葉文慶， 吳鐘毅

(1.福建工程學(xué)院法學(xué)院，福建 福州 350118; 2.泉州市中級人民法院，福建 泉州 362000)

2014年12月31日，國務(wù)院正式批復(fù)設(shè)立中國(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡稱“福建自貿(mào)區(qū)”)。推進(jìn)金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新是福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。福建自貿(mào)區(qū)將在人民幣資本項(xiàng)目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用和外匯管理改革等方面進(jìn)行先行先試改革，并鼓勵(lì)自貿(mào)區(qū)金融機(jī)構(gòu)在金融產(chǎn)品、業(yè)務(wù)、服務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面進(jìn)行創(chuàng)新。但金融創(chuàng)新是一把雙刃劍，既有利于促進(jìn)金融效率的提高，也會(huì)帶來新的金融風(fēng)險(xiǎn)，從而危及金融安全[1]。福建自貿(mào)區(qū)在推進(jìn)金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新的同時(shí)，必須加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管制度的創(chuàng)新。本文結(jié)合我國金融監(jiān)管體制改革的最新動(dòng)態(tài)和福建自貿(mào)區(qū)的基本情況，對福建自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置作一些思考，以資借鑒。

一、我國金融監(jiān)管體制改革的最新動(dòng)態(tài)

(一)中央金融監(jiān)管體制改革

2008年國際金融危機(jī)后，國務(wù)院對我國金融監(jiān)管體制作了微調(diào)，以彌補(bǔ)金融業(yè)宏觀審慎監(jiān)管的不足。2013年8月15日，國務(wù)院同意建立由中國人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議(以下簡稱“聯(lián)席會(huì)議”)制度。聯(lián)席會(huì)議的主要職責(zé)是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，從而維護(hù)金融穩(wěn)定。2016年1月，國務(wù)院辦公廳將秘書二局六處獨(dú)立出來，設(shè)立金融事務(wù)局，主要負(fù)責(zé)涉及金融機(jī)構(gòu)行政事務(wù)協(xié)調(diào)。盡管國務(wù)院不斷對金融監(jiān)管體系進(jìn)行調(diào)整，期望降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，但我國仍存在區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的隱患。不管是中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡稱“銀監(jiān)會(huì)”)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡稱“證監(jiān)會(huì)”)、中華人民共和國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡稱“保監(jiān)會(huì)”)通過簽署《備忘錄》確立的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，還是國務(wù)院批復(fù)同意建立的聯(lián)席會(huì)議，都屬于“平級協(xié)調(diào)”，存在著金融監(jiān)管協(xié)調(diào)不力等問題。這說明我國缺乏一個(gè)權(quán)威的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

2017年7月中旬，第五次全國金融工作會(huì)議提出設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)(以下簡稱“金穩(wěn)會(huì)”)，拉開了我國金融監(jiān)管體制改革的帷幕。原“一行三會(huì)”金融監(jiān)管體制變成了“一委一行三會(huì)”(“一委”即金穩(wěn)會(huì)，“一行”即中國人民銀行，“三會(huì)”即銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì))。2017年11月8日，金穩(wěn)會(huì)正式成立并召開第一次會(huì)議，并明確提出維護(hù)金融穩(wěn)定和促進(jìn)金融發(fā)展方面的五大職能[2]。金穩(wěn)會(huì)主任由時(shí)任國務(wù)院副總理的馬凱擔(dān)任，已經(jīng)成為我國最權(quán)威的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。金穩(wěn)會(huì)成為一個(gè)聯(lián)合委員會(huì)，成員包括中國人民銀行、金融行業(yè)監(jiān)管部門、財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡稱“發(fā)改委”)等部門。目前，金穩(wěn)會(huì)辦公室設(shè)在中國人民銀行。中國人民銀行在金融業(yè)宏觀審慎監(jiān)管方面的重要性得到加強(qiáng)，將擁有更多的金融業(yè)宏觀審慎監(jiān)管權(quán)力。作為我國的中央銀行，中國人民銀行在金融業(yè)宏觀審慎監(jiān)管中的作用日益突出，這符合國際金融監(jiān)管體制改革的大趨勢。即使中央銀行沒有金融業(yè)宏觀審慎監(jiān)管權(quán)力，貨幣政策與宏觀審慎政策的關(guān)系也意味著中央銀行的關(guān)鍵角色，因此，假定一個(gè)國家決定設(shè)置聯(lián)合委員會(huì)來負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，中央銀行應(yīng)當(dāng)在委員會(huì)中扮演關(guān)鍵角色[3]。

