預(yù)算管理是財政資金管理的靈魂，是衡量預(yù)算單位整體工作水平的重要標(biāo)尺。省級預(yù)算單位預(yù)算包括：基本支出預(yù)算、項目支出預(yù)算。基本支出預(yù)算主要包括人員經(jīng)費預(yù)算和公用經(jīng)費預(yù)算。除專項轉(zhuǎn)移支付項目外，留省級的項目支出預(yù)算分兩大類，經(jīng)費補助類（單位運轉(zhuǎn)費、會議培訓(xùn)費、網(wǎng)絡(luò)運行維護費、財務(wù)管理費、大型設(shè)備購置費、大型修繕費、管理性質(zhì)的業(yè)務(wù)工作經(jīng)費）和事業(yè)發(fā)展類（特定的與事業(yè)發(fā)展相關(guān)的專項費用）。

2015年以來，筆者連續(xù)三年采取自查自糾、分組交叉檢查和聘請中介機構(gòu)專項審計等方式，組織對所屬預(yù)算單位預(yù)算資金使用開展了內(nèi)部審計工作，發(fā)現(xiàn)了一系列預(yù)算執(zhí)行過程當(dāng)中存在的問題，這些問題大部分雖然已經(jīng)進(jìn)行了整改，但卻有部分問題的發(fā)生處于常改常犯、邊改邊犯、不犯不行、犯又難改的窘境。筆者結(jié)合案例就這些問題進(jìn)行了分類，并從預(yù)算編制、財務(wù)管理等方面提出一些建議，供有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)決策參考。

一、預(yù)算資金內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的問題類型

（一）預(yù)算編制方面

1.預(yù)算編制與預(yù)算下達(dá)不符，預(yù)算編制與單位工作需要不符。某單位2015年在預(yù)算編制過程中，編報專項項目經(jīng)費100萬元，預(yù)算下達(dá)時間為2016年6月，財政下達(dá)資金時調(diào)減為65萬元，該單位只能臨時調(diào)整工作計劃并壓減相應(yīng)經(jīng)費，工作完成情況與年初計劃出現(xiàn)偏差。又如某大型展會籌備期間，財政審定安保經(jīng)費預(yù)算偏低，經(jīng)與公安部門多次協(xié)商，為確保展會安全，展會實際支出安保經(jīng)費超出預(yù)算一倍以上，預(yù)算增加申請批復(fù)耗時近半年之久。

2.預(yù)算變更難度大導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行難。預(yù)算單位在工作過程中，由于政策環(huán)境改變、項目實施條件變化等客觀原因，有時會面臨預(yù)算批復(fù)資金不足、項目內(nèi)容或?qū)嵤┓秶兏葐栴}。現(xiàn)有預(yù)算管理體制下，調(diào)整預(yù)算需要先報請主管單位批復(fù)，然后再報財政部門審批，通常需要1-2個月的審批才能最終確定。批改流程復(fù)雜、時間過長，往往導(dǎo)致預(yù)算再次下達(dá)時已錯過項目實施有力時間，造成資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額大或滯留等問題。

3.預(yù)算資金分配采取的權(quán)數(shù)單一。目前，預(yù)算資金采用因素法切塊下達(dá)市縣部門，而在實際操作過程中，預(yù)算資金分配過程不透明，因素法得不到充分體現(xiàn)，往往是按上一年度金額進(jìn)行等比例增減，權(quán)數(shù)單一，預(yù)算資金分配未能體現(xiàn)其科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

（二）財務(wù)管理方面

1.未制定統(tǒng)一的報銷制度及流程。（1）報銷時間跨期現(xiàn)象嚴(yán)重。如：有的單位報銷票據(jù)時間橫跨4個月，報銷周期長，不利于會計信息使用者對預(yù)算單位過去、現(xiàn)在或者未來的情況作出正確的評價或者預(yù)測，且報銷金額過大，增加了財務(wù)支付壓力；（2）報銷流程混亂，無統(tǒng)一規(guī)定。如：單位報銷各部門費用，有的單位有“經(jīng)費支出審批單”、“事前審批表”、“乘坐飛機審批單”等附件，而大多單位無上述附件，單位負(fù)責(zé)人直接在發(fā)票上簽字，表現(xiàn)出費用支出無計劃。

