)相當(dāng)比例的醫(yī)療費(fèi)用支出。考慮家庭基本支出需要、因病斷絕收入來源等因素，農(nóng)戶自身負(fù)擔(dān)依然沉重。

因?qū)W致貧。據(jù)統(tǒng)計(jì)，連云港地區(qū)貧困戶中學(xué)前、義務(wù)教育和中高職、大專以上學(xué)生數(shù)量分別是3711人、17386人、471人和2211人。這類型農(nóng)戶一般超計(jì)劃生育（以生男為目標(biāo)），大多有3個(gè)以上子女，最高的達(dá)5個(gè)之多，其中有1個(gè)以上子女在非義務(wù)教育階段就讀（初步估算，一名高中生三年各類費(fèi)用約1萬元，一名大學(xué)生四年各類費(fèi)用約4萬元）。多數(shù)貧困家庭難以承受連續(xù)多年、費(fèi)用高昂的教育支出，部分家庭為供子女讀書傾盡所有積蓄，缺口部分只能四處借款，甚至向民間借高利貸，導(dǎo)致陷入貧困境地。

連云港贛榆區(qū)黑林鎮(zhèn)沃田藍(lán)莓購銷兩旺，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶就業(yè)

因殘致貧。據(jù)統(tǒng)計(jì)，連云港地區(qū)貧困戶中殘疾人口總數(shù)是2.69萬人。從致殘因素看，母嬰遺傳是先天殘疾的重要原因（據(jù)市衛(wèi)生部門統(tǒng)計(jì)，連云港市每年新生兒中，出生缺陷發(fā)生率3.84‰左右），造成部分農(nóng)戶或“一戶多殘”“依老養(yǎng)殘”，或常年就醫(yī)、負(fù)擔(dān)沉重；后天致殘的，主要是打工或勞務(wù)中發(fā)生工傷事故導(dǎo)致肢體殘疾、因交通意外事故導(dǎo)致肢體殘疾、上年紀(jì)六七十年代小兒麻痹或麻風(fēng)等傳染性疾病致殘，成為后天致殘的主要因素。有的殘疾人雖不屬于重度殘疾，但由于勞動(dòng)能力受到了一定限制，企業(yè)普遍不考慮接收，因此他們很難外出打工或就業(yè)，只能在周邊打零工。

因老致貧。據(jù)統(tǒng)計(jì)，連云港地區(qū)貧困人口中60歲以上老人占37.6%。這一類型的農(nóng)戶，多為年事已高、子女成家，本人不能務(wù)工務(wù)農(nóng)，除去每月基本養(yǎng)老金，基本上沒有其他收入來源。其子女大多自身收入較低，只能給予少量贍養(yǎng)費(fèi)，提供一些維持其基本生存的農(nóng)副產(chǎn)品。少部分子女責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，贍養(yǎng)老人意識(shí)淡薄，對(duì)父母只給“吃”不顧“人”，甚至連“吃”也不管，極少數(shù)還虐待老人。此外，還有部分老人因配偶早逝、離異、終身未婚而寡居獨(dú)居，居住環(huán)境簡(jiǎn)陋、生活質(zhì)量低下；部分低收入老人因子輩去世或離異，只能獨(dú)自承擔(dān)撫養(yǎng)孫輩重任。除此之外，全市還有五保戶4487戶。

以上五類人群，加上極少部分的邊遠(yuǎn)地區(qū)嫁娶過來的婦女、沒有上戶口的兒童和孤傻癡瘋等特殊人口構(gòu)成連云港脫貧攻堅(jiān)最為困難的群體。

現(xiàn)行的主要幫扶政策分析

針對(duì)缺勞力和技術(shù)致貧的幫扶政策主要有三個(gè)方面：一是就業(yè)援助，把低收入農(nóng)戶勞動(dòng)力全面納入困難人員援助范圍，在經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)大力開發(fā)保潔、保綠、保安等公益性崗位，采取托底安置的方式優(yōu)先安排低收入農(nóng)戶勞動(dòng)力就業(yè)。二是創(chuàng)業(yè)扶持，組織有創(chuàng)業(yè)要求和培訓(xùn)意愿、具備一定創(chuàng)業(yè)條件的農(nóng)民工參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。推進(jìn)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園建設(shè)，對(duì)達(dá)到市級(jí)示范標(biāo)準(zhǔn)的，享受同等創(chuàng)業(yè)示范基地運(yùn)營補(bǔ)貼和創(chuàng)業(yè)孵化補(bǔ)貼政策。三是技能培訓(xùn)，對(duì)低收入農(nóng)戶家庭子女就讀技工院校的，按照每人每年不低于3000元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助，培訓(xùn)期滿后憑證書、發(fā)票等到縣區(qū)人社部門申領(lǐng)。

