黃 樂(lè)

一、引言

在現(xiàn)代社會(huì)中,國(guó)家、社會(huì)與公眾越來(lái)越重視對(duì)未成年人的保護(hù)和教育,但就我國(guó)現(xiàn)狀而言,仍有部分家長(zhǎng)在養(yǎng)育子女期間存在不合理的行為?！芭按齼和薄芭按騼和薄梆I死兒童”等事件經(jīng)常出現(xiàn)在人們的眼前。針對(duì)此現(xiàn)狀,筆者認(rèn)為,監(jiān)護(hù)權(quán)這樣重要的權(quán)利,應(yīng)該給它上一把鎖,而打開(kāi)這把鎖的鑰匙就是監(jiān)護(hù)資格證,即只有取得監(jiān)護(hù)資格證,才享有監(jiān)護(hù)權(quán)。在父母獲得監(jiān)護(hù)資格證的前提下,我們才放心將孩子的監(jiān)護(hù)權(quán)交給他們,才相信,在他們的教育下孩子能夠茁壯成長(zhǎng),也有利于整個(gè)素質(zhì)社會(huì)的形成,將父母監(jiān)護(hù)資格的取得與自然生育分離開(kāi)來(lái)都有其現(xiàn)實(shí)意義。

由于我國(guó)長(zhǎng)期存在“虎毒不食子”等傳統(tǒng)思想,我國(guó)對(duì)父母等采用信任主義,但也正是由于“棍棒底下出孝子”“老子打兒子天經(jīng)地義”等傳統(tǒng)的教育思想的影響,部分家長(zhǎng)未盡到監(jiān)護(hù)職責(zé)。2012年,北京青少年法律援助與研究中心公布了《未成年人遭受家庭暴力案件調(diào)查分析與研究報(bào)告》,報(bào)告指出,通過(guò)調(diào)研,發(fā)現(xiàn)在429個(gè)案件中,85.31%的案件是父母施暴,其中親生父母施暴的占75.52%,繼父母或養(yǎng)父母施暴的占9.79%。從案件報(bào)道的施暴方式、結(jié)果、次數(shù)看,這些都是較為嚴(yán)重的家庭暴力或犯罪案件。從家暴持續(xù)時(shí)間看,17.72%的未成年人長(zhǎng)期反復(fù)受到侵害,持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的達(dá)14年之久才被發(fā)現(xiàn)。①《未成年人遭受家庭暴力案件調(diào)查分析與研究報(bào)告》,http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/shjw/20121012131602.htm,訪問(wèn)日期:2018年5月10日。2015年3月,最高人民法院發(fā)布涉家庭暴力犯罪的五起典型案例中,就有一起故意殺人罪案件,未婚母親遺棄女?huà)胫滤?。②參?jiàn)《最高人民法院發(fā)布涉家庭暴力犯罪典型案例》,載《人民法院報(bào)》2015年3月5日第3版。根據(jù)最高人民法院《中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)》統(tǒng)計(jì),2014年1月至2015年5月上網(wǎng)公布文書(shū)中,監(jiān)護(hù)權(quán)糾紛民事裁判文書(shū)382份,涉及虐待罪的裁判文書(shū)62份,遺棄罪的裁判文書(shū)195份。③參見(jiàn)《中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)》,http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/,訪問(wèn)日期:2018年5月10日。

