陳柏峰

引 言

本人曾系統(tǒng)研究過(guò)鄉(xiāng)村“混混”問(wèn)題，主要從三種視角切入討論。一是從“混混視角”探討了鄉(xiāng)村“混混”的生長(zhǎng)與發(fā)展；二是從“治安視角”探討了基層政府的應(yīng)對(duì)及其困境；三是從“村莊視角”探討了鄉(xiāng)村“混混”與村莊生活的互動(dòng)。研究展開(kāi)的主線是以熟人社會(huì)為參照系，從“鄉(xiāng)村江湖”切入，分析兩湖平原村莊秩序生產(chǎn)機(jī)制的變遷，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)變遷作定性理解。[注]參見(jiàn)陳柏峰《鄉(xiāng)村江湖——兩湖平原“混混”研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011年。而鄉(xiāng)村“混混”與基層治理生態(tài)的關(guān)系，包括鄉(xiāng)村“混混”在基層治理中的角色、鄉(xiāng)村“混混”對(duì)當(dāng)前基層治理的影響、鄉(xiāng)村“混混”與基層政府之間的關(guān)系等，之前的研究?jī)H僅在一些地方順帶提及，并未作專門論述，這不能不說(shuō)是一大缺憾。造成此缺憾的原因，主要有兩方面。

一是村莊類型的限制。之前的研究，實(shí)地調(diào)研的村莊主要是中西部從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的傳統(tǒng)型村莊，討論鄉(xiāng)村“混混”對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響，也以這類村莊的案例展開(kāi)。因此，對(duì)于其他類型的村莊中，鄉(xiāng)村“混混”的活動(dòng)、角色、影響等關(guān)注不足。而那些地域范圍內(nèi)有著豐富礦藏或其他資源的村莊，比如各地礦區(qū)的村莊，鄉(xiāng)村“混混”很活躍；在各地城郊農(nóng)村，由于征地拆遷，鄉(xiāng)村“混混”也很活躍。

二是村莊治理事務(wù)的發(fā)展。自2006年全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅后至今，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生了巨大變化。最為顯著的變化是國(guó)家與農(nóng)民和農(nóng)村的關(guān)系，從過(guò)去的國(guó)家向農(nóng)民提取稅費(fèi)變?yōu)閲?guó)家向農(nóng)村輸入資源。除了糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等直接支付到農(nóng)戶賬戶之外，大多數(shù)資源向農(nóng)村的輸入，都是通過(guò)項(xiàng)目制實(shí)施的。在項(xiàng)目制實(shí)施過(guò)程中，鄉(xiāng)村“混混”有各種介入的切口，對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了顯著的影響。之前研究鄉(xiāng)村“混混”時(shí)，項(xiàng)目制實(shí)施的廣度還較為有限，我們對(duì)相關(guān)問(wèn)題的觀察深度也不夠。

本文力圖彌補(bǔ)上述缺憾，文章將考察最近10年來(lái)的新?tīng)顩r，在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理模式下討論鄉(xiāng)村“混混”的角色和影響，也通過(guò)鄉(xiāng)村“混混”來(lái)深化對(duì)基層治理生態(tài)的認(rèn)識(shí)。[注]本文的田野資料來(lái)自筆者和團(tuán)隊(duì)2017年8月在重慶某縣、2016年7月在湖北咸寧市某區(qū)、2015年在云南某縣、2014年8月在山西晉中某縣、2012年7月在湖北武漢某區(qū)、2011年7月在江西贛州某縣的調(diào)研；也有一些來(lái)自筆者寫作《鄉(xiāng)村江湖——兩湖平原“混混”研究》(參見(jiàn)陳柏峰《鄉(xiāng)村江湖——兩湖平原“混混”研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011年)時(shí)在湖北、湖南、河南、山東等地的調(diào)研。

在城鄉(xiāng)一體化的背景下，雖然“混混”群體的主要生活和謀利場(chǎng)域在城鎮(zhèn)，但在鄉(xiāng)村區(qū)域有利益的地方，仍然介入相關(guān)事務(wù)，對(duì)鄉(xiāng)村治理有著很大的影響。而利益較為持久、“混混”非?；钴S的有3種類型的村莊。一是村域范圍內(nèi)有豐富礦藏資源的村莊，這些資源可以被村民承包經(jīng)營(yíng)，鄉(xiāng)村“混混”就很容易趁機(jī)介入；二是在各地城郊農(nóng)村，由于征地拆遷事務(wù)鄉(xiāng)村干部擺不平，鄉(xiāng)村“混混”很容易在灰色地帶被引入；三是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)中有自上而下的各種項(xiàng)目投入的村莊，項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程其實(shí)也是利益分享過(guò)程，鄉(xiāng)村“混混”自然不會(huì)放過(guò)這些機(jī)會(huì)。

一、不同村莊招引“混混”介入的利益

(一)資源型村莊的壟斷利益

資源型村莊，是指蘊(yùn)藏有某種特定資源的村莊，這種資源往往對(duì)村民生活構(gòu)成了較大的影響。包括煤炭、稀有金屬等礦產(chǎn)資源，也可能包括其他資源。資源型村莊的一個(gè)顯著特征是，資源往往屬于集體或國(guó)家。理論上，這些資源即使不能按份分配，村莊內(nèi)的村民也可以人人從中受益。但是，少數(shù)人可能通過(guò)各種手段試圖占用壟斷這些利益，這些手段包括形式合法的，形式非法的，以及各種灰色的手段。不管最初取得這些資源利益是合法還是非法的，對(duì)這些資源壟斷利益的維持，往往需要暴力，這就為鄉(xiāng)村“混混”的介入開(kāi)辟了空間。

資源型村莊的壟斷利益，在有礦藏資源的地區(qū)表現(xiàn)得最為突出。雖然礦產(chǎn)資源在正式制度上屬于國(guó)家，但其開(kāi)采離不開(kāi)村莊的土地，國(guó)家并不能親自進(jìn)行開(kāi)采，也不一定都能開(kāi)辦國(guó)有公司來(lái)開(kāi)采。大多數(shù)礦藏可能達(dá)不到國(guó)有公司開(kāi)采的標(biāo)準(zhǔn)，往往將開(kāi)采權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)公司，甚至承包給個(gè)體戶。具體操作的過(guò)程中，如何發(fā)包，如何簽訂合同，都有巨大利益空間，可能以較低的價(jià)格獲得開(kāi)采權(quán)，同時(shí)以暴力遏制反對(duì)意見(jiàn)；或者以暴力為基礎(chǔ)，在整個(gè)礦產(chǎn)開(kāi)采、運(yùn)輸、加工等產(chǎn)業(yè)鏈條中分一杯羹?！盎旎臁痹诖诉^(guò)程介入屬于普遍現(xiàn)象。例如，山西呂梁白家茆村民集體通過(guò)法律手段從某公司手中收回煤礦，通過(guò)法律成功維權(quán)，卻觸犯了當(dāng)?shù)亍敖?guī)則”，遭到原礦方公司組織的暴力毆打。100多名“混混”沖進(jìn)山谷，無(wú)防范的40多名村民被砍殺毆打長(zhǎng)達(dá)1個(gè)多小時(shí)，最終重傷14人，死亡4人。[注]葛維櫻，吳麗瑋：《山西呂梁煤礦百人毆砍村民血案》，騰訊網(wǎng)，https://news.qq.com/a/20091111/000901.htm，2018年1月20日。

在資源利益壟斷環(huán)節(jié)，縣鄉(xiāng)村干部往往也有所介入。由于礦藏利益大小和范圍的不同，不同級(jí)別的干部介入的可能性也不相同。越是大的礦藏利益，級(jí)別高的干部介入的可能性越高。較小的利益，可能只是村干部介入。例如，湖南婁底市公安機(jī)關(guān)在搜尋新化縣煤老板康某經(jīng)濟(jì)犯罪的證據(jù)時(shí)，在其住所意外發(fā)現(xiàn)一本私人筆記本，上面清晰地記錄了在煤礦入股的32名新化縣國(guó)家公務(wù)人員的姓名和具體金額。[注]劉非?。骸恫槌鰜?lái)的大多是“小蘿卜頭”官煤勾結(jié)有黑幕》，南方網(wǎng)，http://www.southcn.com/news/community/shzt/miner/benefit/200511290676.htm，2018年1月20日。雖然這是10多年前的例子，但從筆者調(diào)研經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這種情況目前仍然存在。最近幾年，筆者所在的團(tuán)隊(duì)到山西礦區(qū)鄉(xiāng)村調(diào)研，當(dāng)?shù)馗刹咳罕妼?duì)此都有不少反映。資源型村莊的壟斷利益在全國(guó)各類礦區(qū)都表現(xiàn)得較為突出，山西煤礦區(qū)曾經(jīng)是極為鮮明的例子，鄉(xiāng)村“混混”勢(shì)力從最初的打打殺殺、敲詐勒索，演變?yōu)榕矢焦珯?quán)，向煤炭經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全面滲透。

當(dāng)然，除了礦產(chǎn)資源以外，其實(shí)在任何地區(qū)，集體資源甚至國(guó)家資源都可能被人以各種手段侵占。例如前述的洪湖農(nóng)村，靠近湖面的村莊中的“混混”，私自將湖面圍起來(lái)養(yǎng)魚。由于這些湖面是村民們打魚的傳統(tǒng)水域，圍起來(lái)后村民就不能打魚，因此與這些“混混”產(chǎn)生沖突。大多情況下是“混混”以暴力取勝，村民逐漸喪失傳統(tǒng)的打魚權(quán)利，湖面的漁業(yè)利益被少數(shù)“混混”侵占。同樣，在筆者所調(diào)研的山東某鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)睾訛┥系纳呈彩莾r(jià)格不菲的資源，一個(gè)大“混混”強(qiáng)占了這一資源，壟斷了沙石的挖掘開(kāi)采。同樣，在一些有森林資源豐富的鄉(xiāng)村地區(qū)，林權(quán)在改革后也聚集到有“混混”背景的人手中。

總而言之，在中西部的一些地區(qū)，雖然農(nóng)村整體上不富裕，也不靠近大城市，但是由于土地之下有礦產(chǎn)資源，或者土地之上有某種資源，個(gè)別人可以將資源據(jù)為己有，或者在資源開(kāi)采過(guò)程中撈取好處，從而成為富裕者，而大多數(shù)人不能從資源中獲得具體利益。同時(shí)，少數(shù)人為了壓制大多數(shù)人的反對(duì)意見(jiàn)，往往依賴暴力或暴力威脅。