2018年通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》對金融監(jiān)管體制進(jìn)行了較大改革。國務(wù)院組建中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡稱“銀保監(jiān)會(huì)”)，不再保留銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)。金融監(jiān)管體制由“一委一行三會(huì)”變成“一委一行二會(huì)”，形成具有中國特色的金融監(jiān)管格局。新組建的銀保監(jiān)會(huì)將整合銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的職責(zé)，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)，維護(hù)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，維護(hù)金融穩(wěn)定。然而，銀保監(jiān)會(huì)的金融監(jiān)管職責(zé)不是銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)原有監(jiān)管職責(zé)相加，因?yàn)殂y監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)擬定銀行業(yè)及保險(xiǎn)業(yè)的重要法律法規(guī)草案、審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)被劃入中國人民銀行。證監(jiān)會(huì)在這次金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革中保持不變。

銀保監(jiān)會(huì)的設(shè)立標(biāo)志著我國本輪金融監(jiān)管體制改革結(jié)束。金穩(wěn)會(huì)將改變原有金融監(jiān)管協(xié)調(diào)不力的狀態(tài)，將“平級協(xié)調(diào)”變成“垂直協(xié)調(diào)”， 再輔之以金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制，因此，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)將具有實(shí)質(zhì)性的約束力。這比根據(jù)《多德-弗蘭克法案》設(shè)立的美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)力要大得多[4]。相較而言，美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)僅限于對成員機(jī)構(gòu)之間的管轄權(quán)爭議形成書面建議，該建議不具有強(qiáng)制效力。中國人民銀行在金融監(jiān)管中的核心地位得以重新確立，將集貨幣政策制度、宏觀審慎監(jiān)管職能于一身，同時(shí)還可以通過制定銀行業(yè)及保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案、審慎監(jiān)管基本制度來進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管，從而強(qiáng)化維護(hù)金融穩(wěn)定的能力?？梢哉f，這次改革借鑒了英國金融監(jiān)管改革的一些經(jīng)驗(yàn)，但又與英國分設(shè)審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“雙峰監(jiān)管”模式不同[5]。2012 年，英國頒布新的《金融服務(wù)與市場法案》，在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立了金融政策委員會(huì)，同時(shí)撤銷金融服務(wù)管理局，成立審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局以承擔(dān)金融服務(wù)管理局的監(jiān)管職責(zé)，審慎監(jiān)管局隸屬于英格蘭銀行，強(qiáng)化了英格蘭銀行的金融監(jiān)管職能[6]。

(二)地方金融監(jiān)管體制改革

隨著地方新型金融機(jī)構(gòu)不斷出現(xiàn)，地方金融市場得到蓬勃發(fā)展。同時(shí)，地方金融不穩(wěn)定因素也在不斷增加，存在較大的區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。近年來，地方政府積極參與地方金融監(jiān)管，一方面，希望維護(hù)地方金融穩(wěn)定，促進(jìn)地方金融健康發(fā)展；另一方面，期望通過干預(yù)或控制地方金融，達(dá)到為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的目的。地方政府對地方金融的監(jiān)管為屬地監(jiān)管，目的性很強(qiáng)。地方政府為追求短期經(jīng)濟(jì)增長可能出現(xiàn)監(jiān)管競次問題，即放松監(jiān)管以吸引管轄區(qū)內(nèi)外的金融資源。地方政府在金融監(jiān)管方面的全局性觀念不強(qiáng)，缺乏對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的敏感性。某種程度上，中央政府就是為防止地方政府過度干預(yù)金融市場，才要求中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融業(yè)進(jìn)行垂直監(jiān)管[7]。但中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)囿于監(jiān)管職責(zé)、人員編制和能力限制，不可能對所有金融業(yè)態(tài)進(jìn)行全面監(jiān)管。這為地方政府監(jiān)管地方金融提供了正當(dāng)性理由。盡管地方金融監(jiān)管具有存在的必要性和合理性，但必須有明確的監(jiān)管權(quán)限和邊界。

