薛 金 剛

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、變革的時(shí)代呼喚能動(dòng)的政策執(zhí)行能力

國(guó)家治理在一定程度上體現(xiàn)為“政府制定和執(zhí)行公共政策以及提供服務(wù)的能力”[1]，公共政策執(zhí)行是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，政府制定和執(zhí)行政策的效果直接影響國(guó)家治理績(jī)效。其中，政策執(zhí)行比政策制定更為復(fù)雜，伍德羅·威爾遜指出執(zhí)行一部憲法比制定一部憲法更為困難[2]。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)了諸多領(lǐng)域的巨大變化，對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生了深刻影響；且社會(huì)轉(zhuǎn)型也進(jìn)一步提高了對(duì)政策執(zhí)行的要求，對(duì)政策執(zhí)行能力構(gòu)成新挑戰(zhàn)。因此，在變革時(shí)代，面對(duì)社會(huì)的巨大變化和不同領(lǐng)域的變遷，現(xiàn)實(shí)的國(guó)家治理呼喚能動(dòng)的政策執(zhí)行能力。本研究基于轉(zhuǎn)型時(shí)期的變革，提出了政策執(zhí)行的新挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)的分析框架，在此基礎(chǔ)上分析指出轉(zhuǎn)型時(shí)期的政策執(zhí)行應(yīng)該能夠應(yīng)勢(shì)而謀、因勢(shì)而動(dòng)、順勢(shì)而為，適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)條件的變遷，密切回應(yīng)社會(huì)需求，解決社會(huì)矛盾，以更好地迎接挑戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

本文的基本思路為：(1)分析轉(zhuǎn)型時(shí)期的變革對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生的新挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)型時(shí)期的政策制定與政策績(jī)效產(chǎn)生了復(fù)雜效應(yīng)、風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)、交織效應(yīng)和梗阻效應(yīng)，這些效應(yīng)都對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生了極大的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)不僅加劇了外部環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性，而且提高了公眾對(duì)政策績(jī)效的期待，模糊了政策執(zhí)行的邊界，容易積聚較大的治理風(fēng)險(xiǎn)，從而影響公共治理績(jī)效和社會(huì)滿意度。(2)探討轉(zhuǎn)型時(shí)期政策執(zhí)行新挑戰(zhàn)的產(chǎn)生機(jī)理。包括外在環(huán)境、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、各種主客觀現(xiàn)實(shí)因素以及地方政府成本收益分擔(dān)等。(3)分析如何回應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期政策執(zhí)行的新挑戰(zhàn)。根據(jù)轉(zhuǎn)型時(shí)期政策執(zhí)行新挑戰(zhàn)的產(chǎn)生機(jī)理與蘊(yùn)含的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，分析變革時(shí)代政府應(yīng)該如何順勢(shì)而為，積極回應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期政策執(zhí)行的新挑戰(zhàn)。(4)進(jìn)行研究總結(jié)和展望。在研究總結(jié)的基礎(chǔ)上，對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期長(zhǎng)久和可持續(xù)地保證政策執(zhí)行的活力與秩序進(jìn)行展望。

二、轉(zhuǎn)型時(shí)期的變革：政策執(zhí)行的新挑戰(zhàn)

當(dāng)前中國(guó)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，從工業(yè)時(shí)代向后工業(yè)時(shí)代、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、封閉社會(huì)向開(kāi)放社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中充滿了較多的變動(dòng)性和不確定性，引發(fā)了諸多新的社會(huì)需求和矛盾。巨大的社會(huì)變革使外在環(huán)境的波動(dòng)性和復(fù)雜性更為明顯，政府的治理能力尤其是政策執(zhí)行能力若滯后于社會(huì)需求的演進(jìn)，未能及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求，則容易降低治理績(jī)效和公眾滿意度。正如亨廷頓所說(shuō)的“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂”[3]，處于現(xiàn)代化過(guò)程中的社會(huì)變化對(duì)政府的政策執(zhí)行能力和政治秩序提出了極大的挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)型時(shí)期的變革對(duì)公共政策執(zhí)行產(chǎn)生了極大的外在影響，包括復(fù)雜效應(yīng)、風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)、交織效應(yīng)和梗阻效應(yīng)等。