(二)城郊村莊的土地房產(chǎn)利益

隨著城市化的發(fā)展，越來(lái)越多的土地被非農(nóng)使用，非農(nóng)使用的土地價(jià)值明顯高于農(nóng)業(yè)用途的土地。城郊村莊土地資源變成了重大利益，或是預(yù)期時(shí)間內(nèi)可以變現(xiàn)的重大利益。這種利益首先可以通過(guò)違法建設(shè)提前變現(xiàn)。由于城中村、城郊村莊靠近城市，有需求旺盛的租賃市場(chǎng)存在，違法建設(shè)的房屋可以用于居住或商業(yè)用途，因此可以帶來(lái)巨大利益。在具有交通優(yōu)勢(shì)的近郊，違法建設(shè)占滿了村內(nèi)的空閑地，甚至向周邊的耕地發(fā)展，城市道路、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃到哪里，違法建設(shè)迅速蔓延到那里。違法建設(shè)設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單、成本低廉，所帶來(lái)的租賃收益卻是巨大的。

土地房產(chǎn)利益還可以在征地拆遷過(guò)程中變現(xiàn)。相對(duì)于務(wù)農(nóng)和打工收入，城郊農(nóng)村的征地補(bǔ)償利益巨大，其實(shí)質(zhì)是在短期內(nèi)變現(xiàn)數(shù)十年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出收益。獲得這筆變現(xiàn)收益后，城郊農(nóng)民的手頭有了大量現(xiàn)金，就可通過(guò)建房買車來(lái)顯著改善生活，也可用作經(jīng)商投資的前期資本。同時(shí)，土地征收必然還伴隨著拆遷。由于農(nóng)民房屋宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地，但房屋拆遷補(bǔ)償時(shí)常常類比城市商品房的價(jià)格來(lái)補(bǔ)償農(nóng)村建設(shè)用地上的房屋，不如此農(nóng)民就可能抵制拆遷。而城郊農(nóng)村往往有大量違法建設(shè)的房屋，農(nóng)民在拆遷中就可以獲得大量收益，“一夜暴富”成為普遍現(xiàn)象。雖然在個(gè)別情形下，征地拆遷導(dǎo)致城郊農(nóng)民成為失地的貧困者，但這主要發(fā)生在中西部不發(fā)達(dá)的小縣城。由于縣域財(cái)政能力有限，支付不起很高的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，同時(shí)縣級(jí)政府還希望獲得投資者的青睞，因此，常常傾向于壓低地價(jià)來(lái)獲取競(jìng)爭(zhēng)力，從而導(dǎo)致城郊農(nóng)民得到的補(bǔ)償有限。盡管如此，在大多數(shù)情形下，征地拆遷往往意味著巨大的利益變現(xiàn)。

土地資源的變現(xiàn)和土地利益的獲得過(guò)程較為復(fù)雜，鄉(xiāng)村干部可能從中獲得腐敗利益。我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，土地所有權(quán)歸集體，農(nóng)民享有土地承包權(quán)，征地補(bǔ)償收益由村集體與農(nóng)民共同享有，農(nóng)村集體在其中可以分享的比例和總額都較大。由于村級(jí)民主制度實(shí)施中面臨各種困難，集體土地的征收過(guò)程和收益分配權(quán)往往掌握在村干部手中。在征地拆遷的巨大利益面前，村干部可以利用權(quán)力謀取非法或灰色利益。在土地集體所有制下，征地的所有程序幾乎都離不開(kāi)村干部的同意與配合。村干部既是征地程序啟動(dòng)、進(jìn)行的關(guān)鍵人物，也是集體所得補(bǔ)償款的管理人，這一中介角色使其可能從中獲利。他們可能在征地談判環(huán)節(jié)屈從于基層政府的不合理安排，或者與開(kāi)發(fā)商勾結(jié)，獲取腐敗性個(gè)人利益；也可能在征地款到達(dá)集體賬戶以后，通過(guò)貪污獲取腐敗利益。過(guò)去，征地款被貪污在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)較為普遍，在頻繁出現(xiàn)問(wèn)題后，目前這些地方已經(jīng)制定了相應(yīng)制度，征地程序和征地款管理較為完善，貪污腐敗的空間變得很小。而在中西部地區(qū)，隨著城市化的擴(kuò)展，土地利益正在凸顯，各種管理措施卻不夠健全，因此，這種腐敗仍然存在，甚至一定程度上較為普遍。

無(wú)論是農(nóng)民從違法建設(shè)獲得利益，在征地拆遷中獲得利益，還是村干部獲得灰色利益，都處在一個(gè)博弈過(guò)程中。其中，基層政府、開(kāi)發(fā)商、鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民以及其他相關(guān)主體，圍繞著土地和房屋利益展開(kāi)激烈的博弈。正是這種博弈的存在，使得“混混”有了介入其中參與分享利益的空間。例如，咸寧郊區(qū)違法建設(shè)的控制，由于城管控違力度不夠、效果不好，政府干脆將控制違法建設(shè)的任務(wù)“承包”給當(dāng)?shù)亍盎旎臁蓖跄辰M建的公司。之后，違法建設(shè)基本得到控制，王某以及依附在他周圍的“混混”從中獲取了豐厚的收益。

(三)農(nóng)業(yè)型村莊的項(xiàng)目利益

迄今為止，從事農(nóng)業(yè)耕種的村莊在中國(guó)仍然占據(jù)絕大多數(shù)，分布在廣大中西部地區(qū)。這些農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民生活并不富裕，村莊內(nèi)部分化也不很明顯，大部分農(nóng)民家庭的收入都是由務(wù)農(nóng)和務(wù)工兩部分組成。農(nóng)民在進(jìn)城務(wù)工的同時(shí)，繼續(xù)在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得基本生產(chǎn)生活資料。農(nóng)民作為“能動(dòng)的主體”嵌入中國(guó)式城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”生計(jì)模式。[注]夏柱智，賀雪峰：《半工半耕與中國(guó)漸進(jìn)城鎮(zhèn)化模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第12期。農(nóng)民家庭占有的土地“人均一畝三分、戶均不過(guò)十畝”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入較為有限，一般只能維持日用；而外出務(wù)工雖然可以得到相對(duì)更多的收入，但也只能擁有有限的儲(chǔ)蓄。這些中西部村莊，集體往往沒(méi)有什么資源，農(nóng)民擁有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并不能通過(guò)非農(nóng)使用兌現(xiàn)為利益。與資源型村莊、城郊村莊相比，這些中西部農(nóng)業(yè)型村莊的利益極為稀薄。如果沒(méi)有政策因素的介入，這些村莊幾乎無(wú)法激活利益而成為鄉(xiāng)村“混混”的關(guān)注點(diǎn)。

項(xiàng)目制的實(shí)施，已經(jīng)成為向中西部農(nóng)村輸入利益，重新激活鄉(xiāng)村“混混”關(guān)注點(diǎn)的政策因素。項(xiàng)目制是具有統(tǒng)攝力的國(guó)家治理模式，[注]渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。目前越來(lái)越多地被用在各級(jí)政府各行各業(yè)中，“項(xiàng)目進(jìn)村”也越來(lái)越成為中西部農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)。國(guó)家涉農(nóng)資源以項(xiàng)目的形式投入到具體村莊中，典型的如“村村通”公路工程、水利設(shè)施工程等。當(dāng)前各類涉農(nóng)資源的項(xiàng)目制實(shí)施中，存在一種向個(gè)別村莊集中的趨勢(shì)，即在縣鄉(xiāng)范圍內(nèi)，各種項(xiàng)目都向少數(shù)幾個(gè)典型村莊或明星村莊集中。這背后有很多原因。例如，這些村莊的干部基礎(chǔ)好，有能力將項(xiàng)目實(shí)施落地；群眾基礎(chǔ)好，項(xiàng)目實(shí)施不至于遭到各種阻礙和牽扯；在前期已經(jīng)投入項(xiàng)目資源的村莊繼續(xù)投入，更容易見(jiàn)到效果，凸顯項(xiàng)目成效。

此外，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在農(nóng)村建立聯(lián)系點(diǎn)，比如精準(zhǔn)扶貧對(duì)口點(diǎn)、鄉(xiāng)村振興示范點(diǎn)、土地制度改革試驗(yàn)點(diǎn)等，更是吸引了大量的項(xiàng)目資源投入。這一方面固然由于領(lǐng)導(dǎo)干部有能力投入更多資源在聯(lián)系點(diǎn)上，而更重要的原因在于：領(lǐng)導(dǎo)干部需要在聯(lián)系點(diǎn)中看到“舊貌換新顏”，以突顯聯(lián)系點(diǎn)工作成效。[注]這種“辦點(diǎn)”的思路，與從前中國(guó)共產(chǎn)黨人到第一個(gè)地方“蹲點(diǎn)”的思路完全不同。從前“蹲點(diǎn)”是與農(nóng)民同吃同住同勞動(dòng)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)全面推開(kāi)。而現(xiàn)在“辦點(diǎn)”則是將各種自上而下的資源在同一個(gè)村莊投放，讓這些點(diǎn)在短時(shí)間內(nèi)舊貌換了新顏。尤其是那些各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的聯(lián)系點(diǎn)，由于短期內(nèi)投入的資源量驚人，村莊面貌改變可以很快。也許這些聯(lián)系點(diǎn)舊貌換新顏，也有經(jīng)驗(yàn)可供總結(jié)，但是多數(shù)情況下只是資源堆砌的效果。參見(jiàn)賀雪峰《辦“點(diǎn)”的政治學(xué)》，《決策》2013年第11期。即使在中西部農(nóng)村地區(qū)，在三五年內(nèi)，一個(gè)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系點(diǎn)可以獲得千萬(wàn)元的項(xiàng)目投入，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系點(diǎn)可以得到幾百萬(wàn)元的項(xiàng)目投入，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系點(diǎn)也能獲得上百萬(wàn)元的項(xiàng)目的投入。

這些項(xiàng)目資源的投入，在村莊中就是巨大的利益，自然可以吸引鄉(xiāng)村“混混”的關(guān)注和介入。無(wú)論是項(xiàng)目指標(biāo)的爭(zhēng)取，還是項(xiàng)目的實(shí)施落地，都存在著巨大的利益空間。項(xiàng)目指標(biāo)是有限的，如何能爭(zhēng)取到這個(gè)指標(biāo)，本身需要經(jīng)營(yíng)，背后牽涉到利益的輸入和輸出，“混混”就可以涉入其中。同時(shí)，項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中可能遇到各種問(wèn)題，尤其是項(xiàng)目的實(shí)施可能面臨“釘子戶”和公共品供給困境，“混混”也可能從治理過(guò)程中謀利。特別是在項(xiàng)目資源投入集中的村莊，“混混”更容易盤踞其中，形成穩(wěn)定的利益結(jié)構(gòu)。