從歷史的維度考察,家庭被認(rèn)為是相對(duì)的私域,國(guó)家權(quán)力在面對(duì)家庭生活時(shí),往往保持最起碼的尊重,無(wú)必要時(shí)不進(jìn)行干涉。家庭如同一個(gè)縮小的國(guó)家,構(gòu)成社會(huì)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)單元,家庭事務(wù)的處理也具有私密性。在重“家庭主義”的傳統(tǒng)之下,家族利益高于其他利益,重于其他利益,親族聯(lián)系重于其他一切聯(lián)系。④沈奕斐:《個(gè)體家庭iFamily:中國(guó)城市現(xiàn)代化進(jìn)程中的個(gè)體、家庭與國(guó)家》,上海三聯(lián)書(shū)店2013年版,第22頁(yè)。家族作為熟人社會(huì),重視禮治和道德教化,“每個(gè)人知禮是責(zé)任,社會(huì)假定每個(gè)人是知禮的,至少社會(huì)有責(zé)任要使每個(gè)人知禮”。因此,家庭爭(zhēng)議常與情感、道德、身份等因素相互交織,“法不入家門”成為常理。⑤費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國(guó)、生育制度、鄉(xiāng)土重建》,商務(wù)印書(shū)館2011年版,第59頁(yè)。雖然我國(guó)在《未成年人保護(hù)法》《婚姻法》《民法總則》《兒童福利法》《防止虐待兒童相關(guān)法律》中規(guī)定了監(jiān)護(hù)的相關(guān)問(wèn)題,但其在司法實(shí)踐中并不被廣泛運(yùn)用,僅流于形式。筆者認(rèn)為,由于未成年人為限制民事行為能力人,不能完全辨認(rèn)自己的行為,當(dāng)受到虐待時(shí)一般無(wú)法主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并通過(guò)法律途徑得到救助,主要通過(guò)警察、老師、鄰居、親戚等發(fā)現(xiàn)而被動(dòng)地接受幫助,而在此時(shí),受到虐待的未成年人已受到嚴(yán)重的損害,可能此種損害對(duì)未成年人的身體以及心靈已產(chǎn)生了無(wú)法挽回的傷害。法律對(duì)未成年人是事后保護(hù),在得到真正保護(hù)前未成年人已受到了無(wú)法挽回的傷害,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)分離,設(shè)立相應(yīng)的家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)證制度,給予未成年人以事前保護(hù)的同時(shí),也可以促進(jìn)家長(zhǎng)更好地成為一名合格的監(jiān)護(hù)人,給予未成年人合格的保護(hù)與教育。

二、親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)分離的理論基礎(chǔ)

史尚寬先生將親權(quán)定義為“父母基于其身份,以未成年人子女的教養(yǎng)保護(hù)為目的之權(quán)利義務(wù)之集合”。①史尚寬:《親屬法論》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版,第658頁(yè)。家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)資格證的前提是監(jiān)護(hù)權(quán)與親權(quán)的分離,父母的監(jiān)護(hù)權(quán)不再自然取得,在生育子女之后,父母并不當(dāng)然地取得子女的監(jiān)護(hù)權(quán),取得的僅僅是親權(quán)。對(duì)于監(jiān)護(hù)權(quán)這樣重要的權(quán)利,我們給其加上一把鎖,而打開(kāi)這把鎖的鑰匙便是監(jiān)護(hù)資格證。

(一)親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)的區(qū)別差異

在大陸法系國(guó)家,大多都區(qū)分了親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán),親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)所保護(hù)的法益相似,但并不相同。親權(quán)起源于傳統(tǒng)民法,是建立在血緣關(guān)系之上的,基于父母特定的身份而產(chǎn)生的,父母對(duì)未成年子女當(dāng)然享有的權(quán)利和義務(wù),主要包括父母對(duì)未成年子女的人身、財(cái)產(chǎn)管理以及教育和保護(hù)的內(nèi)容。監(jiān)護(hù)權(quán)起源于古羅馬法,早在《十二銅表法》中就有關(guān)于監(jiān)護(hù)權(quán)的規(guī)定,監(jiān)護(hù)權(quán)產(chǎn)生于法律的規(guī)定,主要是對(duì)無(wú)民事行為能力人與限制民事行為能力人設(shè)置的一種人身、財(cái)產(chǎn)管理。②徐婧:《區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)的制度思考》,載《科教導(dǎo)刊》2010年第7期。監(jiān)護(hù)與親權(quán)的區(qū)別在于:首先,性質(zhì)不同。親權(quán)確定的是父母與未成年子女的身份權(quán),規(guī)定在婚姻家庭法中,而監(jiān)護(hù)在我國(guó)立法體例上屬身份權(quán),但是是親屬法之外的身份權(quán),是我國(guó)民法民事主體制度的組成部分。其次,產(chǎn)生原因不同。親權(quán)關(guān)系因父母子女的特定身份自然產(chǎn)生,即父母與子女之間的特定身份自然產(chǎn)生,無(wú)需特別程序,而監(jiān)護(hù)權(quán)不存在特定的身份關(guān)系,因此需經(jīng)法律規(guī)定的程序才能產(chǎn)生。再次,權(quán)利主體不同。親權(quán)的權(quán)利主體僅以父母為限,而監(jiān)護(hù)權(quán)的權(quán)利人范圍比較寬泛,可以為父母、監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)、組織,等等;第三,權(quán)利內(nèi)容與范圍不同。親權(quán)的內(nèi)容包括父母對(duì)其未成年子女的教養(yǎng)保護(hù)權(quán),而監(jiān)護(hù)權(quán)的權(quán)力內(nèi)容窄于親權(quán)。由于親權(quán)的對(duì)象是限制行為能力人與無(wú)民事行為能力人,所以監(jiān)護(hù)權(quán)在權(quán)力范圍上卻比親權(quán)要寬。最后,立法原則不同。親權(quán)的立法原則采取放任主義,而監(jiān)護(hù)權(quán)的立法原則采取限制主義。