2.未施行統(tǒng)一的會計準(zhǔn)則。如：有的預(yù)算單位未對固定資產(chǎn)計提折舊，有的對固定資產(chǎn)計提了折舊，會計政策不統(tǒng)一，無法確保同類單位會計信息口徑一致。

3.未實行統(tǒng)一的會計制度。純公益性質(zhì)的自收自支事業(yè)單位，由于采用《小企業(yè)會計制度》進(jìn)行核算，將屬于事業(yè)支出、事業(yè)收入的業(yè)務(wù)記入主營業(yè)務(wù)收入、主營業(yè)務(wù)成本，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行會計核算，計算經(jīng)營成果，導(dǎo)致在財務(wù)管理和會計核算中會計信息嚴(yán)重失真。

4.隱瞞收入。如：有的單位銀行存款基本戶產(chǎn)生的利息收入、國有資產(chǎn)出租出借收入等通過其他應(yīng)付款科目核算。

5.長期投資管理混亂，導(dǎo)致投資收益流失。如：有的事業(yè)單位長期投資未按規(guī)定進(jìn)行明細(xì)分類核算，導(dǎo)致投資款去向不明，投資收益流失。專項應(yīng)付款也未進(jìn)行明細(xì)分類核算，導(dǎo)致長期負(fù)債，由于形成原因不明，形成了事實上的資金閑置。

6.未嚴(yán)格控制經(jīng)費支出。如：有的單位核算滯后，造成實際支出大于支出預(yù)算，形成擠占他項的后果。

7.合同管理混亂。（1）未建立合同管理制度、未設(shè)置合同臺賬。如：有的單位未制定合同管理制度，在實際操作中由單位負(fù)責(zé)人簽訂并加蓋公章后原件由財務(wù)作為會計憑證附件，業(yè)務(wù)部門留存復(fù)印件，并未按照年度合同類型建立合同臺賬，未對合同進(jìn)行連續(xù)編號。（2）合同簽訂不規(guī)范。如：有的單位在與其他單位簽訂購貨合同時，合同簽訂雙方未在同一合同上留存簽字蓋章原件，分別在兩份內(nèi)容相同的合同上簽字蓋章。有的單位簽訂租賃合同時未商定違約責(zé)任條款，一旦承租人中途毀約，單位就面臨無法可制的困境。有的單位簽訂的汽車租賃合同中未寫明租賃期限、違反協(xié)議支付不應(yīng)該支付的車輛財產(chǎn)險、責(zé)任險等費用。有的單位簽訂的房屋租賃合同未注明是否能夠轉(zhuǎn)租，而承租方多次轉(zhuǎn)租，導(dǎo)致各個部門備查的合同資料不一致。

8.貨幣資金內(nèi)控制度不嚴(yán)謹(jǐn)，存在賬實不符等情況。如：有的預(yù)算單位下屬公司賬面反映其開設(shè)多個銀行賬戶，其中部分銀行賬戶賬面結(jié)余為負(fù)數(shù)，有的賬戶已經(jīng)注銷或不存在，但仍掛賬未處理。

9.固定資產(chǎn)及存貨管理不規(guī)范。如：有的單位固定資產(chǎn)臺賬未登記資產(chǎn)編號、存放地點、使用人等相關(guān)信息。有的雖建立了庫存臺賬登記存貨收發(fā)存情況，但臺賬為電子臺賬，各管理員登記臺賬內(nèi)容不一，未建立正式系統(tǒng)的庫存明細(xì)賬，未定期盤點庫存情況；庫房每月未將全部出庫單據(jù)報財務(wù)，而是將已經(jīng)開具發(fā)票的出庫單上報，財務(wù)賬面出庫較庫房出庫少；庫房未設(shè)專人管理；財務(wù)未定期對庫房進(jìn)行盤點，賬務(wù)賬面與庫房部分實物結(jié)存數(shù)不符。有的單位未專設(shè)資產(chǎn)管理部門，也未落實資產(chǎn)管理職責(zé)，資產(chǎn)長期不清查、不處理，資產(chǎn)賬實不符。