二、“混混”介入鄉(xiāng)村治理的機(jī)制

(一)資源型村莊：“混混”的滋擾與壓制

在資源型村莊中，資源名義上屬于集體或國(guó)家，但實(shí)際利益被少數(shù)人合法或不合法地占有。在村務(wù)民主狀態(tài)下，這種占有必然會(huì)遭到村民的反對(duì)。占有資源利益者要遏制村民們的反對(duì)，往往需要以暴力或暴力威脅作為后盾。如通過(guò)對(duì)反對(duì)和有異議的村民進(jìn)行暴力毆打，阻止他們發(fā)聲，進(jìn)而以暴力威脅遏制更多的反對(duì)者和異議意見(jiàn)。換言之，資源型村莊中的利益占有，是需要以鄉(xiāng)村“混混”的暴力為后盾的，鄉(xiāng)村“混混”是村莊中壓制異議的必備力量。當(dāng)前鄉(xiāng)村中，人際關(guān)系的原子化已經(jīng)是普遍趨勢(shì)，村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)越來(lái)越低，村民團(tuán)結(jié)起來(lái)抵制鄉(xiāng)村“混混”的能力極為薄弱，鄉(xiāng)村“混混”的壓制性力量在村莊內(nèi)部頗為有效。當(dāng)鄉(xiāng)村“混混”在村莊內(nèi)使用暴力時(shí)，能夠給普通村民造成很大的心理壓力，以至于他們不再敢有公開(kāi)異議。

鄉(xiāng)村“混混”可能以兩種形式參與壓制村民。第一，占有資源的人自己并不是“混混”，而與“混混”結(jié)盟，依賴“混混”來(lái)保護(hù)其已經(jīng)占有的資源。在很多地方，企業(yè)家周圍總是聚集著不少“混混”，就是這個(gè)道理。礦產(chǎn)資源的開(kāi)采往往伴隨著爭(zhēng)奪，開(kāi)采者之間，或開(kāi)采者與當(dāng)?shù)卮迕裰g都會(huì)存在爭(zhēng)奪，因此企業(yè)家需要“混混”為其“保駕護(hù)航”。在任何礦區(qū)，幾乎都是如此，開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)的企業(yè)家都需要與當(dāng)?shù)亍盎旎臁本S持較好的關(guān)系，或者自己團(tuán)結(jié)一群“混混”來(lái)對(duì)付當(dāng)?shù)厝?。在我們調(diào)研的山西某地，礦產(chǎn)資源最早由當(dāng)?shù)亍盎旎臁眳⑴c分享利益，這些“混混”逐漸發(fā)展為黑社會(huì)性質(zhì)的組織，后來(lái)在“嚴(yán)打”中受到重創(chuàng)。之后，迅速占領(lǐng)其空間的則是來(lái)自東北的“混混”，礦主們?nèi)匀恍枰@些“混混”來(lái)“保護(hù)”，并讓他們分享利益。第二，“混混”直接去占有相關(guān)資源。在我們?cè){(diào)研的山東某鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)睾訛┥系纳呈莾r(jià)格不菲的資源，一個(gè)“混混”直接強(qiáng)占了這一資源。為了維護(hù)其開(kāi)采秩序，他周圍團(tuán)結(jié)了一群“混混”進(jìn)行協(xié)助。由于這個(gè)“混混”占有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的利益，對(duì)同村村民還挺友好，并不在村內(nèi)損害大家利益，后來(lái)還被選為村支書。在洪湖農(nóng)村，占有湖面利益的也是“混混”，他們通過(guò)暴力占有公共的水面資源，也通過(guò)暴力和暴力威懾來(lái)維持這種利益。

在資源型村莊，是否可能“混混”不介入利益呢？可能性似乎不大。如果資源型村莊的資源完全是在民主、合法的條件下經(jīng)營(yíng)的，一個(gè)企業(yè)家合法獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，鄉(xiāng)村“混混”沒(méi)有利益空間，在企業(yè)家合法經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，“混混”就會(huì)出來(lái)滋擾。這種滋擾不一定多嚴(yán)重，但會(huì)大大影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)的效益。比如，“混混”在路上攔住運(yùn)送礦產(chǎn)的汽車，以其壓壞了路面為由要求賠償，阻礙企業(yè)資源外出線路的通暢。這只是一種民事或治安糾紛，警察并不能把“混混”怎么樣。如果“混混”多滋擾幾次，企業(yè)的效率就沒(méi)法保證，客戶很快就會(huì)外流。為了避免更大的損失，企業(yè)家就只好與“混混”分享利益；為了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的安全，企業(yè)家的最佳策略便是養(yǎng)著一群“混混”。由于“混混”在礦產(chǎn)的開(kāi)采、運(yùn)輸、加工等一切環(huán)節(jié)都可能為企業(yè)經(jīng)營(yíng)制造障礙，因此其利益也必然廣布在這些環(huán)節(jié)。對(duì)基層政府而言，由于無(wú)法有效阻止“混混”的滋擾，很難為企業(yè)家的經(jīng)營(yíng)提供良好的環(huán)境，因此也不會(huì)反對(duì)企業(yè)家借助社會(huì)勢(shì)力、鄉(xiāng)村“混混”來(lái)應(yīng)對(duì)可能的滋擾。只要這些“混混”不鬧出“大事”來(lái)，基層政府就可以容忍，資源經(jīng)營(yíng)的秩序可以得到基本保證，政府的稅收也有所保證。

在某些鄉(xiāng)村地區(qū)，如果覬覦礦產(chǎn)資源的企業(yè)家或“混混”較多，分成幾派，就可能造成互相滋擾的局面。其中一派獲得礦產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主導(dǎo)權(quán)，雖然有“混混”為其經(jīng)營(yíng)保駕護(hù)航，但另一派還是可能動(dòng)用“混混”的力量進(jìn)行滋擾。這種情形下，爭(zhēng)奪就可能十分激烈，各種黑社會(huì)性質(zhì)的打打殺殺的案件就可能出現(xiàn)。通常，“混混”對(duì)一般村民的暴力和暴力威脅，可以有效阻止他們的民主訴求和利益訴求。然而，在同樣有“混混”背景的企業(yè)家面前，這種威脅的作用較為有限，鄉(xiāng)村“混混”的暴力就會(huì)向更高層次發(fā)展。正因此，在山西等煤礦地區(qū)，經(jīng)?？梢砸?jiàn)到較為暴烈的黑社會(huì)組織之間的較量，并產(chǎn)生一些惡性事件。而且，由于這些利益中，各級(jí)干部可能有所介入，事實(shí)上形成了政府官員、企業(yè)家、“混混”結(jié)盟的狀態(tài)，“混混”仗著這種結(jié)盟狀態(tài)往往更加大膽，使用暴力時(shí)更加肆無(wú)忌憚?！盎旎臁币坏┡矢缴瞎珯?quán)，向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的滲透更為深入，動(dòng)用暴力保護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)也就更為猖狂。

(二)城郊村莊：“混混”介入利益博弈

城郊村莊屬于利益密集地帶，土地上承載著巨大的利益，可以體現(xiàn)在違法建設(shè)中，也可以體現(xiàn)在征地拆遷中。基層政府、開(kāi)發(fā)商、鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民以及其他相關(guān)主體，都可能分享土地和房屋相關(guān)利益。這些利益都在博弈中獲得，灰色利益更是需要經(jīng)過(guò)博弈獲得。正是由于博弈的廣泛存在，“混混”才有參與分享的空間。例如，前述咸寧市馬鎮(zhèn)對(duì)違法建設(shè)的控制，在具體操作層面，就借助了“混混”的力量。

在馬鎮(zhèn)，違法建設(shè)控制一直是難點(diǎn)，違建有失控的跡象，控違處于不力狀態(tài)。2014年，為了應(yīng)對(duì)控違需要，鎮(zhèn)政府專門成立了由5個(gè)人組成的執(zhí)法中隊(duì)，但是效果不明顯，后又以每人2500元/月的工資從村里聘請(qǐng)10個(gè)工作人員。這些人員每天定時(shí)到村里面去巡查，發(fā)現(xiàn)違建立即制止，制止不聽(tīng)就向上匯報(bào)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織強(qiáng)拆。這樣的措施剛開(kāi)始很有效，但不久效果越來(lái)越差。原因是這些聘用的巡查工作人員，架不住關(guān)系和人情，私自收取或主動(dòng)向村民索取財(cái)物，使控違工作難以繼續(xù)。于是，鎮(zhèn)政府遣散了這些隊(duì)員，每年以60萬(wàn)元的價(jià)格將控違工作承包給王某組織的拆遷公司，隊(duì)員基本都是由當(dāng)?shù)氐男　盎旎臁苯M成。

在控違中，小“混混”組成的拆遷隊(duì)伍比之前的執(zhí)法中隊(duì)有著巨大的優(yōu)勢(shì)。盡管執(zhí)法中隊(duì)也會(huì)蹲點(diǎn)，會(huì)為“控違”巡邏、宣傳、制止，但一碰到具體矛盾，就難以施展拳腳。農(nóng)村一套框架結(jié)構(gòu)的三層樓房，費(fèi)用在30萬(wàn)上下，違法建設(shè)房子往往需要農(nóng)民投入全家多年積蓄，執(zhí)法中隊(duì)要去強(qiáng)拆，農(nóng)民必然激烈對(duì)抗，拆違的難度可想而知。而這些“混混”以暴力為后盾的說(shuō)理，比政府干部有效得多。在“控違”一線，政府干部苦口婆心的說(shuō)理常常無(wú)濟(jì)于事，而稍一強(qiáng)硬動(dòng)用手段，村民就會(huì)耍賴、上訪、喝農(nóng)藥。這使政府干部陷入兩難，不嚴(yán)格控違可能被“一票否決”，嚴(yán)格控違又可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定，最后還是“一票否決”。而“混混”出馬就不同了，他們不需要跟村民講那么多理，也不怕村民鬧，在強(qiáng)拆時(shí)沒(méi)有那么多心理壓力，只要不出人命，他們就敢硬來(lái)，相反村民很畏懼他們的暴力威脅。