(一)復(fù)雜效應(yīng)：改變了政策執(zhí)行的外部環(huán)境約束

當(dāng)前，社會(huì)整體環(huán)境的巨大變化改變了政策執(zhí)行的外在環(huán)境約束，產(chǎn)生了復(fù)雜效應(yīng)。轉(zhuǎn)型時(shí)期的現(xiàn)代化過(guò)程會(huì)產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)，為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險(xiǎn)和不安全感[4]，治理必須要具有彈性、靈活性和靈敏性[5]。政策執(zhí)行也需要以靈活的姿態(tài)來(lái)迎接挑戰(zhàn)。隨著社會(huì)需求的日益增加和多元化，政府的政策工具若相對(duì)不變，則在瞬息萬(wàn)變的現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型中會(huì)顯得力不從心。在轉(zhuǎn)型前的社會(huì)，人口流動(dòng)相對(duì)較為緩慢，社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)較為簡(jiǎn)單，公眾對(duì)公共物品和公共服務(wù)的需求相對(duì)較少，政策執(zhí)行所面臨的挑戰(zhàn)也相對(duì)較少。而轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出巨大的變動(dòng)，急速增長(zhǎng)的公共需求和較高的社會(huì)期待使政策執(zhí)行的環(huán)境更加復(fù)雜。政策執(zhí)行外部環(huán)境的深刻變化會(huì)改變政策執(zhí)行的外部環(huán)境約束，政策執(zhí)行很難再以傳統(tǒng)手段應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而容易導(dǎo)致政策失敗，引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)穩(wěn)定。

(二)風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)：放大了政策執(zhí)行失敗的負(fù)面影響

轉(zhuǎn)型時(shí)期日益增長(zhǎng)且多樣化的社會(huì)公共需求和相對(duì)穩(wěn)定不變的政策執(zhí)行能力之間的張力產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)，加大了政策執(zhí)行失敗的負(fù)面影響。公眾較大的社會(huì)流動(dòng)性與日益增加和多元化的社會(huì)訴求對(duì)政府治理提出了新挑戰(zhàn)。即時(shí)的網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)縮短了時(shí)空距離，把相對(duì)原子化的個(gè)體聚集于某些利益共同體中，這在一定程度上增加了將某些社會(huì)議題列入公共議程的機(jī)會(huì)，有助于引起政府關(guān)注和重視相關(guān)社會(huì)問(wèn)題。但是，由于過(guò)高的社會(huì)期待以及權(quán)利意識(shí)的過(guò)度標(biāo)榜，一旦出現(xiàn)社會(huì)回應(yīng)的低效率和失敗，則容易激起相關(guān)利益群體的不滿，對(duì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定產(chǎn)生一定影響。因此，在現(xiàn)代信息社會(huì)，不斷崛起的民意訴求與兼具匿名性和開(kāi)放性的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的融合，導(dǎo)致任何微小事件都有可能產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，從而產(chǎn)生巨大的社會(huì)影響。風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)放大了政策執(zhí)行失敗的負(fù)面影響，一旦政策執(zhí)行脫離公眾的目標(biāo)期待，不僅會(huì)對(duì)公職人員產(chǎn)生考核壓力，還會(huì)因公眾不滿而產(chǎn)生社會(huì)壓力和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