針對(duì)因病致貧的幫扶政策主要有“免、降、提、緩、補(bǔ)”五個(gè)方面：一是“免”，對(duì)低收入農(nóng)戶中的老年人、未成年人、重度殘疾人、重病患者等醫(yī)療救助對(duì)象參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)部分由財(cái)政給予全額資助；符合健康扶貧條件的低收入人口到全市二級(jí)及以上公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)門急診就診時(shí)，免收普通門診和急診的診察費(fèi)。二是“降”，將低收入人口大病保險(xiǎn)起付線由10000元降至5000元，農(nóng)村20種大病實(shí)行單病種付費(fèi)，費(fèi)用總額控制。三是“提”，低收入人口大病保險(xiǎn)各報(bào)銷段報(bào)銷比例比普通參保患者提高5個(gè)百分點(diǎn)。四是“緩”，全市建檔立卡的農(nóng)村低收入人口在縣域內(nèi)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)住院實(shí)行“先診療后付費(fèi)”制度。五是“補(bǔ)”，市縣政府全額幫助建檔立卡低收入戶參加大病特惠保險(xiǎn)，41種大病在原有報(bào)銷比例上再提高15個(gè)百分點(diǎn)。

針對(duì)因?qū)W致貧的幫扶政策主要有兩個(gè)方面：從2016年秋季學(xué)期起實(shí)施，一是加大資助，對(duì)在普通高中學(xué)習(xí)的建檔立卡家庭學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)，對(duì)在普通高校本、?？齐A段學(xué)習(xí)的建檔立卡家庭學(xué)生免除學(xué)費(fèi)。二是簡(jiǎn)化手續(xù)，建檔立卡家庭學(xué)生申請(qǐng)政府資助或申請(qǐng)國家助學(xué)貸款時(shí)，只需持有《扶貧手冊(cè)》即可辦理。

針對(duì)因殘致貧的幫扶政策主要有三個(gè)方面：一是加大就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)，對(duì)全市有就業(yè)能力的就業(yè)年齡段殘疾人精準(zhǔn)登記造冊(cè)，建立就業(yè)和培訓(xùn)需求一人一檔一卡。二是全面實(shí)施“殘疾人幸福生活計(jì)劃”康復(fù)項(xiàng)目，為14歲以下殘疾兒童提供免費(fèi)康復(fù)訓(xùn)練，為貧困精神病患者提供免費(fèi)服藥和免費(fèi)住院服務(wù)，為貧困白內(nèi)障患者免費(fèi)復(fù)明手術(shù)，為困難殘疾人家庭進(jìn)行輔助器具適配。三是實(shí)施教育保障政策，對(duì)符合條件的高中階段殘疾學(xué)生，每人每學(xué)年給予1000元教育專項(xiàng)補(bǔ)貼；對(duì)高等教育階段殘疾學(xué)生，每人每學(xué)年給予1500元教育專項(xiàng)補(bǔ)貼。

針對(duì)因老致貧的幫扶政策主要有兩個(gè)方面：主要集中在農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)方面，一是繳費(fèi)檔次上，現(xiàn)階段仍保留面向低收入人口的100元農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)檔次，減輕低收入人口繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。二是實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)激勵(lì)政策，按照繳費(fèi)檔次給予低收入人口相應(yīng)的繳費(fèi)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)多繳多得、長繳多得。

現(xiàn)行的主要幫扶政策有效性分析

缺勞力和技術(shù)致貧方面。從政策執(zhí)行看，相當(dāng)一部分低收入農(nóng)戶子女從就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策中得益受惠，多數(shù)有轉(zhuǎn)移就業(yè)的低收入農(nóng)戶家庭都實(shí)現(xiàn)了“一人打工、全家脫貧”。目前存在的主要問題是農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和參加技能培訓(xùn)意愿均不高，尤其是青壯年農(nóng)民。自主創(chuàng)業(yè)方面，由于創(chuàng)業(yè)需要風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和資金投入，而這些方面低收入農(nóng)戶普遍欠缺，導(dǎo)致主動(dòng)創(chuàng)業(yè)和成功創(chuàng)業(yè)的低收入人口比例較低。技能培訓(xùn)方面，由于參加培訓(xùn)需要先期一定的時(shí)間、資金等投入，且培訓(xùn)的直接效益顯現(xiàn)滯后，導(dǎo)致很多低收入農(nóng)戶家庭子女更愿意直接務(wù)工就業(yè)。