在馬村附近的里鋪村，過(guò)去鎮(zhèn)上執(zhí)法中隊(duì)巡邏發(fā)現(xiàn)違建，派了兩個(gè)隊(duì)員下去做工作，房主拿起斧頭就要砍他們。后來(lái)鎮(zhèn)里把王某的拆遷隊(duì)伍請(qǐng)過(guò)去拆違，有個(gè)“混混”到達(dá)控違地點(diǎn)后，上去就拿著磚頭要跟拿著斧頭的房主打架，當(dāng)場(chǎng)就把房主震住，這戶拆違才算有了進(jìn)展?！盎旎臁辈挥弥v理，拆違工作更有效。

與控違類似，征地拆遷也會(huì)遇到類似的問(wèn)題。從制度上講，征地拆遷只是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、二級(jí)市場(chǎng)出讓中的一個(gè)具體環(huán)節(jié)。但事實(shí)上，大多數(shù)征地，都是政府和開(kāi)發(fā)商看中具體地塊后，由政府負(fù)責(zé)征收、拆遷，然后將地塊交給開(kāi)發(fā)商。只有采取這種方法，才更能吸引開(kāi)發(fā)商。這種模式下，開(kāi)發(fā)一塊土地，在開(kāi)發(fā)商投產(chǎn)產(chǎn)生效益之前，政府要預(yù)支巨大的成本，用于基礎(chǔ)設(shè)施投入、征地補(bǔ)償費(fèi)用等。如果征地拆遷遇到“釘子戶”，政府在開(kāi)發(fā)商投入之前就會(huì)產(chǎn)生大量成本，這種開(kāi)發(fā)運(yùn)作模式在征地開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)存在風(fēng)險(xiǎn)。如果政府不能按計(jì)劃完成征地拆遷任務(wù)，就可能導(dǎo)致對(duì)招商企業(yè)的違約賠償，嚴(yán)重的可能導(dǎo)致招商企業(yè)放棄項(xiàng)目。如此，地方政府的前期努力都將付諸東流，前期支付的巨大成本無(wú)法收回，也不能按預(yù)期獲得稅收收入。所以在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中，盡快交付土地，才可以使政府在與開(kāi)發(fā)商的博弈中占據(jù)有利位置。因此，如何對(duì)付“釘子戶”就非常重要，“混混”在其中也有著不可替代的作用。

在時(shí)間緊迫有限而不可能與農(nóng)民不斷協(xié)商下去的情形下，政府可能采取強(qiáng)制拆遷措施。從理論和制度上說(shuō)，強(qiáng)制措施的采用應(yīng)當(dāng)合法，經(jīng)過(guò)司法程序。但司法對(duì)強(qiáng)制拆遷有著嚴(yán)格的實(shí)體和程序要求，具體操作起來(lái)費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且司法系統(tǒng)面對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，支持強(qiáng)制拆遷也頗為謹(jǐn)慎。[注]陳柏峰：《征地拆遷上訪的類型與機(jī)理》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2016年第1期。這種情形就為“混混”的介入開(kāi)辟了空間。在征地拆遷中，地方政府動(dòng)用“混混”來(lái)推動(dòng)拆遷順利進(jìn)行，幾乎成了一種常態(tài)手段。政府可以利用“混混”，開(kāi)發(fā)商也可以利用“混混”，從而出現(xiàn)“暴力市場(chǎng)化”的趨勢(shì)。[注]耿 羽：《征地拆遷中的混混暴力市場(chǎng)化》，《中國(guó)青年研究》2016年第7期。在湖北某市，外來(lái)的開(kāi)發(fā)商因無(wú)法與個(gè)別“釘子戶”達(dá)成協(xié)議，一塊地好幾年都不能投入開(kāi)發(fā)，最后開(kāi)發(fā)商找到當(dāng)?shù)匾粋€(gè)“混混”團(tuán)體，許諾將開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的股份讓渡給他們，換取他們對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)障礙的清除。對(duì)此，這個(gè)“混混”團(tuán)體有經(jīng)營(yíng)夜總會(huì)，應(yīng)對(duì)暴力騷擾的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)付“釘子戶”也是“輕車熟駕”。

“混混”可以以暴力和暴力威脅為基礎(chǔ)，采取各種邊緣或非法手段進(jìn)行強(qiáng)制拆遷?！盎旎臁币部梢杂酶鞣N直接或間接的暴力方式，恐嚇、逼迫拆遷戶撤離房屋，接受拆遷方案。例如，在江西某縣，針對(duì)某老年拒遷戶，“混混”連續(xù)數(shù)個(gè)晚上深夜到老人房子外面播放恐怖音樂(lè)，老人最終不堪騷擾而同意搬遷。再如，在湖北某縣，有“混混”特意買來(lái)多條無(wú)毒的蛇，隔三差五放一條蛇到某拆遷“釘子戶”家中，拆遷戶最終也因害怕而搬離房屋。在湖北某市，“混混”開(kāi)辦的拆遷公司，用挖掘機(jī)在拆遷戶的墻角處慢慢挖，“挖得人膽戰(zhàn)心驚”，從而同意拆除房子。當(dāng)然，對(duì)于大部分人而言，根本不需要“混混”想這些奇特的辦法，在言語(yǔ)上的威脅常常就可以奏效。

在城郊村莊，“混混”可以介入土地和房屋利益的博弈，主要原因當(dāng)然是政府的容忍。而政府之所以容忍，是因?yàn)椤盎旎臁笨梢栽谝恍┓矫嫫鸬健捌嫘А保钦陨硭霾坏降?。因?yàn)檎仨氈v政治原則，需要依法行政，社會(huì)輿論和群眾可以對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督。政府強(qiáng)制措施的運(yùn)用必須合法，還必須合理，受到法律和政黨倫理的約束。[注]陳柏峰：《黨政體制如何塑造基層執(zhí)法》，《法學(xué)研究》2017年第4期。不合法、不合理的強(qiáng)制措施必然遭遇抵制，即使合法合理的強(qiáng)制措施遭遇抵制，政府有時(shí)都無(wú)能為力。而對(duì)于“混混”的暴力和暴力手段，雖然不合法也不合理，但農(nóng)民往往敢怒不敢言，即使敢言常常也搜集不到法律所要求的證據(jù)。而且，敢言的成本是很高的，很容易遭到“混混”的報(bào)復(fù)。農(nóng)民也不可能用對(duì)政府的要求去要求“混混”，常常只能忍氣吞聲。

目前，在城郊村莊的征地拆遷實(shí)踐中，地方政府常常采用“行政包干制”，將諸如土地丈量、土地補(bǔ)償價(jià)格核算、土地邊界和權(quán)屬糾紛處理等事項(xiàng)和權(quán)力交給村委會(huì)，自己則盡量避免直接面對(duì)被征地農(nóng)戶，從而使農(nóng)民與基層政府的一些博弈轉(zhuǎn)移到村莊內(nèi)部，農(nóng)民通過(guò)與村委會(huì)的討價(jià)還價(jià)，可能提高自己這部分補(bǔ)償價(jià)格。這種行政包干的模式，也導(dǎo)致了農(nóng)民與村委會(huì)爭(zhēng)議和矛盾的常態(tài)化。[注]郭 亮：《土地征收中的“行政包干制”及其后果》，《政治學(xué)研究》2015年第1期。農(nóng)民只有在不斷的博弈中才能防止利益被侵害，也只有如此才可能獲得更多的利益。土地征收中村民與村委會(huì)常態(tài)化矛盾的存在，其化解需要村委會(huì)有特殊的能力，村干部必須能有效遏制村民的過(guò)高訴求，使得爭(zhēng)議可控。在一些發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，市場(chǎng)利益密集，村干部可以以各種利益和機(jī)會(huì)來(lái)牽制農(nóng)民。[注]賀雪峰：《治村》，北京：北京大學(xué)出版社，2017年，第97～98頁(yè)。但在中西部城郊農(nóng)村，村干部可以用的手段并不多，“混混”的暴力是其中的一種優(yōu)質(zhì)選擇。因此，在城郊農(nóng)村地區(qū)，村干部也很容易與“混混”實(shí)現(xiàn)結(jié)盟，或者本身就由有“混混”背景的人來(lái)充當(dāng)。

(三)農(nóng)業(yè)型村莊：“混混”分享項(xiàng)目利益

農(nóng)業(yè)型村莊的集體資源往往較為有限，這正是國(guó)家資源需要投入的地方。國(guó)家資源的投入越來(lái)越依賴于項(xiàng)目制方式，項(xiàng)目投入是巨大的利益，可以吸引“混混”的介入。而且，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中往往有許多問(wèn)題，“混混”在解決這些問(wèn)題中有優(yōu)勢(shì)。國(guó)家涉農(nóng)資金以項(xiàng)目制形式輸入到村莊社會(huì)，在項(xiàng)目指標(biāo)的分配和項(xiàng)目工程的實(shí)施這兩個(gè)層面，鄉(xiāng)村“混混”都有作為的空間，因此存在謀利的空間。作為國(guó)家資源向鄉(xiāng)村輸入的一種方式，項(xiàng)目制首先遇到的是輸入方與需求方如何對(duì)接的問(wèn)題。不同層級(jí)的政府部門有各種各樣的項(xiàng)目可以下鄉(xiāng)，但選擇在哪個(gè)村莊落地，以及在如何確保在村莊中落地，則需要信息，需要對(duì)接渠道。與很多村干部相比，“混混”的交往范圍很廣，可能成為項(xiàng)目發(fā)包方與需求方的中介和對(duì)接渠道。同時(shí)，一個(gè)村莊拿到項(xiàng)目，如何確保項(xiàng)目能真正落地，需要有效動(dòng)員各種力量應(yīng)對(duì)“釘子戶”，跨越實(shí)施過(guò)程中的各種障礙。鄉(xiāng)村“混混”有其特效之處，可能成為確保項(xiàng)目落地的力量。

在國(guó)家資源持續(xù)向農(nóng)村輸入的背景下，“混混”因?yàn)榭梢詮闹蟹窒砝妫槿氪迩f事務(wù)積極性一直較高，[注]陳 鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化》，《社會(huì)》2015年第3期。對(duì)鄉(xiāng)村治理也產(chǎn)生了較大影響。有學(xué)者將“混混”進(jìn)入涉農(nóng)項(xiàng)目分為三種行動(dòng)類型，即經(jīng)營(yíng)村莊、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、“灰色代理”，并認(rèn)為鄉(xiāng)村“混混”分別導(dǎo)致村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)固化、資源輸入渠道阻塞、鄉(xiāng)村治理空間萎縮等政治社會(huì)后果。[注]李祖佩：《“項(xiàng)目進(jìn)村”過(guò)程中的混混進(jìn)入》，《青年研究》2016年第3期。這表明，項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下鄉(xiāng)村“混混”的利益介入，其實(shí)就是對(duì)鄉(xiāng)村治理的介入。鄉(xiāng)村“混混”之所以能夠介入項(xiàng)目利益，是因?yàn)閲?guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)連接紐帶、溝通渠道已經(jīng)出現(xiàn)了問(wèn)題，這本身就是治理問(wèn)題。在筆者看來(lái)，李祖佩所論的三種類型，其實(shí)是“混混”在不同階段對(duì)鄉(xiāng)村治理的介入。