(三)交織效應(yīng)：模糊了政府職責(zé)與其他領(lǐng)域邊界

轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府職能與外在社會(huì)環(huán)境都處于變動(dòng)之中，而政府與市場(chǎng)、社會(huì)邊界的動(dòng)態(tài)演化產(chǎn)生了交織效應(yīng)，模糊了政府的職責(zé)邊界。社會(huì)諸要素的流動(dòng)和分化，迅速的階層變遷與人口流動(dòng)對(duì)地方治理產(chǎn)生了極大的挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)型意味著變動(dòng)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌中，經(jīng)歷了從“發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用”到“發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用”的轉(zhuǎn)變，意味著政府職責(zé)與市場(chǎng)功能的邊界轉(zhuǎn)換，且社會(huì)領(lǐng)域的變動(dòng)也逐漸改變甚至模糊了政府與社會(huì)的邊界。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，個(gè)體的自我意識(shí)和自主能力日益增強(qiáng)，以及社會(huì)的服務(wù)能力和治理水平逐漸提高，激發(fā)了個(gè)體謀求自主組織社會(huì)團(tuán)體解決社會(huì)問(wèn)題的傾向。同時(shí)，由于之前的政府與社會(huì)邊界劃分不夠清晰，以及諸多社團(tuán)掛靠在行政組織之下，導(dǎo)致社會(huì)團(tuán)體資助資金不足，依賴于政府部門，進(jìn)一步模糊了政府與社會(huì)的邊界。于是，一旦出現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題，公眾受思維慣性影響就會(huì)更傾向于由政府解決，而不管該問(wèn)題是否屬于政府職責(zé)范圍。眾多的社會(huì)需求與強(qiáng)烈的民意表達(dá)把本該屬于市場(chǎng)與社會(huì)處理的非政府職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)歸于政府，交織了政府與市場(chǎng)和社會(huì)的邊界。長(zhǎng)期而往，不僅增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且容易因模糊政府職責(zé)邊界而導(dǎo)致執(zhí)行結(jié)果不盡如人意，反而會(huì)導(dǎo)致公眾產(chǎn)生更多不滿。

(四)梗阻效應(yīng)：政策執(zhí)行的不作為與不敢為現(xiàn)象

轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜性增加了政策執(zhí)行的難度。新時(shí)期國(guó)家治理更加注重政策執(zhí)行的規(guī)范性和正當(dāng)性，持續(xù)性反腐問(wèn)責(zé)增加了對(duì)官員的約束，一定程度上壓縮了政策執(zhí)行的行為空間，產(chǎn)生梗阻效應(yīng)，這意味著政府官員將面臨更為嚴(yán)峻的工作環(huán)境。而變動(dòng)復(fù)雜的政策執(zhí)行環(huán)境和嚴(yán)厲的官員問(wèn)責(zé)壓力雙重疊加，導(dǎo)致政策執(zhí)行中容易出現(xiàn)不作為的現(xiàn)象。即政府官員工作沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果或者雖然實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)但公眾并不認(rèn)可，都會(huì)面臨被質(zhì)疑和問(wèn)責(zé)的情況，這容易促使為官不為現(xiàn)象的產(chǎn)生。新形勢(shì)下的為官不為主要表現(xiàn)為能力不足不想為、動(dòng)力不足不會(huì)為、擔(dān)當(dāng)不足不敢為等方面[6]。同時(shí)，政策的創(chuàng)新性執(zhí)行蘊(yùn)含執(zhí)行失敗的風(fēng)險(xiǎn)，而政策執(zhí)行失敗則可能導(dǎo)致被問(wèn)責(zé)。政策執(zhí)行者為了規(guī)避政策失敗的風(fēng)險(xiǎn)，存在墨守成規(guī)和不敢為的情況，會(huì)被動(dòng)應(yīng)對(duì)政策創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。因此，轉(zhuǎn)型時(shí)期的梗阻效應(yīng)會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行中的不作為和不敢為現(xiàn)象，降低了政策執(zhí)行者實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的積極性。

三、轉(zhuǎn)型時(shí)期政策執(zhí)行新挑戰(zhàn)的產(chǎn)生機(jī)理

轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)環(huán)境處于持續(xù)的變動(dòng)中，政策執(zhí)行外部環(huán)境的變化、信息技術(shù)的迅猛發(fā)展、政府組織與職能的轉(zhuǎn)變以及政府官員的激勵(lì)等衍生了諸多新挑戰(zhàn)。為了回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，需要深入探究轉(zhuǎn)型時(shí)期政策執(zhí)行新挑戰(zhàn)的產(chǎn)生機(jī)理。