(二)親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)合一的弊端

在我國(guó),并未區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)。我國(guó)的《民法通則》與《民法總則》規(guī)定了監(jiān)護(hù)權(quán),但未規(guī)定親權(quán),將親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)歸為“監(jiān)護(hù)權(quán)”。與此同時(shí),監(jiān)護(hù)制度規(guī)定得較為模糊,實(shí)際操作的細(xì)節(jié)難以體現(xiàn)。在我國(guó)親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)合一的制度下,存在以下問(wèn)題:一、父母作為監(jiān)護(hù)人,與近親屬、組織、民政部門等監(jiān)護(hù)人具有不同的角色,父母與未成年子女之間特殊的關(guān)系無(wú)法在法律中得到體現(xiàn)。與此同時(shí),由于我國(guó)未將親權(quán)單列,將父母由自由的親權(quán)人作為受束縛的監(jiān)護(hù)人,一味地強(qiáng)調(diào)保護(hù)權(quán)能,弱化了親權(quán)中的教育權(quán)能,也不利于未成年人的成長(zhǎng)。二、社會(huì)組織不宜作為監(jiān)護(hù)人,居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和民政部門承擔(dān)著繁重的社會(huì)工作,難以實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)民事行為能力人、限制行為能力人的監(jiān)護(hù),并且需要消耗大量的人力成本、時(shí)間成本與金錢成本,各單位難以承擔(dān)并付諸實(shí)際。與此同時(shí),單位是一個(gè)抽象的概念,具體由哪個(gè)部門承擔(dān)法律并無(wú)規(guī)定,可能產(chǎn)生各單位之間相互推諉的情形,也不能承擔(dān)起具體的監(jiān)護(hù)事務(wù),這對(duì)未成年人的成長(zhǎng)無(wú)疑是不利的。三、我國(guó)未設(shè)立專門的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度,對(duì)監(jiān)護(hù)人缺少約束機(jī)制。我國(guó)沒(méi)有由公民組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu),“未成年人的父母所在單位”在現(xiàn)實(shí)中的情況十分復(fù)雜,且監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍狹小,往往為事后監(jiān)督。其父母所在單位種類繁多,且其承擔(dān)著不同程度的社會(huì)職責(zé),難以進(jìn)行有效監(jiān)督且此種監(jiān)督多為事后監(jiān)督,已經(jīng)給未成年人造成了難以挽回的影響。四、將對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)與對(duì)無(wú)民事行為能力與限制民事行為能力的精神病人的監(jiān)護(hù)合為一體,從而對(duì)監(jiān)護(hù)人的資格要求與職責(zé)要求不加以區(qū)分,在實(shí)踐中,監(jiān)護(hù)極易出現(xiàn)漏洞、瑕疵,并對(duì)未成年人被監(jiān)護(hù)人的教育職責(zé)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。父母與未成年子女本身有特定的身份關(guān)系,這表明了其照顧與保護(hù)的職責(zé)有別于其他監(jiān)護(hù)類型,理應(yīng)將其獨(dú)立設(shè)定。