第一，在項(xiàng)目實(shí)施的階段，幫助基層政府或村委會(huì)治理“釘子戶”。自上而下的各種項(xiàng)目，大多是為了改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改良生產(chǎn)條件，便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。但是這些項(xiàng)目在特定村莊落地，就必須與或多或少的農(nóng)戶打交道，要占地、拆遷、損害青苗，或者只是借道通過(guò)、占地堆放材料。這些過(guò)程中難免損害一些農(nóng)民的利益，受害者得到一些補(bǔ)償是合理的。問(wèn)題是，就有人獅子大開(kāi)口，要求大大超出合理范圍的補(bǔ)償。一旦滿足這種訴求，這些要價(jià)成功的“釘子戶”就成了英雄，其他人就可能攀比。項(xiàng)目施工單位由于無(wú)法這樣滿足“釘子戶”的要求，常常推延項(xiàng)目進(jìn)度，甚至無(wú)法實(shí)施項(xiàng)目。本來(lái)國(guó)家項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)是惠民，按道理農(nóng)民應(yīng)該歡迎，但經(jīng)“釘子戶”一折騰，就變成了農(nóng)民阻礙項(xiàng)目落地，惠民工程無(wú)法實(shí)現(xiàn)贏得民心的初衷。在此背景下，“混混”如果運(yùn)用灰色手段幫助基層政府或村委會(huì)，用暴力威脅“釘子戶”就范，可以推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展，提高項(xiàng)目運(yùn)行效率。這與“混混”協(xié)助基層政府或村委會(huì)，在征地拆遷中治理“釘子戶”的邏輯是一致的。

第二，直接從基層政府那里承包項(xiàng)目，并村莊中推進(jìn)落實(shí)。如果鄉(xiāng)村干部不能親自治理“釘子戶”，擺平一些矛盾，將項(xiàng)目承包給“混混”，似乎就是不錯(cuò)的選擇。項(xiàng)目制剛開(kāi)始實(shí)施時(shí)，在一些地方，“混混”依靠霸氣找基層政府或村委會(huì)強(qiáng)行要求承包工程項(xiàng)目，而發(fā)包人常常懼于與之沖突而選擇屈從；或者依賴于同政府官員之間的良好關(guān)系，承包到政府的各種工程項(xiàng)目。到后來(lái)，由于逐漸發(fā)現(xiàn)一些村干部“無(wú)能”，基層政府甚至更愿意將項(xiàng)目直接承包給“混混”，因?yàn)椤盎旎臁备軘[平“釘子戶”。這些“混混”并不一定親自施工，而是將工程轉(zhuǎn)包，空手牟利。一些地方的項(xiàng)目工程，根本無(wú)法按照正常的招標(biāo)、投標(biāo)程序發(fā)包。盡管如此，由于“混混”承包項(xiàng)目，更容易推進(jìn)落實(shí)，還是有相當(dāng)優(yōu)勢(shì)的。例如，在某市兩個(gè)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同樣的農(nóng)田水利項(xiàng)目，不同推進(jìn)方式效果明顯不同。由政府直接推進(jìn)的項(xiàng)目效果明顯不好，主要是一些村干部不積極協(xié)助，遇到矛盾不敢頂著上，對(duì)水利項(xiàng)目占地農(nóng)戶漫天要價(jià)的行為不敢抵制。而在另一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，項(xiàng)目直接承包給“混混”，推進(jìn)很快。因?yàn)橐坏┯龅阶枇?，“混混”出面就很容易解決，村民都比較給面子。如果不給面子，必然受到威脅，甚至被打。

第三，充任村干部，強(qiáng)力推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施落地。在資源下鄉(xiāng)的背景下，基層政府有打造示范村的動(dòng)力，傾向于將資源往一兩個(gè)典型村莊投入，因?yàn)檫@種投入效果看得見(jiàn)。成為典型村需要很多條件，其中之一就是項(xiàng)目在這些村莊中必須能夠?qū)嵤┞涞?，這就需要強(qiáng)有力的村干部，能夠遏制項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的“釘子戶”。而在當(dāng)前農(nóng)村，各種項(xiàng)目的實(shí)施都需要村民配合，很容易遭遇“釘子戶”困境，項(xiàng)目實(shí)施難度很大。很多村干部因此對(duì)爭(zhēng)取項(xiàng)目消極無(wú)為，并不積極爭(zhēng)取。在此背景下，“混混”則可能成為積極有為的村干部。他們積極爭(zhēng)取項(xiàng)目，積極將項(xiàng)目實(shí)施落地，并在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中謀取利益。這樣的村干部對(duì)各種項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)，成就了一個(gè)有別于稅費(fèi)時(shí)代后期“鄉(xiāng)村利益共同體”的“新鄉(xiāng)村利益共同體”。[注]夏柱智：《鄉(xiāng)村合謀視角下的混混治村及后果》，《青年研究》2014年第1期?！盎旎臁背錾淼拇甯刹?，在基層政府打造示范村的策略下，通過(guò)經(jīng)營(yíng)各種下鄉(xiāng)的項(xiàng)目，不斷吞噬自上而下的國(guó)家資源。這些有“混混”背景的村干部在打造示范村的過(guò)程中，遵循的是“掌握村級(jí)權(quán)力——擺平村內(nèi)糾紛——引進(jìn)項(xiàng)目指標(biāo)——獲取利益空間”的行動(dòng)邏輯。[注]李祖佩：《“項(xiàng)目進(jìn)村”過(guò)程中的混混進(jìn)入》，《青年研究》2016年第3期。他們將村莊作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)對(duì)象，將各種自上而下的項(xiàng)目實(shí)施作為謀利的環(huán)節(jié)。

第四，利用社會(huì)關(guān)系，充任項(xiàng)目落戶的介紹人。涉農(nóng)項(xiàng)目指標(biāo)的分配，同樣存在著巨大的利益空間。項(xiàng)目指標(biāo)是有限的，如何能爭(zhēng)取到這個(gè)指標(biāo)，本身需要經(jīng)營(yíng)，背后牽涉到利益的輸入和輸出，“混混”就可以涉入其中?！盎旎臁迸c農(nóng)民的很大不同，就是游離在不同的社會(huì)群體之中，他們對(duì)政界能“混臉熟”，在商界也能知曉一二，可以掌握農(nóng)民和村干部所不掌握的很多信息。依賴這些信息，“混混”可以扮演縣市政府部門與村莊之間的涉農(nóng)項(xiàng)目中介者，利用項(xiàng)目信息傳遞、項(xiàng)目工程承包來(lái)獲益。越是較高級(jí)別的政府部門發(fā)包的項(xiàng)目，項(xiàng)目決策層與村莊之間的距離越大，越不容易把握基層的實(shí)際情況，越是難以有效接收成千上萬(wàn)村莊的具體需求信息的反饋。鄉(xiāng)村“混混”與縣市政府部門領(lǐng)導(dǎo)混得臉熟，對(duì)村莊情況又較為了解，他們就可以成為中介，利用自己積累的各種關(guān)系，為村莊爭(zhēng)取各種項(xiàng)目資源?！盎旎臁笨赡茏约簩?shí)施項(xiàng)目，也可能將項(xiàng)目轉(zhuǎn)包他人。咸寧市的陳某就是如此，他因有一個(gè)在政府工作的哥哥而與很多政府官員混得臉熟，常常有項(xiàng)目信息和渠道，他經(jīng)常向熟悉的政府部門推薦項(xiàng)目落地的村莊，幫助一些村莊申請(qǐng)合適的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目大多在申請(qǐng)時(shí)就約定時(shí)由他來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施，而一些他不具備實(shí)施能力的項(xiàng)目則轉(zhuǎn)包給其他公司。無(wú)論是政府部門還是村干部或者受讓承包期項(xiàng)目的人，都能“理解”他從中賺取中介利益。

三、“混混”介入鄉(xiāng)村治理的空間：權(quán)、責(zé)、利結(jié)構(gòu)

在所有類型的村莊中，“混混”介入鄉(xiāng)村治理，基層政府幾乎都是容忍、利用的態(tài)度。在資源型村莊，“混混”或與“混混”關(guān)聯(lián)在一起的村干部、企業(yè)家等，以暴力和暴力威脅為基礎(chǔ)，占有和經(jīng)營(yíng)礦產(chǎn)資源，獲得壟斷利益，壓制反對(duì)和異議。不與“混混”結(jié)盟的企業(yè)家，由于無(wú)法有效阻止“混混”的滋擾而很難安寧地經(jīng)營(yíng)。基層政府因?yàn)閼?yīng)對(duì)“混混”滋擾的成本太高，難以為企業(yè)家經(jīng)營(yíng)提供良好環(huán)境，只要不出危害社會(huì)穩(wěn)定的惡性事件，就對(duì)此保持容忍態(tài)度。在城郊村莊，為了應(yīng)對(duì)征地拆遷中的“釘子戶”，基層政府也愿意將難辦事務(wù)轉(zhuǎn)包給有“混混”背景的公司。同樣，村一級(jí)中有“混混”背景或與“混混”結(jié)盟的村干部，更能遏制村民的過(guò)高訴求，從而使征地拆遷中的爭(zhēng)議可控，進(jìn)而有效推進(jìn)征地拆遷的順利進(jìn)行。在農(nóng)業(yè)型村莊，資源項(xiàng)目的投入，也面臨類似于征地拆遷中的“釘子戶”問(wèn)題。因此，“混混”也以被村委會(huì)利用或以充任村干部的方式介入基層治理過(guò)程，用暴力威脅“釘子戶”就范。由于可以推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展，提高項(xiàng)目運(yùn)行效率，基層政府對(duì)此是樂(lè)觀其成的。