(一)多領(lǐng)域的大變革挑戰(zhàn)政策執(zhí)行

轉(zhuǎn)型的最基本含義是變革，意味著社會(huì)諸多領(lǐng)域的巨大變化。具體包括：(1)就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，轉(zhuǎn)型是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大轉(zhuǎn)變，然而這一轉(zhuǎn)變并非一蹴而就，存在著舊有模式的慣性。市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮的決定性作用越來(lái)越明顯，市場(chǎng)對(duì)公平公正、遵守契約規(guī)則的訴求需要政府轉(zhuǎn)變職能。政府角色應(yīng)從市場(chǎng)的直接干預(yù)者轉(zhuǎn)變?yōu)榛竟参锲泛凸卜?wù)的供給者。(2)就政治領(lǐng)域而言，隨著公眾民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的日漸增強(qiáng)，公眾日益關(guān)注與自身利益和權(quán)利密切相關(guān)的問(wèn)題，并通過(guò)積極的行為訴求引起政府部門重視和解決相關(guān)問(wèn)題。同時(shí)，隨著轉(zhuǎn)型時(shí)期民主建設(shè)的不斷完善，如果公眾的參與熱情高于國(guó)家所能供給的參與制度的承受能力，則會(huì)引發(fā)參與危機(jī)，導(dǎo)致部分公眾在現(xiàn)實(shí)社會(huì)和互聯(lián)網(wǎng)上采取各種非理性的方式對(duì)政府行為施壓，這一做法會(huì)干擾政策執(zhí)行的正常運(yùn)行。(3)就價(jià)值領(lǐng)域而言，隨著公眾的責(zé)任型政府理念和權(quán)利意識(shí)的日漸增強(qiáng)，公眾要求政府在滿足公共需要、解決公共問(wèn)題、供給公共物品等方面提升效率和質(zhì)量，從而進(jìn)一步增加了政策執(zhí)行的壓力。(4)就社會(huì)結(jié)構(gòu)而言，轉(zhuǎn)型時(shí)期不同階層之間出現(xiàn)了分化。任何階層都有其獨(dú)特的利益訴求，轉(zhuǎn)型時(shí)期的利益訴求具有多元化和多樣性的特征，這對(duì)政策執(zhí)行在化解社會(huì)矛盾方面的作用提出了更高的要求?？傊鐣?huì)變革具有復(fù)雜性，這種復(fù)雜性產(chǎn)生轉(zhuǎn)型時(shí)期政策執(zhí)行的新挑戰(zhàn)，加大了政策執(zhí)行失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)互聯(lián)網(wǎng)增加對(duì)政策執(zhí)行的期待

傳統(tǒng)社會(huì)具有一定的穩(wěn)定性和相對(duì)封閉性，其公共管理與政策執(zhí)行以政府為核心，政府在公共決策中享有較大的決定權(quán)。而現(xiàn)代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展改變了原來(lái)的封閉狀態(tài)，傳統(tǒng)道德、主流文化和核心價(jià)值觀不斷被解構(gòu)和顛覆，思想文化和意識(shí)形態(tài)安全面臨巨大挑戰(zhàn)[7]。現(xiàn)代信息技術(shù)加快了信息的傳播速度，拓寬了公眾的意見(jiàn)表達(dá)渠道，為加強(qiáng)公眾之間的聯(lián)系以及縮小公眾和政府之間的距離提供了可能。同時(shí)，現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)了對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督，一旦出現(xiàn)違規(guī)行為，則互聯(lián)網(wǎng)的輿論壓力會(huì)充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，促使政策執(zhí)行更有效率。政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展變化的準(zhǔn)備不足和應(yīng)對(duì)不力會(huì)導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)治理失序，從而導(dǎo)致諸多網(wǎng)絡(luò)事件變得更嚴(yán)重[8]。尤其是強(qiáng)大的公眾期待與相對(duì)滯后的政府回應(yīng)會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)型時(shí)期治理風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生放大效應(yīng)，稍有不慎則可能導(dǎo)致公眾產(chǎn)生強(qiáng)烈的不滿，從而引發(fā)社會(huì)公共問(wèn)題。因此，現(xiàn)代信息技術(shù)不僅是一種便捷的溝通工具，也為公眾表達(dá)公共需求和了解公共政策提供了平臺(tái)，增加了社會(huì)對(duì)政策執(zhí)行績(jī)效的關(guān)注度。