(三)我國(guó)單獨(dú)設(shè)置親權(quán)制度的必要

在親權(quán)制度的構(gòu)建上,世界各國(guó)大都以“子女最佳利益”作為立法原則。在此原則的基礎(chǔ)上,世界上主要產(chǎn)生了三種立法模式:單獨(dú)親權(quán)制、共同親權(quán)制、單獨(dú)與共同親權(quán)雙軌制。①徐婧:《區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)的制度思考》,載《科教導(dǎo)刊》2010年第7期。單獨(dú)親權(quán)制,是指父母在離異時(shí),可以由父母協(xié)商確定,也可以經(jīng)由法院指定,從而確定由父母其中一方單方行使對(duì)未成年子女的權(quán)利義務(wù)。以20世紀(jì)70年代至80年代一些資本主義國(guó)家修訂的立法為代表,例如,《德國(guó)民法典》第1671條。由于單方行使親權(quán),更有效率、更能實(shí)現(xiàn)子女的最佳利益,但這對(duì)子女健全的心理發(fā)展不利。共同親權(quán)制,支撐其理論是:親權(quán)被分為兩個(gè)部分,法律親權(quán)與人身親權(quán),是指父母離異后,對(duì)未成年子女的照顧由父母雙方共同享有決定權(quán),即親權(quán)由其中一方承擔(dān)。共同親權(quán)與單獨(dú)親權(quán)相比,其特點(diǎn)在于離異的父母依然可以同時(shí)對(duì)其子女負(fù)責(zé),并且可以共同決定子女。其利于子女與離婚后的雙方父母保持某種形式與程度的聯(lián)系,又可以減輕父母與子女間可能出現(xiàn)的失落感與壓力,是符合子女利益的,但可能導(dǎo)致子女成為父母離婚后矛盾的催化劑,這也不利于子女在穩(wěn)定的環(huán)境中學(xué)習(xí)與生活。單獨(dú)親權(quán)與共同親權(quán)雙軌制,是指離異的父母,在符合子女最佳利益的前提下,由法院來(lái)決定由父母雙方共同行使或是單方單獨(dú)行使親權(quán)。其實(shí)這種雙規(guī)制在具體個(gè)案中是最符合子女的最佳利益原則,20世紀(jì)80年代,部分資本主義國(guó)家都趨向于將此作為親權(quán)的一種立法原則。單獨(dú)親權(quán)與共同親權(quán)雙軌制原則不但尊重了離婚父母的意志,又對(duì)未成年子女的利益做了必要的社會(huì)干預(yù),無(wú)疑有利于達(dá)到把離婚對(duì)子女的損害減少到最低限度的目的,從而更能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活的需要。筆者認(rèn)為,親權(quán)不同于監(jiān)護(hù)權(quán),我國(guó)親權(quán)制度的立法應(yīng)當(dāng)脫離于傳統(tǒng)的監(jiān)護(hù)制度而獨(dú)立確定,以“子女最佳利益”為最高立法指導(dǎo)原則,在此原則下確定離婚親權(quán)的歸屬,以父母一方單獨(dú)親權(quán)為主,父母雙方親權(quán)為輔的雙軌制模型。

三、監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度的比較分析

世界各國(guó)與地區(qū)對(duì)于親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)的分離與合一,沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)。但是針對(duì)社會(huì)出現(xiàn)的監(jiān)護(hù)問(wèn)題,各國(guó)與地區(qū)的法律均規(guī)定了監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度,根據(jù)是否需要窮盡其他的救濟(jì)方式,各國(guó)與地區(qū)規(guī)定得更為細(xì)致。

(一)域外監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度的考察

《法國(guó)民法典》第378條、《意大利民法典》第330條、《日本民法典》第834條、我國(guó)澳門地區(qū)“民法典”第1769條等均規(guī)定只要父母的行為嚴(yán)重侵害或者危害未成年子女的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益,其對(duì)子女的監(jiān)護(hù)權(quán)就可能被強(qiáng)制撤銷,而《德國(guó)民法典》第1666條、《瑞士民法典》第311條,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民法典”第1090條、《越南婚姻家庭法》第41條等規(guī)定窮盡其他救濟(jì)措施無(wú)效果時(shí),或者不足以免除對(duì)未成年子女人身財(cái)產(chǎn)危險(xiǎn)時(shí),才能夠撤銷父或母對(duì)其未成年子女的監(jiān)護(hù)權(quán)。①?gòu)埣恿?《父母監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度研究》,載《學(xué)術(shù)論壇》2010年第5期。此類“不配”制度起源于羅馬法,即繼承失格,根絕《羅馬法百科辭典》,其含義是“根據(jù)繼承法,某人因?yàn)樗麑?duì)遺囑人不敬的態(tài)度而不配從后者的遺囑中獲利,他將被剝奪先前給予的好處,通常由國(guó)庫(kù)取回根據(jù)遺囑已經(jīng)被給予不配者的財(cái)產(chǎn)”。②肖俊:《從羅馬法到現(xiàn)代民法——以繼承法中“不配”(繼承失格)制度為中心的研究》,http://www.romanlaw.cn/subroma-179.htm,訪問(wèn)日期:2018年6月10日。