地方政府監(jiān)管地方金融的主要困境在于，現(xiàn)行金融法律法規(guī)并沒有明確的關(guān)于地方金融監(jiān)管的具體授權(quán)及相關(guān)規(guī)定[8]。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“落實(shí)金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任?！盵9]2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的意見》，再次對地方政府的金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任予以明確。上述都是黨中央和國務(wù)院的政策文件。在我國現(xiàn)行金融監(jiān)管法律制度框架內(nèi)，地方政府履行金融監(jiān)管職責(zé)存在“名不正、言不順”的尷尬境地。盡管我國立法體制可以分為中央立法和地方立法，但根據(jù)我國《憲法》和《立法法》規(guī)定，地方立法受到較多限制。我國《立法法》第八條第九項(xiàng)規(guī)定，“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”必須制定法律。這意味著金融制度屬于法律保留事項(xiàng)，即地方人民代表大會(huì)和地方政府無權(quán)就金融監(jiān)管制定條例和規(guī)章。地方政府要想獲得合法的金融監(jiān)管職權(quán)，必須經(jīng)過全國人民代表大會(huì)或全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法或修訂法律。鑒于此，我國《立法法》第九條規(guī)定了一個(gè)變通的辦法，即第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。今后，全國人民代表大會(huì)應(yīng)該制定法律以明確賦予地方政府對地方金融的監(jiān)管職權(quán)，至少國務(wù)院應(yīng)當(dāng)頒布行政法規(guī)來授予地方政府金融監(jiān)管權(quán)。

當(dāng)前，我國金融監(jiān)管體制已形成由中央主導(dǎo)、地方輔助的雙層監(jiān)管模式。 中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)銀行、保險(xiǎn)、信托、證券、期貨等金融行業(yè)的監(jiān)管；地方政府對小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、地方資產(chǎn)管理公司、融資租賃企業(yè)等地方性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。自2003年以來，地方政府陸續(xù)開始成立金融工作辦公室(以下簡稱“地方金融辦”)。地方金融辦主要承擔(dān)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)職能，同時(shí)負(fù)責(zé)制定地方金融發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)地方金融發(fā)展。地方金融辦在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)和促進(jìn)地方金融發(fā)展方面發(fā)揮了較大作用。地方政府逐漸意識(shí)到地方金融辦在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，紛紛開始提升地方金融辦的級別，在地方金融辦加掛地方金融監(jiān)督管理局的牌子，或成立專門的金融工作局，加強(qiáng)地方金融監(jiān)管，促進(jìn)地方金融發(fā)展。2009年3月，北京市政府成立金融工作局，作為北京市政府的直屬機(jī)構(gòu)，監(jiān)管小額貸款公司、融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)等地方金融機(jī)構(gòu)和金融中介機(jī)構(gòu)，促進(jìn)北京市金融業(yè)發(fā)展。2009 年，上海市政府辦公廳印發(fā)《上海市金融服務(wù)辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，規(guī)定金融服務(wù)辦為政府直屬機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)8 個(gè)職能處室。2014年，《山東省政府機(jī)構(gòu)改革方案》獲得國務(wù)院同意，其中一項(xiàng)內(nèi)容是山東省金融辦加掛地方金融監(jiān)督管理局的牌子。2017年9月16日，根據(jù)《江蘇省省級承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革實(shí)施方案》規(guī)定，江蘇省金融工作辦公室由原來的省政府直屬事業(yè)單位調(diào)整為省政府直屬機(jī)構(gòu)，同時(shí)加掛省地方金融監(jiān)督管理局牌子。金穩(wěn)會(huì)成立后，省級政府和地市級政府應(yīng)當(dāng)成立地方金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，負(fù)責(zé)維護(hù)地方金融穩(wěn)定和促進(jìn)地方金融發(fā)展。目前，有些省級政府已經(jīng)成立了金融穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，如山東省維護(hù)金融穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組。地方政府完全可以將金融穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組升級為地方金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，讓該委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管；同時(shí)，以地方金融辦為基礎(chǔ)組建地方金融監(jiān)督管理局，作為專業(yè)的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

二、福建自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的可行性分析

(一)自貿(mào)區(qū)設(shè)立獨(dú)立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的爭議