因病致貧方面。健全因病致貧農(nóng)戶幫扶機(jī)制，降低農(nóng)戶醫(yī)療支出，切實(shí)減少因病致貧返貧現(xiàn)象，是“十三五”精準(zhǔn)扶貧必須啃下的“硬骨頭”。預(yù)計(jì)相關(guān)健康扶貧政策陸續(xù)落地后，將極大緩解患病低收入人口的經(jīng)濟(jì)支出壓力。但目前的醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷主要著眼于滿足基本醫(yī)療需求，很大一部分用藥、治療費(fèi)用不在報(bào)銷范圍。特別是隨著現(xiàn)代醫(yī)療技術(shù)的運(yùn)用、心腦血管等疾病年輕化的趨勢(shì)，醫(yī)療診治成本大幅提升，導(dǎo)致家庭醫(yī)療支出“水漲船高”，亟需不斷擴(kuò)大報(bào)銷范圍、提高報(bào)銷比例。

因?qū)W致貧方面。整體看，教育資助政策使得低收入農(nóng)戶家庭子女參加教育受益較大，但目前教育扶貧形勢(shì)依然嚴(yán)峻，低收入農(nóng)戶貧困代際傳遞風(fēng)險(xiǎn)依然較大。主要表現(xiàn)在：學(xué)前教育收費(fèi)相對(duì)較高；低收入農(nóng)戶一般居住在地理位置偏僻的地方，受近年來撤并學(xué)校等影響，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)保留的定點(diǎn)學(xué)校配套服務(wù)沒有跟上，不少義務(wù)教育階段學(xué)生上學(xué)還需額外承擔(dān)因此產(chǎn)生的交通、午餐等新費(fèi)用；在普通高中和普通高校學(xué)習(xí)的，還面臨基本生活費(fèi)用支出逐年上漲等壓力影響，低收入家庭子女接受高等教育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)依然較重。

因殘致貧方面。貧困殘疾人精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)必不可少的重要內(nèi)容，也是事關(guān)廣大貧困殘疾人切身利益的重要事項(xiàng)。由于殘疾貧困人口自身發(fā)展能力普遍不足，雖然經(jīng)過政策扶持和社會(huì)幫扶可能暫時(shí)實(shí)現(xiàn)脫貧，但是多數(shù)貧困殘疾人口的抵御大病大災(zāi)的能力十分薄弱，稍遇天災(zāi)人禍就會(huì)立即返貧，穩(wěn)定脫貧、長效脫貧的成效鞏固十分不易。

因老致貧方面。老年人年老體弱，或者患病在身，基本喪失了外出務(wù)工和參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力，只能依靠子女贍養(yǎng)和政策性兜底。目前的農(nóng)村基本養(yǎng)老保障水平仍然偏低，支付的保障費(fèi)用用于溫飽尚且不足，還需要從其他渠道獲取養(yǎng)老支持。

做好重點(diǎn)困難群體脫貧的政策建議

缺勞力和技術(shù)致貧的個(gè)性化政策建議：一是完善就業(yè)援助制度，制定針對(duì)低收入人口吸納就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)各類企業(yè)吸納低收入人員就業(yè)。目前，低收入人口務(wù)工60.5%以上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)務(wù)工，要制定定向扶持政策，鼓勵(lì)發(fā)展村社代工點(diǎn)以及手工編織等居家就業(yè)和靈活就業(yè)形態(tài)，大力推進(jìn)“一村一品一社”行動(dòng)，促進(jìn)低收入農(nóng)戶勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移就業(yè)。二是改革現(xiàn)有培訓(xùn)方式，健全以“招工即招生、入企即入校、企校雙師聯(lián)合培養(yǎng)”為主要內(nèi)容的企業(yè)新型學(xué)徒制，提高低收入人口就業(yè)技能。三是提高培訓(xùn)后就業(yè)機(jī)會(huì)，搭建低收入人員與用工崗位供需對(duì)接平臺(tái)，推廣校企合作培訓(xùn)模式，開展新成長低收入人員訂單式、定向式崗前培訓(xùn)，激發(fā)低收入人口培訓(xùn)意愿。四是對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困戶實(shí)行培訓(xùn)雙向責(zé)任清單管理，沒有盡到培訓(xùn)義務(wù)的部門給予追責(zé)，無辜逃避就業(yè)培訓(xùn)的“懶漢”列入扶貧黑名單，分級(jí)管理。