(三)主客觀現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致政府職責(zé)混亂

明確政府的職責(zé)邊界，可以使政府在有限的財(cái)政資金約束下更有效地展開(kāi)政策執(zhí)行，保證政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。轉(zhuǎn)型時(shí)期的外在環(huán)境變化一定程度上會(huì)造成政府職責(zé)邊界的模糊，導(dǎo)致政府不得不承擔(dān)一些與職責(zé)無(wú)關(guān)的事務(wù)，影響政策執(zhí)行的常規(guī)運(yùn)作。(1)主觀方面?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展為民意的表達(dá)提供了更多便捷，但互聯(lián)網(wǎng)中的真實(shí)需求與“搭便車”的虛假民意同時(shí)存在，交織在一起會(huì)形成巨大的民意壓力影響政策執(zhí)行的可持續(xù)性，促使政府部門對(duì)原有政策進(jìn)行修改，但過(guò)多的政策調(diào)整在一定程度上會(huì)影響政策的穩(wěn)定性和權(quán)威性。而政府的任何作為都有其特定的行為邊界，一旦超越政策的約束邊界，則會(huì)混淆政府職責(zé)。若是政府把不該由其解決的社會(huì)問(wèn)題上升為政策問(wèn)題，便超越了市場(chǎng)和社會(huì)的邊界，出現(xiàn)行為的越位，承擔(dān)了不屬于本身職責(zé)的事項(xiàng)，從而會(huì)加劇社會(huì)問(wèn)題[9]。(2)客觀方面。迅猛變化的現(xiàn)實(shí)社會(huì)與相對(duì)遲滯的政府轉(zhuǎn)型之間存在一定的時(shí)間差，政府的職能轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后于迅猛變化的現(xiàn)實(shí)社會(huì)。政府職責(zé)在變革時(shí)代的相對(duì)不變與模糊不定狀態(tài)一定程度上會(huì)影響轉(zhuǎn)型時(shí)期政策執(zhí)行的有序性，對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生新挑戰(zhàn)，引發(fā)政策風(fēng)險(xiǎn)。尤其是社會(huì)的發(fā)展要求政府明確自身的職責(zé)范圍，劃定與市場(chǎng)和社會(huì)的邊界，但互聯(lián)網(wǎng)傳播的即時(shí)性以及社會(huì)事務(wù)的日趨復(fù)雜化加大了政府的工作量和處理難度，長(zhǎng)此以往將會(huì)導(dǎo)致政府承擔(dān)過(guò)多的不相干職責(zé)，難以把精力集中于職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，從而降低了政策執(zhí)行的績(jī)效。

(四)成本收益分擔(dān)不均導(dǎo)致逆向激勵(lì)

轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)充滿了較大的不確定性，政策執(zhí)行者面臨著動(dòng)態(tài)、多變與復(fù)雜的政策環(huán)境。我國(guó)的政策執(zhí)行具有高位推動(dòng)、層級(jí)性治理和多屬性治理的特點(diǎn)[10]，政策的制定與執(zhí)行相對(duì)分離。這種上下分治的政策執(zhí)行模式有助于分散政策風(fēng)險(xiǎn)[11]，但政策風(fēng)險(xiǎn)主要集中在基層政府。同時(shí)，我國(guó)政府組織的多層級(jí)結(jié)構(gòu)降低了信息在組織鏈中的傳達(dá)效率，削弱了上級(jí)政府對(duì)基層政府的監(jiān)督力度。因此，為保證基層政府能夠有效執(zhí)行公共政策，必須對(duì)其進(jìn)行良好的激勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)基層政府的積極性，鼓勵(lì)其進(jìn)行政策創(chuàng)新。但是，政策創(chuàng)新需要承擔(dān)一定的成本，實(shí)踐中地方政府政策創(chuàng)新的成本收益配置并不合理，突出體現(xiàn)為地方政府在政策執(zhí)行創(chuàng)新中的成本與收益不對(duì)等，大多數(shù)情況下地方政府需要為創(chuàng)新失敗承擔(dān)主要責(zé)任。成本收益分擔(dān)不均會(huì)導(dǎo)致逆向激勵(lì)，在政策執(zhí)行過(guò)程中，政府官員作為有個(gè)體利益追求的理性人在執(zhí)行政策時(shí)會(huì)受到個(gè)人利益影響，存在大量的道德風(fēng)險(xiǎn)與尋租問(wèn)題。尤其是在復(fù)雜多變的變革時(shí)代，當(dāng)官僚體制不能有效激勵(lì)官僚實(shí)現(xiàn)自身利益追求時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致不作為、亂作為的現(xiàn)象[12]，因此應(yīng)不斷建立和完善官員問(wèn)責(zé)機(jī)制。于是，對(duì)政策執(zhí)行者的管理面臨著激勵(lì)與問(wèn)責(zé)的兩難困境，既需要鼓勵(lì)政策執(zhí)行者立足于社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求，靈活地執(zhí)行政策，創(chuàng)新地方治理，也需要強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)，防止政策執(zhí)行變相走樣。因此，應(yīng)不斷設(shè)計(jì)和完善官員激勵(lì)機(jī)制，保證官員能夠在兼顧自身合理利益的基礎(chǔ)上追求政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、回應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期政策執(zhí)行的新挑戰(zhàn)

為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保證轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策的有效執(zhí)行，政府在變革時(shí)代必須順勢(shì)而為，及時(shí)回應(yīng)政策執(zhí)行面臨的新挑戰(zhàn)。

(一)提高政府官員決策水平：及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公共需求

轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)呈現(xiàn)快節(jié)奏的特征，問(wèn)題的產(chǎn)生往往具有突發(fā)性，公眾的意見(jiàn)表達(dá)較為激烈。政府應(yīng)重視相關(guān)社會(huì)問(wèn)題建立政策議程的重要性，及時(shí)高效地做好科學(xué)決策和民主決策，保證公共政策的質(zhì)量?？茖W(xué)的政策應(yīng)該兼具合理性、明晰性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性以及公平性等[13]，這對(duì)政府官員的決策水平提出了更高的要求。政府官員應(yīng)保持對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)議題的敏感度，及時(shí)把握公共需求的動(dòng)向，及時(shí)把公眾關(guān)注的問(wèn)題列入政策議程，有效回應(yīng)社會(huì)需求。互聯(lián)網(wǎng)催生了自下而上的先民間啟動(dòng)后政府確認(rèn)的外創(chuàng)型政策議程[14]，通過(guò)政府決策理念、決策組織架構(gòu)、決策支持系統(tǒng)、決策機(jī)制等4個(gè)關(guān)鍵要素改變了政策議程的設(shè)置模式[15]，推進(jìn)政府提升決策效能，增強(qiáng)了公眾對(duì)政府的影響力。因此，應(yīng)進(jìn)一步提高政府官員的決策水平，具體可從以下3個(gè)方面著手：(1)合理利用信息技術(shù)。政府官員要充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代信息技術(shù)的雙面性，即信息通信技術(shù)既能夠通過(guò)傳播放大政策執(zhí)行失敗的后果從而加大治理風(fēng)險(xiǎn)，也能夠成為提高政府官員決策水平的有效工具。政府官員可以借助信息通信技術(shù)同政策目標(biāo)群體直接接觸互動(dòng)，了解政策目標(biāo)群體對(duì)政策的期待和想法，在決策中積極回應(yīng)公眾訴求，以獲得更高的政策支持度。(2)主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題。政府官員要遵守決策的基本程序，把握議程設(shè)置的時(shí)機(jī)，在政策制定中處于主動(dòng)地位。政府主動(dòng)回應(yīng)有利于提升政策議程質(zhì)量，降低政策輸出難度[16]。尤其是轉(zhuǎn)型時(shí)期的公共政策制定與執(zhí)行必須以社會(huì)關(guān)注的議題為焦點(diǎn)，改變網(wǎng)絡(luò)民意先發(fā)、政府被動(dòng)回應(yīng)、網(wǎng)民與政府互動(dòng)不平衡的被動(dòng)回應(yīng)模式[17]，及時(shí)主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)需求，以積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)與緩和社會(huì)矛盾。(3)廣泛聽(tīng)取社會(huì)建議。政府要廣納社會(huì)才智，關(guān)注社會(huì)需求，科學(xué)決策，民主決策，保證政策質(zhì)量。政府決策應(yīng)廣開(kāi)言路，以開(kāi)明的姿態(tài)廣泛汲取社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和智慧，如高等院校的專家學(xué)者具有特定領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，能夠?yàn)檎疀Q策提供咨詢參考和建言獻(xiàn)策，以不斷提高決策的科學(xué)性和民主性。