其實(shí)，基層政府一般不會(huì)與“混混”維持親密的關(guān)系，而往往保持一定的距離。政府不會(huì)直接雇傭“混混”為其辦事，這與20世紀(jì)90年代有很大不同。20世紀(jì)90年代，城鎮(zhèn)區(qū)域衛(wèi)生費(fèi)收取、治安聯(lián)防事務(wù)等，基層政府可能直接雇傭“混混”辦事，那時(shí)的征地拆遷也有政府直接雇傭“混混”解決難辦事務(wù)的。但是，目前，這種情況幾乎不存在?！盎旎臁苯槿肓嘶鶎又卫?，并不是以政府雇員的身份介入的。基層治理牽涉到政府、市場(chǎng)、社會(huì)等不同層面和環(huán)節(jié)，“混混”出現(xiàn)在市場(chǎng)或社會(huì)環(huán)節(jié)?！盎旎臁背洚?dāng)村干部，這屬于自治的范圍；村干部或企業(yè)家聘用“混混”做事，也屬于社會(huì)事務(wù)；政府以外包的形式，將業(yè)務(wù)承包給“混混”或有“混混”背景的企業(yè)家，這屬于市場(chǎng)行為和事務(wù)?？傊萑袒蚶谩盎旎臁?，在形式上發(fā)生在市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域。

基層政府如此處理與“混混”的關(guān)系，實(shí)際上是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)樹(shù)立了防火墻，某種意義上也是政府的一種非正式制度安排。需要“混混”參與治理過(guò)程，處理難辦事項(xiàng)，但是“混混”可能帶來(lái)很多問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，因此就需要非常謹(jǐn)慎。在市場(chǎng)或社會(huì)環(huán)節(jié)讓“混混”介入，有助于完成治理任務(wù)，提高治理績(jī)效，一旦出現(xiàn)影響社會(huì)穩(wěn)定的惡性事件，政府又處于較為超然的位置，不會(huì)直接被卷進(jìn)事件中，從而可以規(guī)避直接的責(zé)任。這種模式是基層政府對(duì)社會(huì)勢(shì)力的一種利用，也是一種非正式的制度創(chuàng)新。這種制度創(chuàng)新根源于行政體制內(nèi)部各層級(jí)之間責(zé)、權(quán)、利的不對(duì)稱分配。也就是說(shuō)，由于行政體制內(nèi)部上下級(jí)之間的責(zé)、權(quán)、利分配不對(duì)稱，基層政府被迫進(jìn)行創(chuàng)新，容忍或利用“混混”在市場(chǎng)或社會(huì)領(lǐng)域參與基層治理。

在中國(guó)的行政系統(tǒng)內(nèi)，權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象普遍存在。最近10多年，筆者在各地調(diào)研，基層干部無(wú)不抱怨權(quán)小責(zé)大，在不同的基層政府部門，不同的歷史時(shí)期，差不多都是如此。取消農(nóng)業(yè)稅之前，收取稅費(fèi)是農(nóng)村工作的重中之重，而隨著稅費(fèi)征收困難的不斷增加，足額收取稅費(fèi)成為農(nóng)村工作中的難中之難。那時(shí)全國(guó)的工業(yè)化程度還不高，大多數(shù)地區(qū)的縣域財(cái)政主要依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，公務(wù)員、教師的工資都需要農(nóng)業(yè)稅費(fèi)支付。縣鄉(xiāng)政府為了能夠足額收取稅費(fèi)，對(duì)鄉(xiāng)村干部下達(dá)任務(wù)完成時(shí)間表，不能按期完成稅費(fèi)任務(wù)就會(huì)受到處分。鄉(xiāng)村干部對(duì)農(nóng)民好好做說(shuō)服工作，效果并不明顯。為了能夠完成任務(wù)，各地鄉(xiāng)村干部采取一切措施，尤其是強(qiáng)制措施，包括強(qiáng)行扣押農(nóng)民財(cái)物、限制農(nóng)民人身自由等。但是，強(qiáng)制措施可能引發(fā)農(nóng)民的抵抗、自殺或群體性事件。而一旦出現(xiàn)農(nóng)民自殺或群體性事件，相關(guān)干部就會(huì)受到處分和追責(zé)。因此，對(duì)于鄉(xiāng)村干部而言，既要完成稅費(fèi)收取任務(wù)，又不能發(fā)生危害社會(huì)穩(wěn)定的事件。要完成稅費(fèi)收取任務(wù)，就很難不用強(qiáng)制性措施，而用強(qiáng)制性措施，就可能發(fā)生惡性事件，影響社會(huì)穩(wěn)定。按此要求，既要完成稅費(fèi)任務(wù)，又要群眾滿意，還不能發(fā)生惡性事件，因此強(qiáng)制手段的使用并不具備合法性?；鶎诱煤戏ㄊ侄螞](méi)法完成“既要、又要、還不能”的任務(wù)，必然會(huì)抱怨權(quán)小責(zé)大。[注]賀雪峰：《行政體制中的責(zé)權(quán)利層級(jí)不對(duì)稱問(wèn)題》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期。事實(shí)上也是如此。

取消農(nóng)業(yè)稅后，項(xiàng)目制成為基層治理的一種重要方式。對(duì)于很多村莊而言，如果村干部不想有所作為，不承接自上而下的項(xiàng)目落地，他們僅僅應(yīng)付日常事務(wù)就可以了；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不想有所作為，也不會(huì)為轄區(qū)爭(zhēng)取項(xiàng)目，基層政權(quán)因此可能成為“懸浮型政權(quán)”。[注]周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。但是，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會(huì)安于維持現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)爭(zhēng)取各種項(xiàng)目落地轄區(qū)，既改善轄區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況，為農(nóng)民和農(nóng)村造福，也在項(xiàng)目落地過(guò)程中謀取政績(jī)。在項(xiàng)目制成為基層治理重要方式的背景下，爭(zhēng)取到自上而下的各類項(xiàng)目，助力農(nóng)民致富，改變鄉(xiāng)村面貌，已經(jīng)成為基層政府謀取政績(jī)的重要方式，也成為考評(píng)基層政府政績(jī)績(jī)效的重要視角和方式。尤其是，基層政府領(lǐng)導(dǎo)愿意將來(lái)自不同部門的各種項(xiàng)目堆砌在少數(shù)村莊中，讓這些村莊成為對(duì)上匯報(bào)、對(duì)外展示的窗口和“看點(diǎn)”，辦成成效凸顯的“扶貧幫困點(diǎn)”“新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)”“農(nóng)田水利改造示范點(diǎn)”等。

在項(xiàng)目制治理模式下，自上而下的各種項(xiàng)目資源，會(huì)面臨一個(gè)如何能夠落地的問(wèn)題。項(xiàng)目要落地，必然遇到具體的人和事，而能否以及如何擺平人和事，就很關(guān)鍵。任何一個(gè)項(xiàng)目落地，可能都有人受益有人受損，即使所有人都受益，但受益可能不均等，受損的或受益較小的人就可能阻撓項(xiàng)目的實(shí)施，或者在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中“獅子大開(kāi)口”，漫天要求利益補(bǔ)償。因此，不同的村干部對(duì)待項(xiàng)目就會(huì)有不同的態(tài)度。有些村干部沒(méi)有能力擺平，可能就不去爭(zhēng)取各種項(xiàng)目，而只是維持村莊日常運(yùn)轉(zhuǎn)，而有些村干部則可能借用鄉(xiāng)村“混混”及各種社會(huì)勢(shì)力來(lái)擺平人和事。能夠擺平這類人和事的村干部，必然與政府干部的關(guān)系越來(lái)越密切，他們可能在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中獲得利益，還可能在其他方面謀取利益。由于項(xiàng)目的實(shí)施可以帶來(lái)不少利益，以及圍繞著項(xiàng)目的實(shí)施村干部可以與政府干部結(jié)成更親密的關(guān)系，鄉(xiāng)村“混混”因此對(duì)做村干部產(chǎn)生濃厚興趣。于是，他們可以通過(guò)合法或賄選的方式參與村干部的選舉競(jìng)爭(zhēng)。由于他們可以給村莊和村民帶來(lái)看得見(jiàn)的項(xiàng)目利益，很容易獲得村民支持，之前那些“無(wú)為”的村干部就逐漸退出村莊政治舞臺(tái)，村莊政治逐漸完成更新?lián)Q代。村莊政治圍繞項(xiàng)目的爭(zhēng)取和實(shí)施展開(kāi)，能爭(zhēng)取到項(xiàng)目且能將項(xiàng)目順利實(shí)施落地的村干部得到贊揚(yáng)，他們可能有“混混”背景，或正是依賴“混混”進(jìn)行治理的。

在城郊村莊，情況較為類似。城郊村莊面臨的是各類開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的落地，其關(guān)鍵是土地征收和房屋拆遷，背后是農(nóng)民與村集體、開(kāi)發(fā)商、基層政府之間的利益博弈。利益博弈以一些農(nóng)民成為拆遷“釘子戶”為表現(xiàn)形式。如何治理“釘子戶”，按期完成拆遷任務(wù)，這對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目落地至關(guān)重要?；鶎诱虼藭?huì)采取各種措施，可能將拆遷任務(wù)承包給拆遷公司，而這些公司往往是“混混”群體開(kāi)辦的，他們以利益誘導(dǎo)和暴力威脅的形式迫使“釘子戶”就范?；鶎诱部赡軐⒄鞯夭疬w的一些難辦的附屬任務(wù)以“包干制”的形式承包給村委會(huì)，包括土地丈量、土地附屬物補(bǔ)償定價(jià)等。而村委會(huì)能夠在這類普遍存在爭(zhēng)議的事務(wù)中有效抑制“釘子戶”的過(guò)高訴求，也只能依賴暴力和暴力威脅，也許村干部自己就是“混混”或有“混混”背景，也許村干部身邊聚集有一群“混混”，會(huì)對(duì)特別難纏的“釘子戶”采取特別手段。總之，“混混”的暴力威脅是基層政府和村干部應(yīng)對(duì)征地拆遷中難辦事務(wù)的一種常用手段，它可能出現(xiàn)在不同環(huán)節(jié)，以不同的形式表現(xiàn)出來(lái)。