(二)我國(guó)監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度的現(xiàn)狀

我國(guó)法律也規(guī)定了監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度,《民法總則》第36條規(guī)定:“監(jiān)護(hù)人有下列情形之一的,人民法院根據(jù)有關(guān)個(gè)人或者組織的申請(qǐng),撤銷其監(jiān)護(hù)人資格,安排必要的臨時(shí)監(jiān)護(hù)措施,并按照最有利于被監(jiān)護(hù)人的原則依法制定監(jiān)護(hù)人:(一)實(shí)施嚴(yán)重?fù)p害被監(jiān)護(hù)人身心健康行為的;(二)怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé),或者無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)并且拒絕監(jiān)護(hù)職責(zé)部分或者全部委托給他人,導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人處于危困狀態(tài)的;(三)實(shí)施嚴(yán)重侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的其他行為的。”本條規(guī)定的有關(guān)個(gè)人和組織包括:其他依法具有監(jiān)護(hù)資格的人,居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、未成年人保護(hù)組織、依法設(shè)立的老年人組織、民政部門等。前款規(guī)定的個(gè)人和民政部門以外的組織未及時(shí)向人民法院申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格的,民政部門應(yīng)當(dāng)向人民法院申請(qǐng)。《民法總則》第38條規(guī)定了監(jiān)護(hù)人撤銷制度的恢復(fù),“被監(jiān)護(hù)人的父母或者子女被人民法院撤銷監(jiān)護(hù)人資格后,除對(duì)被監(jiān)護(hù)人實(shí)施故意犯罪的外,確有悔改表現(xiàn)的,經(jīng)其申請(qǐng),人民法院可以在尊重被監(jiān)護(hù)人真實(shí)意愿的前提下,請(qǐng)求恢復(fù)其監(jiān)護(hù)人資格,人民法院指定的監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)關(guān)系同時(shí)終止。”

相較于國(guó)外各國(guó)的監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度,我國(guó)在“法不入家門”等思想的影響下,法律僅規(guī)定了監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度作為約束監(jiān)護(hù)權(quán)的制度,以防止監(jiān)護(hù)人濫用其監(jiān)護(hù)權(quán)。但是,我國(guó)《民法總則》規(guī)定的監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度仍存在一定的缺陷:一、我國(guó)已經(jīng)建立了監(jiān)護(hù)權(quán)的撤銷制度,但是在實(shí)際生活中,“有關(guān)個(gè)人和組織”真正為了未成年人的利益而提起訴訟的為少數(shù),其原因之一是此單位與組織承擔(dān)著社會(huì)職能,工作繁重且提起訴訟只能為其帶來(lái)費(fèi)用成本與麻煩,因此喪失了提起訴訟的積極性;二、我國(guó)未建立未成年人保護(hù)專門機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)事務(wù),在未成年人的家庭處于正常狀態(tài)之下時(shí),履行監(jiān)督職責(zé),在未成年人家庭處于異常狀態(tài)之下時(shí),履行照顧未成年人的職責(zé),避免各監(jiān)護(hù)單位相互推諉使未成年人長(zhǎng)期處于無(wú)照顧狀態(tài),利于未成年人的教育與發(fā)展。此未成年人保護(hù)專門機(jī)構(gòu)可以借鑒德國(guó)青少年事務(wù)局和家庭法院相互協(xié)調(diào)配合:在未成年人監(jiān)護(hù)中,家庭法院全程干預(yù)監(jiān)督,而青少年事務(wù)局則是國(guó)家監(jiān)護(hù)、社會(huì)監(jiān)護(hù)的實(shí)體性主體,代表國(guó)家承擔(dān)監(jiān)護(hù)的具體職責(zé),不僅在監(jiān)護(hù)法院選定監(jiān)護(hù)人時(shí)有建議權(quán)、同意權(quán),而且在沒(méi)有適宜的個(gè)體監(jiān)護(hù)人的情況下,必須直接作為監(jiān)護(hù)人,履行對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé);①李超、畢榮博:《從未成年人保護(hù)看國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的構(gòu)建》,載《青少年犯罪問(wèn)題》2004年第4期。三、監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷的恢復(fù)規(guī)定較為模糊,對(duì)何種情況下不能恢復(fù)監(jiān)護(hù)權(quán)的規(guī)定較為模糊,“確有悔改情形”,對(duì)此沒(méi)有具體的判斷標(biāo)準(zhǔn),主要依靠法官的判斷,可能會(huì)出現(xiàn)同案不同判的情形,也可能對(duì)新形成的監(jiān)護(hù)關(guān)系造成損害;四、我國(guó)法律并未對(duì)父母因重要原因而申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)權(quán),以及是否需要窮盡救濟(jì)途徑等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定,僅是作出較為模糊的規(guī)定,不利于在司法實(shí)踐中適用。