自由貿(mào)易區(qū)是一個(gè)相對獨(dú)立的區(qū)域，而且具有先行先試的政策優(yōu)勢。在上海自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的宏觀審慎框架之下，必須建立專門性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使之充分履行宏觀審慎監(jiān)管的職責(zé)[10]。陳勝認(rèn)為，迪拜國際金融中心監(jiān)管創(chuàng)新給上海自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管提供了一個(gè)較好的藍(lán)本[11]。迪拜國際金融中心監(jiān)管的成功很大程度上是由于成立了一個(gè)獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即迪拜金融服務(wù)局。該局可以定義成一個(gè)綜合性的管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)管全部金融業(yè)態(tài)。上海自貿(mào)區(qū)可以成立這樣的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對自貿(mào)區(qū)內(nèi)所有金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入及運(yùn)營進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管[10]。當(dāng)前，我國要在自貿(mào)區(qū)成立負(fù)責(zé)全部金融業(yè)形態(tài)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的難度比較大。我國已經(jīng)成立11個(gè)自貿(mào)區(qū)，由省(市)級政府負(fù)責(zé)管理，大多數(shù)將金融創(chuàng)新作為建設(shè)重點(diǎn)。如果每個(gè)自貿(mào)區(qū)都成立獨(dú)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)脫離，則必然導(dǎo)致監(jiān)管混亂和監(jiān)管競次。國務(wù)院印發(fā)的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》適用于所有自貿(mào)區(qū)，就是為避免各個(gè)自貿(mào)區(qū)惡性競爭。即便不考慮獨(dú)立性，在自貿(mào)區(qū)設(shè)置一個(gè)監(jiān)管全部金融業(yè)態(tài)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也存在一定的難度。如前所述，中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)各有分工，如果要設(shè)置自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管局之類的機(jī)構(gòu)，必然涉及與 “一委一行二會(huì)”之間的協(xié)調(diào)問題，還涉及與地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)問題。

(二)福建自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的困境

福建自貿(mào)區(qū)包括福州片區(qū)、平潭片區(qū)和廈門片區(qū)。福建自貿(mào)區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是福建自貿(mào)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長是福建省委書記。福建自貿(mào)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立在福建省商務(wù)廳，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展工作。福建自貿(mào)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室內(nèi)設(shè)政策研究處和綜合協(xié)調(diào)處，承擔(dān)福建自貿(mào)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室日常工作，沒有設(shè)置相應(yīng)的金融監(jiān)管部門。福建自貿(mào)區(qū)福州片區(qū)的管理委員會(huì)(以下簡稱“管委會(huì)”)是福建省人民政府的派出機(jī)構(gòu)，規(guī)格是副廳級，內(nèi)設(shè)管委會(huì)辦公室、財(cái)政金融局等8個(gè)副處級機(jī)構(gòu)，其中，財(cái)政金融局金融科專門負(fù)責(zé)片區(qū)內(nèi)金融監(jiān)管和促進(jìn)金融發(fā)展工作。福建自貿(mào)區(qū)廈門片區(qū)管委會(huì)隸屬于廈門市政府，規(guī)格是正廳級，內(nèi)設(shè)辦公室、財(cái)政和金融服務(wù)局等7個(gè)正處級機(jī)構(gòu)，其中，財(cái)政和金融服務(wù)局負(fù)責(zé)深化金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新政策研究，貫徹實(shí)施相關(guān)金融政策，組織協(xié)調(diào)金融領(lǐng)域的管理與服務(wù)。福建自貿(mào)區(qū)平潭片區(qū)管委會(huì)與平潭綜合試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)合署辦公，由平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)財(cái)政金融局負(fù)責(zé)相關(guān)金融管理工作。

福建省金融工作辦公室(以下簡稱“福建省金融辦”)由福建省人民政府辦公廳管理，規(guī)格為副廳級。福建省金融辦主要承擔(dān)起草地方金融發(fā)展規(guī)劃、在閩中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)等工作。小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行、融資租賃公司等地方金融機(jī)構(gòu)歸屬相應(yīng)的省政府部門監(jiān)管。廈門市金融工作辦公室(以下簡稱“廈門市金融辦”)是廈門市政府工作部門，規(guī)格為副廳級。廈門市金融辦負(fù)責(zé)起草廈門市金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)管小額貸款公司等地方金融機(jī)構(gòu)、配合中央駐廈金融監(jiān)管部門在廈開展金融監(jiān)管工作，以及加強(qiáng)對本地區(qū)跨市場、跨行業(yè)交叉性金融業(yè)務(wù)的監(jiān)測分析和風(fēng)險(xiǎn)管理，維護(hù)地區(qū)金融穩(wěn)定等工作。福建省金融辦和廈門市金融辦級別是一樣的，但廈門市金融辦職能范圍比福建省金融辦還要大一些。