（三）預(yù)算執(zhí)行方面

例如有的單位將項目資金用于基本支出、擴大開支范圍、自行調(diào)整預(yù)算支出內(nèi)容、項目預(yù)算未執(zhí)行等問題。有的單位存在將項目資金用于基本支出、公用經(jīng)費用于人員支出、擴大開支范圍、自行調(diào)整預(yù)算支出內(nèi)容、無依據(jù)無標(biāo)準(zhǔn)支付專家咨詢等費用、項目預(yù)算未執(zhí)行等問題。有的單位在零余額賬戶支付印刷費，在項目款中列支；有的單位人員經(jīng)費預(yù)算不足，未經(jīng)審批擠占經(jīng)營收入支出工資和福利；有的單位未經(jīng)審批通過經(jīng)營支出科目發(fā)放精神文明獎、目標(biāo)責(zé)任制獎、休假補貼、職工計生補助等。

（四）政府采購流程方面

主要表現(xiàn)為，一是常規(guī)性采購，財政預(yù)算文件下達(dá)較晚而實際工作需要采購又無法進(jìn)行采購的問題；二是個別單位在中標(biāo)通知書下達(dá)日之前簽定采購合同的問題。

（五）會計核算方面

1.會計基礎(chǔ)工作不規(guī)范。（1）會計賬簿啟用未按規(guī)定進(jìn)行登記。有的單位使用的總賬和日記賬未按規(guī)定進(jìn)行登記，出納、會計均未蓋章。明細(xì)分類賬經(jīng)打印后無扉頁。還有的會計人員在記賬憑證上擅自標(biāo)注各種文字說明；包括計算公式、理由、過程。（2）記賬憑證記錄的要素不完整。有些單位記賬憑證上財務(wù)主管、出納、復(fù)核、制證、附件等簽字欄均為空白。例如：個別單位付職工差旅費，記賬憑證上企業(yè)會計主管、記賬、復(fù)核、制證均未簽字。（3）憑證名稱與核算內(nèi)容不符。（4）自制原始憑證欄目設(shè)計不完整，要素不全。（5）賬務(wù)處理不及時。

2.科目設(shè)置不規(guī)范。有的單位把非一級科目作為一級科目來使用，有的明細(xì)科目設(shè)置不規(guī)范。

3.會計核算中存在的其他問題。具體表現(xiàn)有：會計收支未嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；差旅費報銷、伙食補助計算錯誤；未按規(guī)定代扣代繳相應(yīng)的個人所得稅；實收資本核算與資金來源事實不符；會計核算使用科目錯誤；支出報賬無明細(xì)；未按規(guī)定計提折舊；其他收入未按規(guī)定計入相應(yīng)會計期間；使用大額現(xiàn)金支付；部分費用支出票據(jù)使用不規(guī)范；部分收入確認(rèn)不及時，存在稅務(wù)風(fēng)險；違反財務(wù)制度和稅法相關(guān)規(guī)定出具增值稅專用發(fā)票；部分票據(jù)掩蓋經(jīng)濟業(yè)務(wù)的真實性。

（六）存量資金管理方面

主要存在專項資金結(jié)余資金長期掛應(yīng)付賬款和往來款長期掛賬，形成呆賬、死賬和壞賬兩類問題。

（七）三公經(jīng)費及會議培訓(xùn)方面

主要問題有：未制定公務(wù)租車及管理的相關(guān)制度；有的單位轉(zhuǎn)移招待費；會議費、培訓(xùn)費的報銷手續(xù)不完善；部分單位存在忽略會議培訓(xùn)通知及參訓(xùn)人員簽到表等關(guān)鍵附件問題。

（八）國有資產(chǎn)管理方面

國有資產(chǎn)管理是預(yù)算單位管理的一項短板，主要問題有：國有資產(chǎn)出租、出借未經(jīng)審批；資產(chǎn)交接不辦理或操作不規(guī)范；監(jiān)督管理不善導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失等。

二、具體建議

（一）加快預(yù)算單位部門預(yù)算體制改革

根據(jù)我國深化預(yù)算管理制度改革“遵循現(xiàn)代國家治理理念，劃清市場和政府的邊界，著力推進(jìn)預(yù)算公開透明，堅持總體設(shè)計、協(xié)同推進(jìn)”的基本原則，從國家和各級政府層面，建議：一是要加大立法力度，健全財政法律制度體系；二是要建立退出機制，發(fā)揮市場作用；三是將預(yù)算公開透明貫穿管理全過程；四是要充分考慮預(yù)算單位的實際需要，確保預(yù)算單位正常運行；五是建立容錯糾錯機制，最大限度地調(diào)動各級干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。