無(wú)論是項(xiàng)目制在村莊的落地實(shí)施，還是城郊村的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目落地，背后都是類似的治理“釘子戶”問(wèn)題，基層政府的態(tài)度也是類似的。對(duì)基層政府而言，“混混”暴力和暴力威脅的運(yùn)用都不是直接的，卻是他們所知曉的。盡管不是每一個(gè)細(xì)節(jié)基層政府都知曉，但作為一種現(xiàn)象和手段，基層政府干部是心知肚明的?；鶎诱刹恳仓?，這些手段的運(yùn)用并不合法，但只要不出大事，他們都“睜一只眼閉一只眼”，選擇性失明，他們更關(guān)注的是難辦的人和事的解決。只要還想謀求發(fā)展，基層政府就處在一個(gè)責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配的格局中。對(duì)于基層政府而言，既要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展(在具體場(chǎng)景中表現(xiàn)為項(xiàng)目落地實(shí)施)，又要農(nóng)民滿意(至少不直接抓住政府的把柄)，還不能出影響社會(huì)穩(wěn)定的惡性事件?；鶎诱鎸?duì)“既要、又要、還不能”的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu)，權(quán)小責(zé)大，很難通過(guò)合法手段完成任務(wù)，因此只能在灰色地帶想辦法，“混混”力量的利用就是其中非常重要的辦法。這種利用不能是直接雇傭，否則就直接違背了依法行政原則，也違背了黨的政治原則。將“混混”的力量置于參與治理的市場(chǎng)或社會(huì)環(huán)節(jié)，可以回避上述問(wèn)題。如此，在面對(duì)問(wèn)題時(shí)更為有效，因?yàn)槊鎸?duì)“混混”，農(nóng)民并沒(méi)有強(qiáng)烈的講理講法的預(yù)期；也更為安全，因?yàn)榭梢砸?guī)避“混混”處理事情不妥時(shí)帶來(lái)的直接風(fēng)險(xiǎn)。

至此可以說(shuō)，責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配的結(jié)構(gòu)，正是“混混”可以介入基層治理的空間。而這種責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配的結(jié)構(gòu)，是以體制壓力為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)的。無(wú)論是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府，還是同級(jí)政府對(duì)政府部門，或者上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)政府部門，都是以體制壓力為基礎(chǔ)的。在農(nóng)村的項(xiàng)目制實(shí)施中，項(xiàng)目的申請(qǐng)、實(shí)施、績(jī)效考察，都是按照項(xiàng)目發(fā)包方所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，項(xiàng)目落地的具體情況和困境常常被忽視，不被納入考核標(biāo)準(zhǔn)的具體因素。城郊村莊的征地拆遷工作，按照階段以數(shù)量化方式分解任務(wù)，并進(jìn)行考評(píng)。上級(jí)要求下級(jí)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)，并根據(jù)任務(wù)完成情況進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。任務(wù)的分配是硬性的，是必須完成的。而是否能夠完成，以及采取何種手段、耗費(fèi)何種資源去完成，上級(jí)不管。同時(shí)，上級(jí)還要求在任務(wù)完成過(guò)程中要讓群眾滿意，不能有危害社會(huì)穩(wěn)定的惡性事件發(fā)生。

如此，在行政體制內(nèi)部，上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)劃分就是不對(duì)稱的，上級(jí)權(quán)大責(zé)小，下級(jí)責(zé)大權(quán)小。同時(shí)，行政體制內(nèi)，上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)劃分，往往缺乏清晰的法定依據(jù)。上級(jí)向下級(jí)分配事務(wù)，主要依靠行政體系內(nèi)的優(yōu)勢(shì)地位，依靠對(duì)下級(jí)官員晉升、工資獎(jiǎng)金發(fā)放的控制權(quán)，并不同時(shí)分配相應(yīng)的事權(quán)和財(cái)權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力上移、責(zé)任下移，權(quán)責(zé)不對(duì)等、權(quán)責(zé)分配不對(duì)稱的局面因此形成。從行政的一般原理來(lái)說(shuō)，每一個(gè)行政層級(jí)乃至每位行政人員的權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該是對(duì)等的，這樣行政系統(tǒng)才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)并提高效率；公務(wù)人員的權(quán)力和職責(zé)是明確的，這樣才能有明確預(yù)期，調(diào)動(dòng)積極性。因?yàn)樨?zé)任是權(quán)力的伴生物，用責(zé)任約束權(quán)力構(gòu)成了權(quán)力制約的基本形式。如果權(quán)力的規(guī)定是具體明確的，那么責(zé)任的規(guī)定也應(yīng)清晰具體；反之，責(zé)任是具體的，權(quán)力也應(yīng)當(dāng)是明確的。顯然，從科層制的預(yù)設(shè)來(lái)看，目前中國(guó)行政體制內(nèi)上下級(jí)之間權(quán)責(zé)不對(duì)等分配的格局，并非一種穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。然而，這種看似不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)不但在中國(guó)長(zhǎng)期存在，還似乎較好地完成了各種自上而下的各種任務(wù)。

在基層治理研究領(lǐng)域，不少學(xué)者曾描述或解釋責(zé)權(quán)不對(duì)等問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等的機(jī)理在于，干部晉升和激勵(lì)機(jī)制促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)通過(guò)權(quán)力與責(zé)任的再分配，緩解了上級(jí)的壓力，而上下級(jí)政府利益的一致性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)可以通過(guò)“變通”“抵制”等行為來(lái)有選擇地執(zhí)行上級(jí)指令。[注]參見(jiàn)葉貴仁《鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)責(zé)不對(duì)等研究：以一個(gè)城關(guān)鎮(zhèn)為個(gè)案》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2007年第6期。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)行政系統(tǒng)的責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等，是治理轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家采取的解決信息不對(duì)稱和治理制度化不足的辦法，上級(jí)政府通過(guò)責(zé)、權(quán)、利的不對(duì)稱分配來(lái)“逼迫”下級(jí)政府創(chuàng)造性的解決問(wèn)題，這構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的支持性機(jī)制。[注]參見(jiàn)賀雪峰《行政體制中的責(zé)權(quán)利層級(jí)不對(duì)稱問(wèn)題》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期。這些研究證實(shí)了行政系統(tǒng)內(nèi)權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)狀，并論及了這種現(xiàn)狀下行政主體的應(yīng)對(duì)模式。就本文涉及的主題而言，也可以說(shuō)，正是在責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配下，行政主體激發(fā)了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略，“混混”才較為普遍地參與到了治理過(guò)程中來(lái)。

在責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配的格局下，行政體系中越到基層，責(zé)任越大，權(quán)力越小，利益越少。而正是這種格局迫使基層政府創(chuàng)造性地想辦法，正所謂進(jìn)行體制、機(jī)制的創(chuàng)新。讓“混混”參與到治理過(guò)程中來(lái)，正是一種創(chuàng)新。在項(xiàng)目制落地過(guò)程中，基層政府不直接面對(duì)項(xiàng)目利益分配不均衡的現(xiàn)狀；在征地拆遷的某些環(huán)節(jié)，基層政府將容易產(chǎn)生爭(zhēng)議的事務(wù)委托給村干部或公司企業(yè)?；鶎诱司幽缓?，通過(guò)包干制讓村干部沖在一線，或者通過(guò)外包制讓公司沖在一線，明知這些公司和村干部依賴“混混”進(jìn)行治理而不干涉?；鶎诱枰氖墙鉀Q治理過(guò)程中的具體問(wèn)題，完成具體任務(wù)，而對(duì)“混混”的利用則構(gòu)成了一種制度創(chuàng)新。當(dāng)然，這一過(guò)程的制度創(chuàng)新遠(yuǎn)不止這些，還包括將一些事務(wù)外包給公司企業(yè)，對(duì)村委會(huì)運(yùn)用包干制等。正是通過(guò)這些制度創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)了更廣泛的社會(huì)主體的積極性。當(dāng)然，同時(shí)就賦予了相關(guān)主體一定的利益索取權(quán)，他們會(huì)在灰色地帶謀取利益，公司、村干部、“混混”都是如此。

在某種意義上，責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配的格局，是中國(guó)在快速發(fā)展時(shí)期采取的一種行政體制內(nèi)部上下級(jí)之間關(guān)系的相當(dāng)有效的模式。在快速發(fā)展時(shí)期，按照常規(guī)的行政管理體制，很難應(yīng)對(duì)下級(jí)政府的慵懶問(wèn)題。由于上下級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱，下級(jí)政府到底多大程度上按照上級(jí)的意圖開(kāi)展工作，這是很難測(cè)評(píng)的。下級(jí)可以找各種理由來(lái)搪塞上級(jí)，夸大執(zhí)行的困難；上級(jí)無(wú)法鑒定其真?zhèn)?，或者鑒定起來(lái)成本太高。責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配，其實(shí)就是一種只問(wèn)結(jié)果、不問(wèn)過(guò)程的策略，這對(duì)于上級(jí)政府來(lái)說(shuō)是最為簡(jiǎn)單易行的策略。在這種策略下，下級(jí)政府的積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，想各種辦法謀求發(fā)展，而一旦出現(xiàn)問(wèn)題，承擔(dān)責(zé)任的就是下級(jí)政府和官員。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，許多因素決定了規(guī)范的、合法的手段往往作用不大，而需要在灰色地帶想辦法。各種自上而下的政策設(shè)計(jì)、發(fā)展任務(wù)，都要在基層一線中面對(duì)群眾，而群眾不是鐵板一塊的，是分化甚至分裂的，不同群體有著各自不同的利益。如何將這些分化的利益彌合起來(lái)，讓他們從整體上服務(wù)于自上而下的任務(wù)，這對(duì)基層政府構(gòu)成了挑戰(zhàn)和壓力。應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，很難依賴既有的規(guī)則，而必須在邊緣地帶想辦法，在灰色地帶動(dòng)用各種手段。而且，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，所要解決的事務(wù)所能采取的措施和手段，往往偏離法律和社會(huì)規(guī)范的要求，只能在邊緣地帶和灰色地帶想辦法。這個(gè)過(guò)程中，很多所謂體制、制度、機(jī)制的創(chuàng)新，其實(shí)可能是一個(gè)用合法表述來(lái)掩蓋的灰色手段。例如用承包制、包干制，形式上是制度創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)可能是在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上的對(duì)“混混”的利用。在責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配的格局下，一旦出現(xiàn)惡性事件，下級(jí)政府和干部承擔(dān)責(zé)任的概率越是高，因?yàn)樯霞?jí)可以將責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級(jí)。因此，基層政府就會(huì)在制度創(chuàng)新中，更多地關(guān)注責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)主體的分散和轉(zhuǎn)移。