中國人民銀行、證監(jiān)會(huì)、原銀監(jiān)會(huì)和原保監(jiān)會(huì)都在福建省設(shè)有地方派出機(jī)構(gòu)；由于廈門市是單列市，因此，中國人民銀行、證監(jiān)會(huì)、原銀監(jiān)會(huì)和原保監(jiān)會(huì)在廈門市也設(shè)有地方派出機(jī)構(gòu)。隨著銀保監(jiān)會(huì)的成立，原銀監(jiān)會(huì)和原保監(jiān)會(huì)在福建省的派出機(jī)構(gòu)都將合并。福建自貿(mào)區(qū)要設(shè)立專門的負(fù)責(zé)監(jiān)管所有金融業(yè)態(tài)的自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，必須具備2個(gè)前提條件：(1)中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)同意移交在福建自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融監(jiān)管職權(quán)；(2)福建省(包括廈門單列市)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)同意移交在福建自貿(mào)區(qū)內(nèi)的地方金融監(jiān)管職權(quán)。

福建自貿(mào)區(qū)設(shè)置要解決前述2個(gè)前提條件，存在很大困難。因此，目前福建自貿(mào)區(qū)不可能設(shè)置專門的自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如果福建自貿(mào)區(qū)在推進(jìn)金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新的同時(shí)，要強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，避免將國外的金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)到國內(nèi)，則必須在現(xiàn)有金融監(jiān)管體制之內(nèi)探索可行的自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方式。

三、福建自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的路徑探索

隨著“一委一行二會(huì)”金融監(jiān)管格局的形成，福建自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以結(jié)合“一委一行二會(huì)”和福建省地方金融監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行優(yōu)化整合。今后，在福建省層面上的中央金融監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)將變成銀保監(jiān)會(huì)福建監(jiān)管局和證監(jiān)會(huì)福建監(jiān)管局；廈門市的中央金融監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)將變成銀保監(jiān)會(huì)廈門監(jiān)管局和證監(jiān)會(huì)廈門監(jiān)管局。中國人民銀行在福建省的分支機(jī)構(gòu)將不會(huì)變動(dòng)，僅職能范圍有所擴(kuò)大。鑒于自貿(mào)區(qū)的特殊性，銀保監(jiān)會(huì)福建監(jiān)管局和證監(jiān)會(huì)福建監(jiān)管局可以設(shè)立自貿(mào)區(qū)分局，常駐自貿(mào)區(qū)福州片區(qū)，負(fù)責(zé)福建自貿(mào)區(qū)福州片區(qū)和平潭片區(qū)的銀行、保險(xiǎn)、信托、證券等金融業(yè)監(jiān)管；銀保監(jiān)會(huì)廈門監(jiān)管局和證監(jiān)會(huì)廈門監(jiān)管局可以設(shè)立廈門自貿(mào)片區(qū)分局，常駐自貿(mào)區(qū)廈門片區(qū)內(nèi)，負(fù)責(zé)福建自貿(mào)區(qū)廈門片區(qū)的銀行、保險(xiǎn)、信托、證券等金融業(yè)監(jiān)管。在地方金融監(jiān)管方面，福建省政府可以改革福建省地方金融監(jiān)管體制，協(xié)助駐閩中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對福建自貿(mào)區(qū)進(jìn)行金融監(jiān)管，加強(qiáng)對地方金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管，維護(hù)福建自貿(mào)區(qū)金融穩(wěn)定。

(一)成立福建省地方金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)