(二)重視改善官民關(guān)系：暢通官民溝通交流渠道

時(shí)代的變革不僅改變了政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，也改變了政府與公眾之間的關(guān)系?，F(xiàn)代民主思想與政治科學(xué)理論的不斷傳播、公民權(quán)利意識(shí)的逐漸崛起、信息技術(shù)的中介作用等顯著提高了公眾對(duì)公共物品和公共服務(wù)的需求。對(duì)于公眾而言，有效表達(dá)并實(shí)現(xiàn)其利益訴求是主要目標(biāo)；對(duì)于政府而言，則需要盡可能地維持社會(huì)穩(wěn)定與和諧。而政府官員的求穩(wěn)思維與公眾的利益表達(dá)之間的張力，既加劇了官民之間的不信任，也導(dǎo)致了國(guó)家治理的不確定性，提高了問(wèn)題解決的社會(huì)成本[18]。轉(zhuǎn)型時(shí)期的政策執(zhí)行應(yīng)注意處理好官民關(guān)系。公眾公共需求的表達(dá)和滿足是對(duì)政府的基本期待，應(yīng)積極謀求正?；墓褚庖?jiàn)表達(dá)機(jī)制，并不斷規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行，將公眾議程有效轉(zhuǎn)化為政策議程，滿足社會(huì)需求。因此，真正的治理之道在于加強(qiáng)政府官員與公眾的合作，建立和完善制度化的官民溝通渠道，保障公共需求表達(dá)渠道的暢通和有序，促進(jìn)民意在公共決策中的有效表達(dá)，有效解決“誰(shuí)參與、參與什么、怎樣參與以及參與效果”的問(wèn)題[19]。

(三)積極促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變：劃清與市場(chǎng)和社會(huì)的邊界