從預(yù)算單位層面而言，預(yù)算編制和執(zhí)行受制于現(xiàn)行體制，存在的問題積重難返。筆者就兩個方面分析并提出建議。

一是財政部門有政策無預(yù)算。如事業(yè)單位人員精神文明獎和目標(biāo)責(zé)任考核獎方面，省級有明確金額框定，而在預(yù)算管理方面則要求從單位基本支出結(jié)余中列支。事實上事業(yè)單位運轉(zhuǎn)經(jīng)費本就不足，對文明單位而言，即便單位不運轉(zhuǎn)全部用來發(fā)精神文明獎尚顯不足，造成的結(jié)果就是各個單位要么不去創(chuàng)建文明單位，要么擠占項目經(jīng)費。建議將事業(yè)單位和行政單位平等對待，足額列支預(yù)算，從體制機制上徹底解決事業(yè)單位擠占項目資金問題。

二是有的項目由于市場波動、政策變動等客觀原因，需要變更項目內(nèi)容或?qū)嵤┓秶?；有的預(yù)算下達(dá)金額與申報金額不符，必須調(diào)整項目內(nèi)容或?qū)嵤┓秶?。而項目?nèi)容調(diào)整權(quán)利由財政部門掌握，項目單位首先準(zhǔn)備詳細(xì)材料，報請業(yè)務(wù)主管部門同意，然后再報請財政部門批準(zhǔn)，這一流程往往需要層層審核調(diào)研、修改內(nèi)容，最后等項目內(nèi)容批復(fù)后已錯過了項目實施最佳時期，只能是結(jié)轉(zhuǎn)至下一年度實施。建議財政部門下放項目內(nèi)容調(diào)整權(quán)限，在不改變項目資金主要用途、不違背立項初衷的前提下給予項目單位自主權(quán)利，由項目單位根據(jù)項目實際調(diào)整項目內(nèi)容并報主管部門備案，切實落實項目實施單位作為預(yù)算執(zhí)行主體的地位。同時建議允許省級預(yù)算部門保留不低于年預(yù)算總額10%的機動預(yù)算，一是避免突發(fā)重大事件處理過程中無法籌措的尷尬局面，二是避免預(yù)算追加周期過長，影響財政資金效益問題，由各預(yù)算部門自主使用并報省級財政部門備案。

（二）建立健全預(yù)算單位內(nèi)部控制機制

從預(yù)算監(jiān)督角度出發(fā)，建議省級財政部門實行總會計師委派制，由財政部門選派經(jīng)驗豐富的會計人員向各省級預(yù)算單位派駐總會計師，總會計師向省財政部門負(fù)責(zé)。由其負(fù)責(zé)監(jiān)督預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行，強化會計監(jiān)督職能。預(yù)算單位國有資產(chǎn)處置、預(yù)算調(diào)整等事項可由總會計師代表財政部門進(jìn)行審核審批，定期向財政部門報備。

從內(nèi)部審計體制出發(fā)，建議省級預(yù)算單位必須成立獨立審計機構(gòu)，將內(nèi)部審計工作常態(tài)化、制度化，要將審計工作經(jīng)費足額列入預(yù)算，確保審計工作不受制約。同時由內(nèi)部審計機構(gòu)負(fù)責(zé)對所屬單位會計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，一方面加強審計雙方溝通聯(lián)絡(luò)，另一方面也有利于會計人員提高會計基礎(chǔ)工作水平，提高預(yù)算單位財務(wù)管理能力。

從內(nèi)部控制制度建設(shè)角度，建議省級財政部門出臺統(tǒng)一的會計監(jiān)督、報賬審批、內(nèi)部審計等制度規(guī)范和流程，將內(nèi)部控制建設(shè)工作列入單位目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系，強化預(yù)算單位財務(wù)管理、會計核算、資產(chǎn)管理等工作。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施預(yù)算績效管理”。筆者認(rèn)為，為進(jìn)一步加強預(yù)算執(zhí)行管理，強化預(yù)算單位作為預(yù)算執(zhí)行主體的地位，各級財政部門應(yīng)結(jié)合簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的“放管服”要求，逐步下放預(yù)算編制權(quán)限，切實強化會計監(jiān)督職能，突出預(yù)算執(zhí)行主體作用，這樣才能達(dá)到加快服務(wù)效率、提升預(yù)算管理水平、發(fā)揮財政資金效能的目標(biāo)。