福建省人民政府可以報(bào)請國務(wù)院同意，設(shè)置福建省地方金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)(簡稱“福建省金穩(wěn)會(huì)”)，規(guī)格為副省級。福建省金穩(wěn)會(huì)可統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全省金融穩(wěn)定與發(fā)展工作，履行如下職能：(1)落實(shí)福建省委、省政府關(guān)于金融工作的決策部署；(2)審議福建省金融業(yè)發(fā)展改革重大規(guī)劃；(3)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)福建省金融改革與金融監(jiān)管等重大事項(xiàng)；(4)分析研判國內(nèi)金融形勢，研究福建省金融風(fēng)險(xiǎn)防范和維護(hù)福建省金融穩(wěn)定重大政策。福建省可以借鑒北京、上海、天津和廣東等地的經(jīng)驗(yàn)，讓熟悉金融的“金融副省長”擔(dān)任福建省金穩(wěn)會(huì)主任，防范化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)[12]。福建省金穩(wěn)會(huì)的成員機(jī)構(gòu)可包括福建省財(cái)政廳、福建省發(fā)展改革委員會(huì)、福建省地方金融監(jiān)管局、銀保監(jiān)會(huì)福建監(jiān)管局、證監(jiān)會(huì)福建監(jiān)管局、中國人民銀行福州市中心支行、中國人民銀行廈門市中心支行、廈門市地方金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)等部門。福建省金穩(wěn)會(huì)可以視實(shí)際需要增加一些涉及福建金融穩(wěn)定的部門作為成員單位。福建省金穩(wěn)會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)維護(hù)福建自貿(mào)區(qū)金融穩(wěn)定工作。若福建自貿(mào)區(qū)金融穩(wěn)定形勢嚴(yán)峻，可能引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，則福建省金穩(wěn)會(huì)必須及時(shí)向國務(wù)院金穩(wěn)會(huì)匯報(bào)。

(二)成立福建省地方金融監(jiān)督管理局

依據(jù)《福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)福建省金融工作辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》規(guī)定，福建省金融辦有10項(xiàng)職能，主要涉及擬定金融發(fā)展規(guī)劃、金融工作協(xié)調(diào)等方面的工作[13]，沒有地方金融監(jiān)管方面的職能。北京、上海、山東、江蘇、廣東等地的金融工作局或金融辦都擁有地方金融監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)北京市金融工作局的機(jī)構(gòu)職責(zé)，該局負(fù)責(zé)小額貸款公司、融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、市屬金融機(jī)構(gòu)和地方審批金融機(jī)構(gòu)等地方金融組織的監(jiān)管[14]。根據(jù)福建省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)印發(fā)的《福建省類金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理工作指引》第6條，福建省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)為類金融機(jī)構(gòu)省級監(jiān)管部門，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全省類金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管。福建省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)有很多職責(zé)，典當(dāng)、融資租賃、小額貸款機(jī)構(gòu)監(jiān)管只占其中的一小部分。從福建省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)的職責(zé)來看，該委員會(huì)將“典當(dāng)、融資租賃、小額貸款機(jī)構(gòu)”作為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)來監(jiān)管。盡管“典當(dāng)、融資租賃、小額貸款機(jī)構(gòu)”是為生產(chǎn)服務(wù)的，但是這些機(jī)構(gòu)都具有明顯的金融機(jī)構(gòu)屬性。將“典當(dāng)、融資租賃、小額貸款機(jī)構(gòu)”交由專門的金融監(jiān)管組織來監(jiān)管，會(huì)更專業(yè)，也便于與國內(nèi)發(fā)達(dá)省(市)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流。

福建省人民政府可以省金融辦為基礎(chǔ)組建福建省地方金融監(jiān)督管理局，由該局負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)督管理福建省小額貸款公司、融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、融資租賃公司和典當(dāng)行等地方金融機(jī)構(gòu)，并將福建省金穩(wěn)會(huì)辦公室設(shè)在福建省地方金融監(jiān)督管理局。設(shè)立福建省地方金融監(jiān)督管理局后，不再保留福建省金融辦。鑒于金融在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位，福建省地方金融監(jiān)督管理局規(guī)格應(yīng)當(dāng)為正廳級，作為福建省人民政府的組成部門，負(fù)責(zé)福建省地方金融的微觀審慎監(jiān)管。福建省地方金融監(jiān)督管理局設(shè)立專門的自貿(mào)區(qū)分局，常駐福建自貿(mào)區(qū)福州片區(qū)內(nèi)，負(fù)責(zé)福州片區(qū)和平潭片區(qū)地方金融組織監(jiān)管。

(三)成立廈門市地方金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)