因病致貧的個(gè)性化政策建議：一是強(qiáng)化防控，在控制因病致貧存量的基礎(chǔ)上，最大限度減少增量。農(nóng)戶長期養(yǎng)成的不良飲食習(xí)慣和生活方式，是致病的重要原因之一。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的健康衛(wèi)生教育，運(yùn)用各種途徑和方式對(duì)廣大農(nóng)民廣泛開展健康養(yǎng)生知識(shí)普及，尤其是做好農(nóng)村常見病預(yù)防知識(shí)教育，通過健康生活方式和飲食習(xí)慣，減少各類疾病的發(fā)病率。二是繼續(xù)提高相關(guān)醫(yī)療保險(xiǎn)扶持政策，低收入人口患常見重大疾病，建議按病種付費(fèi)不再設(shè)起付線。同時(shí)，繼續(xù)提高大病保險(xiǎn)各報(bào)銷段報(bào)銷比例，建議比普通參?；颊邎?bào)銷比例提高10個(gè)百分點(diǎn)。繼續(xù)做好扶貧大病特惠保工作。

因?qū)W致貧的個(gè)性化政策建議：一是針對(duì)低收入人口義務(wù)教育階段子女，統(tǒng)籌縣域內(nèi)公交資源，適當(dāng)延伸鄉(xiāng)村公交線路，新建和改建保留定點(diǎn)學(xué)校學(xué)生食堂，擴(kuò)大上下學(xué)期間的交通和午餐等補(bǔ)貼范圍。二是健全低收入農(nóng)戶子女學(xué)前教育資助制度，給予低收入農(nóng)戶幼兒接受學(xué)前教育一定比例的補(bǔ)貼。三是完善低收入農(nóng)戶未就業(yè)的高校畢業(yè)生就業(yè)前支持政策，求職一次性補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)提高，考取村官等鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層崗位予以政策傾斜。四是加大經(jīng)濟(jì)薄弱村教育投入力度，提高農(nóng)村教師福利補(bǔ)貼，鼓勵(lì)各類社會(huì)團(tuán)體開辦留守兒童輔導(dǎo)性機(jī)構(gòu)。

因殘致貧的個(gè)性化政策建議：一是推進(jìn)預(yù)防干預(yù)措施，完善婚前醫(yī)學(xué)檢查和先天性疾病篩查、產(chǎn)前檢查等機(jī)制。大力倡導(dǎo)新婚青年參加婚檢，普及產(chǎn)檢和優(yōu)生優(yōu)育知識(shí)，加大新生兒殘疾篩查，及早發(fā)現(xiàn)、及早治療，最大限度地降低殘疾嬰兒出生率，從源頭上減少癡呆傻新生兒的出生率。二是完善靠家庭供養(yǎng)無法單獨(dú)立戶的成年無業(yè)重度殘疾人納入最低生活保障政策，不斷提高保障水平。

因老致貧的個(gè)性化政策建議：一是加強(qiáng)傳統(tǒng)道德教育，通過簽訂贍養(yǎng)合同等形式，引導(dǎo)老人子女履行好贍養(yǎng)義務(wù)。二是子女貧困的老人，繼續(xù)納入到貧困戶政策扶持范圍，多渠道、多形式組織幫扶，給予更有力的政策性扶持。三是加快提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老保障水平，力爭(zhēng)將基礎(chǔ)養(yǎng)老的保障水平提高到接近或達(dá)到農(nóng)村低保實(shí)際發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，定額減免電費(fèi)、水費(fèi)等基本支出費(fèi)用，使老人的“兩不愁、三保障”問題得到根本解決。四是集中排查解決分戶老人住房、飲食、御寒等方面隱患，確保在“兩不愁、三保障”底線上不讓一戶掉隊(duì)。

精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧需要精準(zhǔn)施策。隨著各類扶持政策的不斷強(qiáng)化落實(shí)，這些特殊貧困群體的日子會(huì)越過越好。但是，脫貧攻堅(jiān)是一個(gè)系統(tǒng)性、復(fù)雜性的工程，日常工作中深度貧困戶的孤獨(dú)感、無力感時(shí)常會(huì)刺痛扶貧人的心扉，擺脫貧困除了物質(zhì)救助、政策保障，有時(shí)候更需要的是公平的社會(huì)環(huán)境和溫暖的人間關(guān)懷，以及持久性的項(xiàng)目支撐。連云港扶貧辦將持續(xù)開展分戶老人如何享受“天倫之樂”、因病致貧戶如何避免過度負(fù)債、超生致貧怎么化解等問題的深度研究，廣泛動(dòng)員全社會(huì)在扶貧和扶智扶志相結(jié)合、移風(fēng)易俗、扶貧資產(chǎn)和扶貧項(xiàng)目收益分配等方面積極探索、綜合施策，確保如期高質(zhì)量完成扶貧任務(wù)，為鄉(xiāng)村振興補(bǔ)齊短板?！?/p>