四、基層治理生態(tài)的改善

“混混”介入鄉(xiāng)村治理秩序，最終會(huì)使國(guó)家治理目標(biāo)受到?jīng)_擊。在農(nóng)村調(diào)查時(shí)，農(nóng)民都說(shuō)：中央政策越來(lái)越好，基層官員仍然很壞。這說(shuō)明，“混混”介入鄉(xiāng)村治理所造成的政治認(rèn)同和政府合法性沖擊僅僅局限于國(guó)家基層。國(guó)家高層(尤其是中央)在農(nóng)民心中的合法性并沒(méi)有動(dòng)搖，這也是中國(guó)農(nóng)村可能達(dá)到善治的最大政治資源。目前國(guó)家通過(guò)資源下鄉(xiāng)、釋放農(nóng)村固有資源的方式來(lái)改善農(nóng)民生活、維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，其出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)是非常好的。但如何找到與農(nóng)村社會(huì)對(duì)接的鄉(xiāng)村治理機(jī)制和政治原則，則是一個(gè)非常重大的問(wèn)題。因此，對(duì)“混混”的治理頗為重要。

2018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于開(kāi)展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》指出，針對(duì)當(dāng)前涉黑涉惡?jiǎn)栴}，切實(shí)把專項(xiàng)治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來(lái)，把打擊黑惡勢(shì)力犯罪和反腐敗、基層“拍蠅”結(jié)合起來(lái)，把掃黑除惡和加強(qiáng)基層組織建設(shè)結(jié)合起來(lái)，既有力打擊震懾黑惡勢(shì)力犯罪，又有效鏟除黑惡勢(shì)力滋生土壤，形成長(zhǎng)效機(jī)制。要堅(jiān)持依法嚴(yán)懲、打早打小、除惡務(wù)盡，始終保持對(duì)各類黑惡勢(shì)力違法犯罪的嚴(yán)打高壓態(tài)勢(shì)。同時(shí)指出，政法各機(jī)關(guān)要進(jìn)一步明確政策法律界限，既堅(jiān)持嚴(yán)厲打擊各類黑惡勢(shì)力違法犯罪，又堅(jiān)持嚴(yán)格依法辦案，確保辦案質(zhì)量和辦案效率的統(tǒng)一。政法機(jī)關(guān)要主動(dòng)適應(yīng)以審判為中心的刑事訴訟制度改革，切實(shí)把好案件事實(shí)關(guān)、證據(jù)關(guān)、程序關(guān)和法律適用關(guān)，確保把每一起案件都辦成鐵案。[注]參見(jiàn)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于開(kāi)展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/24/content_5260130.htm,2018年1月29日。

中共中央、國(guó)務(wù)院“掃黑除惡”的決心不可謂不大，但在針對(duì)“混混”時(shí)，其效果很難高估。中央的精神是既要嚴(yán)厲打擊，又要嚴(yán)格遵守法律。但在現(xiàn)實(shí)中，“混混”的絕大多數(shù)活動(dòng)，尚不屬于黑惡，而是處于灰色地帶。即使在“混混”組成的“江湖”中，也存在分化和分層。處于頂層的“混混”已經(jīng)企業(yè)家化，他們是“鄉(xiāng)村江湖”的最大獲益者，是鄉(xiāng)村治理中最大的分利者，但是他們往往并不直接采取黑惡性質(zhì)的暴力手段，更不會(huì)親自采取暴力手段，大多只是以暴力為后盾的威脅。因此，在嚴(yán)格辦案，強(qiáng)調(diào)事實(shí)關(guān)、證據(jù)關(guān)、程序關(guān)和法律適用關(guān)的法律精神下，“掃黑除惡”是很難觸及其根本的。

從“混混”的現(xiàn)狀來(lái)看，“江湖”是“繁榮”的，“有活力”的，“有吸引力”的。這正表明社會(huì)有不健康之處，因此需要分析原因，尋找對(duì)策。問(wèn)題至少存在于以下三個(gè)方面，對(duì)策也應(yīng)該從這些方面著手。

第一，“江湖”對(duì)身在其中的“混混”提供了一條社會(huì)階層上升的途徑。很多“混混”文化水平有限，家庭情況不好，缺乏經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本，在正常社會(huì)渠道下，很難實(shí)現(xiàn)社會(huì)階層的上升，在“江湖”中混世之后，可以將混世經(jīng)歷進(jìn)行兌換，從而謀取非法利益，過(guò)上中產(chǎn)階層甚至資本階層的“幸福生活”。針對(duì)這一問(wèn)題，政府和社會(huì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種辦法，拓寬正常社會(huì)中的健康渠道，為更多的人提供社會(huì)上升空間，讓更多的人有動(dòng)力通過(guò)社會(huì)健康渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)流動(dòng)和上升。

第二，學(xué)校教育對(duì)“江湖”的發(fā)展提供了推動(dòng)力和源源不斷的人力資源供給。基于教學(xué)秩序的考慮，學(xué)校在教育和管理中不但不盡力挽留、幫助、拯救那些不良少年，反而通過(guò)各種辦法將他們盡早推向“江湖”，促使不良少年更早成為“混混”。教育系統(tǒng)的這種傾向也是“被逼”的。社會(huì)輿論和行政問(wèn)責(zé)制度構(gòu)成了學(xué)校教育的逼迫性力量，它們強(qiáng)加給學(xué)校和教師太多的責(zé)任，而給予了太少的權(quán)利，使得教育淪為無(wú)效的說(shuō)教，在應(yīng)對(duì)不良少年時(shí)毫無(wú)力度和成效。學(xué)校和教師承擔(dān)了太多不該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，將不良少年推出校門成為了規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)最好的辦法。針對(duì)這一問(wèn)題，需要政府重建正確的教育觀念和輿論環(huán)境，客觀看待權(quán)利、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，讓社會(huì)和大眾接受權(quán)責(zé)一致的觀念，讓學(xué)?；謴?fù)教育的本來(lái)面貌，賦予學(xué)校和教師更為平衡的權(quán)利和責(zé)任。

第三，市場(chǎng)和社會(huì)中存在諸多未能有效納入法治范圍的利益結(jié)構(gòu)?！敖敝苑睒s，是因?yàn)椤盎旎臁痹谄渲锌梢灾\取大量非法利益，而這些利益往往就是法治不及之處。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶來(lái)了整個(gè)社會(huì)利益總量的膨脹，也導(dǎo)致法治不及之處和盲點(diǎn)。立法對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益的規(guī)范不健全，受國(guó)家能力限制的司法和執(zhí)法不力，這些都是其具體表現(xiàn)形式，也正是“混混”謀取利益的灰色地帶。針對(duì)這些問(wèn)題，需要提高法治的效度，消除法治盲點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)完善立法，盡量將所有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益納入法治范圍，強(qiáng)化國(guó)家能力，完善司法和執(zhí)法系統(tǒng)，提高司法能力和執(zhí)法能力，讓灰色利益和非法利益無(wú)處可遁。

此外，站在鄉(xiāng)村治理的角度，也需要努力建設(shè)對(duì)“混混”的“防火墻”，從根本上改善治理生態(tài)，具體可從以下幾個(gè)方面著手。

第一，加強(qiáng)村莊抵制鄉(xiāng)村“混混”的能力。具體可以通過(guò)完善落實(shí)村民自治制度、強(qiáng)化村干部的責(zé)任，并加強(qiáng)村莊公共生活、強(qiáng)化村莊凝聚力來(lái)實(shí)現(xiàn)。不同凝聚力的村莊對(duì)“混混”的抵制能力明顯有所差異。[注]參見(jiàn)陳柏峰《鄉(xiāng)村江湖——兩湖平原“混混”研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011年?！盎旎臁彪m然不怕單個(gè)的村民，但對(duì)村干部和有正義感的村莊精英卻有所顧忌，對(duì)團(tuán)結(jié)起來(lái)的村民也有畏懼。他們的賴皮性格、冷處放箭的作風(fēng)也讓村干部和村莊精英防不勝防。因此，村干部和村莊精英在對(duì)付鄉(xiāng)村“混混”時(shí)，就非常需要村民們齊心協(xié)力，這樣可以構(gòu)成對(duì)“混混”的威懾。完善村民自治制度、強(qiáng)化村干部的責(zé)任，不但可以監(jiān)督村干部不與“混混”勾結(jié)，還可以促使他們帶頭抵制進(jìn)村的“混混”；而加強(qiáng)村莊公共生活，強(qiáng)化村莊凝聚力，則會(huì)為村干部和村莊精英抵制“混混”提供必要的群眾基礎(chǔ)。

第二，杜絕基層政府對(duì)鄉(xiāng)村“混混”的利用。對(duì)于在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中利用鄉(xiāng)村“混混”的基層政府和官員，應(yīng)當(dāng)予以重罰。只有這樣，才能排斥鄉(xiāng)村“混混”對(duì)鄉(xiāng)村治理的介入和干擾，遏制其從鄉(xiāng)村治理中謀利。具體可以通過(guò)落實(shí)政務(wù)公開(kāi)、加強(qiáng)行政監(jiān)督、完善黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層政府和官員實(shí)施有效監(jiān)督。這樣可以遏制基層政府的自利性，防止基層政府和官員在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中對(duì)鄉(xiāng)村“混混”的利用。李昌平先生曾說(shuō)，他20世紀(jì)80年代任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記時(shí)，最怕老黨員和老干部，他們敢于當(dāng)面批評(píng)，連一個(gè)村支書都敢高調(diào)批評(píng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。由于那時(shí)黨內(nèi)民主氣氛好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做事非常謹(jǐn)慎?？梢?jiàn)，加強(qiáng)民主和監(jiān)督，是可以有效約束基層政府和干部的。基層政府和官員受到嚴(yán)格監(jiān)督，在治理中利用鄉(xiāng)村“混混”的行為會(huì)遭到嚴(yán)厲懲罰，對(duì)鄉(xiāng)村“混混”的“戰(zhàn)略性容忍”就喪失了空間，鄉(xiāng)村“混混”對(duì)鄉(xiāng)村治理的介入就喪失了制度性空間。

第三，加緊對(duì)鄉(xiāng)村“混混”的治理和打擊。具體可以從信息機(jī)制的優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的強(qiáng)化、加強(qiáng)對(duì)治理者的監(jiān)督等多方面切入，建立高效有力、權(quán)責(zé)明晰的治理體系。這一點(diǎn)，筆者之前的研究已有所涉及，[注]陳柏峰，董磊明：《鄉(xiāng)村治理的軟肋：灰色勢(shì)力》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2009年第4期。此處不贅述。

從以上幾點(diǎn)出發(fā)，逐漸找到與農(nóng)村社會(huì)對(duì)接的鄉(xiāng)村治理機(jī)制和政治原則，鄉(xiāng)村社會(huì)才能達(dá)到善治，鄉(xiāng)村治理才能在政治正義的高度上有效進(jìn)行，黨和政府的政治合法性才會(huì)完整，基層治理生態(tài)才可能走入良性軌道。