廈門市是經(jīng)濟(jì)特區(qū)和計(jì)劃單列市，享有省級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，且擁有廈門特區(qū)地方立法權(quán)。廈門市可以報(bào)請福建省政府同意，設(shè)置廈門市地方金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)(以下簡稱“廈門市金穩(wěn)會(huì)”)，規(guī)格為正廳級。廈門市金穩(wěn)會(huì)可統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全市金融穩(wěn)定與發(fā)展工作，履行如下職能：(1)落實(shí)廈門市委、市政府關(guān)于金融工作的決策部署；(2)審議廈門市金融業(yè)發(fā)展改革重大規(guī)劃；(3)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)廈門市金融改革與地方金融監(jiān)管等重大事項(xiàng)；(4)分析研判國內(nèi)金融形勢，研究廈門市金融風(fēng)險(xiǎn)防范和維護(hù)廈門市金融穩(wěn)定重大政策等。廈門市金穩(wěn)會(huì)必須接受福建省金穩(wěn)會(huì)的監(jiān)督和指導(dǎo)。廈門市可以配備熟悉金融的“金融副市長”，擔(dān)任廈門市金穩(wěn)會(huì)主任，防范化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)。廈門市金穩(wěn)會(huì)的成員機(jī)構(gòu)可包括中國人民銀行廈門市中心支行、銀保監(jiān)會(huì)廈門監(jiān)管局、證監(jiān)會(huì)廈門監(jiān)管局、市財(cái)政局、市發(fā)展改革委員會(huì)、廈門市地方金融監(jiān)督管理局等部門。廈門市金穩(wěn)會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)維護(hù)福建自貿(mào)區(qū)廈門片區(qū)金融穩(wěn)定工作，并及時(shí)向福建省金穩(wěn)會(huì)匯報(bào)福建自貿(mào)區(qū)廈門市金融穩(wěn)定情況。

(四)成立廈門市地方金融監(jiān)督管理局

根據(jù)《廈門市金融工作辦公室主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，廈門市金融辦負(fù)責(zé)監(jiān)管股權(quán)投資類企業(yè)、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等地方金融組織[15]。但在廈門市金融辦的9項(xiàng)職責(zé)中，促進(jìn)金融發(fā)展方面的職責(zé)占大多數(shù)。金融發(fā)展與金融監(jiān)管職能可能存在沖突。重視金融發(fā)展時(shí)，有可能會(huì)犧牲金融監(jiān)管的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；反之，重視金融監(jiān)管時(shí)，則有可能通過抑制金融發(fā)展或金融創(chuàng)新來確保金融安全。廈門市人民政府可以以廈門市金融辦為基礎(chǔ)設(shè)立廈門市地方金融監(jiān)督管理局，由該局負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)督管理廈門市地方金融組織，并將廈門市地方金穩(wěn)會(huì)辦公室設(shè)在廈門市地方金融監(jiān)督管理局，規(guī)格為副廳級。設(shè)立廈門市地方金融監(jiān)督管理局后，可不再保留廈門市金融辦。廈門市金穩(wěn)會(huì)負(fù)責(zé)廈門市地方金融宏觀管理，廈門市地方金融監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)廈門市地方金融微觀監(jiān)管。鑒于福建自貿(mào)區(qū)廈門片區(qū)金融改革創(chuàng)新的特殊性，廈門市地方金融監(jiān)督管理局可成立專門的自貿(mào)區(qū)分局，常駐福建自貿(mào)區(qū)廈門片區(qū)內(nèi)，專門負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)地方金融組織監(jiān)管。

四、結(jié)語

當(dāng)前，福建自貿(mào)區(qū)推進(jìn)金融服務(wù)創(chuàng)新的力度很大，但是金融監(jiān)管創(chuàng)新力度不夠，這不利于金融風(fēng)險(xiǎn)防控。福建自貿(mào)區(qū)有先行先試的政策優(yōu)勢，可以在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置上作一些探索，從而在促進(jìn)金融創(chuàng)新的前提下強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)防控，維護(hù)自貿(mào)區(qū)金融穩(wěn)定。在當(dāng)前我國金融監(jiān)管體制之下，福建自貿(mào)區(qū)要成立像迪拜金融服務(wù)局那樣獨(dú)立的綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，難度較大。國務(wù)院和福建省政府可以結(jié)合“一委一行二會(huì)”和福建省地方金融監(jiān)管現(xiàn)狀，設(shè)置福建省金穩(wěn)會(huì)，由其負(fù)責(zé)統(tǒng)籌維護(hù)福建自貿(mào)區(qū)金融穩(wěn)定；同時(shí)，中央駐閩金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和福建省地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以設(shè)置分局專門負(fù)責(zé)福建自貿(mào)區(qū)微觀審慎金融監(jiān)管。

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