政府的固有職能不是一成不變的東西，在不同的社會(huì)狀態(tài)而有所不同[20]。隨著社會(huì)的發(fā)展變化，政府的職能隨之不斷變遷，政府職能變遷的過(guò)程就是職責(zé)邊界不斷調(diào)整的過(guò)程。轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)環(huán)境較為復(fù)雜，面對(duì)相關(guān)法治不太健全以及社團(tuán)力量和獨(dú)立性有所欠缺等局面，應(yīng)積極調(diào)整政府職能，合理劃分政府與市場(chǎng)和社會(huì)的邊界。權(quán)力清單制度就是對(duì)政府職責(zé)的明細(xì)化，權(quán)力清單以列舉式的方式呈現(xiàn)出政府的職責(zé)范圍，權(quán)力清單所涵蓋的范圍就是行政權(quán)力的合法行使范圍，權(quán)力清單以外就是行政權(quán)力不能隨意進(jìn)入的范圍[21]。權(quán)力清單制度雖然旨在限制行政權(quán)力，但通過(guò)對(duì)政府職能的分類表述為確定政府職責(zé)邊界提供了依據(jù)，確保了權(quán)力的有效行使。政府職能轉(zhuǎn)變有其內(nèi)在的邏輯，政府對(duì)收益增加的追求、政府與社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織之間相對(duì)議價(jià)能力的轉(zhuǎn)變等，共同影響了政府職能轉(zhuǎn)變的路徑[22]。這說(shuō)明政府的職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)充斥著政府與社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織博弈的過(guò)程，各自都有相對(duì)獨(dú)立的利益追求。因此，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該妥善處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，把以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心的行政體制改革、以釋放活力減少經(jīng)濟(jì)性規(guī)制為核心的市場(chǎng)改革、以能力建設(shè)為核心的社會(huì)建設(shè)三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)[23]。為保持更為清晰的政府與市場(chǎng)和社會(huì)的邊界，有必要在制度上予以確認(rèn)，保證邊界劃分的相對(duì)穩(wěn)定性和可靠性。在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行應(yīng)僅僅圍繞政府的有限職責(zé)展開(kāi)，規(guī)避來(lái)自社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的不屬于政府職責(zé)范圍的事務(wù)，以免干擾政策的正常執(zhí)行。

(四)問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)有機(jī)結(jié)合：激勵(lì)和約束政策執(zhí)行

轉(zhuǎn)型時(shí)期充滿復(fù)雜性和不確定性的政策執(zhí)行環(huán)境，既為地方政策創(chuàng)新提供了行為空間，也容易滋生政策執(zhí)行的偏差。因此，應(yīng)將問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)有機(jī)結(jié)合，對(duì)地方政府的政策執(zhí)行加以激勵(lì)和約束。這種激勵(lì)和約束以中央政府對(duì)地方政府的合理控制為基礎(chǔ)，賦予地方政府一定的自主性和靈活性以實(shí)現(xiàn)地方治理的創(chuàng)新性和有效性[24]。因?yàn)檎邎?zhí)行中若沒(méi)有采取有效的政策工具積極解決社會(huì)問(wèn)題，則容易導(dǎo)致政策目標(biāo)偏離和引發(fā)不良后果，而實(shí)行問(wèn)責(zé)則能夠?qū)φ邎?zhí)行中的不作為、不敢為進(jìn)行有力約束。問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)性和有責(zé)必究是實(shí)現(xiàn)官員主動(dòng)承擔(dān)崗位職責(zé)的重要保證。對(duì)官員的問(wèn)責(zé)需要克服治理對(duì)象和權(quán)力邊界的外部性，保證問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)性和力度[25]。與此同時(shí)，也要對(duì)那些積極進(jìn)行創(chuàng)新的政策執(zhí)行者采取鼓勵(lì)和容錯(cuò)相結(jié)合的管理措施。變革時(shí)期的外部環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，政策從制定到執(zhí)行存在時(shí)間差，政策執(zhí)行應(yīng)根據(jù)實(shí)踐情況適當(dāng)權(quán)變，適度寬容因政策創(chuàng)新而產(chǎn)生的工作失誤和不良后果。既要明確界定容錯(cuò)糾錯(cuò)的內(nèi)容，科學(xué)合理地設(shè)置容錯(cuò)糾錯(cuò)的程序[26]，也要建立和完善干部容錯(cuò)的啟動(dòng)、實(shí)施和結(jié)果管理的制度體系，以及與容錯(cuò)機(jī)制相互銜接的糾錯(cuò)機(jī)制[27]，鼓勵(lì)官員在政策執(zhí)行中積極創(chuàng)新，主動(dòng)作為，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

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