四、我國(guó)監(jiān)護(hù)資格證的設(shè)立必要

(一)現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)的局限

由于我國(guó)“家丑不可外揚(yáng)”等傳統(tǒng)思想的影響,家庭作為一個(gè)私人的領(lǐng)域,其內(nèi)部事務(wù)具有非公開(kāi)性,每個(gè)家庭都愿意秘密處理其內(nèi)部私事。對(duì)于此種情況,法律對(duì)涉及家庭的事務(wù)嘗嘗采取事后措施,對(duì)嚴(yán)重違反社會(huì)秩序與倫理道德的行為進(jìn)行規(guī)制,在沒(méi)有達(dá)到觸及倫理道德底線之時(shí),并不采用法律的強(qiáng)制措施對(duì)家庭行為進(jìn)行規(guī)制。其合理性在于:隨著社會(huì)的發(fā)展,人們從傳統(tǒng)的社會(huì)單位之外獲得更多的資源,傳統(tǒng)的宗族、家庭意識(shí)逐漸淡化,家庭個(gè)體逐漸凸顯,并成為社會(huì)的基本單位。由于家庭事務(wù)大多涉及血緣、道德、倫理等關(guān)系,在處理家庭事務(wù)時(shí),國(guó)家公權(quán)力的介入往往較為遲緩,由于國(guó)家公權(quán)力的介入會(huì)影響家庭關(guān)系,便不能像解決社會(huì)關(guān)系一般直接介入。在此種情況之下,法律通常采取事后措施,例如監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度。但是在家庭中,受到虐待的未成年人特別是未滿十二周歲的未成年人,其身體與心理缺乏判斷與辨認(rèn)事實(shí)的能力,通常無(wú)法主動(dòng)尋求法律的幫助而長(zhǎng)期受到虐待,其后,當(dāng)法律真正介入之時(shí),對(duì)未成年人的心靈已造成無(wú)法挽回的傷害,因此產(chǎn)生的不利影響是無(wú)法進(jìn)行衡量的。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)分離,通過(guò)法律事前措施,預(yù)防發(fā)生虐童、遺棄等事件產(chǎn)生的無(wú)以挽回的后果。

(二)制度實(shí)施效果的有限

在我國(guó)現(xiàn)有制度下,作為事后措施的監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷之制度并沒(méi)有達(dá)到理想的效果,仍有部分家長(zhǎng)及監(jiān)護(hù)人未重視未成年人的監(jiān)護(hù)。就在今年,我國(guó)發(fā)生多起由于監(jiān)護(hù)不當(dāng)而導(dǎo)致幼童傷亡的事件。今年4月9日,安徽省合肥市一磚窯廠的轎車內(nèi),一名4歲女孩和一名6歲男孩被發(fā)現(xiàn)悶死在其中;今年5月2日,廣東省潮州市一名3歲女童被遺忘在幼兒園的面包車內(nèi),因窒息而死亡;今年7月17日晚,安徽省蚌埠市兩名幼童不幸被悶死在車內(nèi),由于當(dāng)天下午幼童的親戚將車停在家門口,臨走時(shí)未將車門關(guān)緊,但幼童玩爽時(shí)不小心將車門關(guān)緊而悶死;今年8月2日,河南省長(zhǎng)垣縣一名3歲幼童因幼兒園司機(jī)把孩子遺忘在校車?yán)?導(dǎo)致幼童悶死;今年8月4日,河北唐山火車站站臺(tái),一名五六歲的兒童因玩耍不慎掉下站臺(tái)。父母擁有對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán),卻沒(méi)有履行其監(jiān)護(hù)職責(zé),因?qū)⒑⒆恿粼谲噧?nèi)并沒(méi)有想到其產(chǎn)生的后果等細(xì)微原因,導(dǎo)致許多孩子喪生于此。在此種情況發(fā)生之后,法律的事后介入,僅能夠?qū)议L(zhǎng)等監(jiān)護(hù)人員進(jìn)行懲罰,但卻無(wú)法挽回孩子們的生命。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)護(hù)資格證制度作為事前預(yù)防措施,并將監(jiān)護(hù)資格證制度納入行政許可由專門的青少年事務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置具體措施。監(jiān)護(hù)資格證是監(jiān)護(hù)人依法所需申領(lǐng)的證照,是在親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)分離的前提下,在準(zhǔn)父母真正成為父母之前,經(jīng)過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)一系列的培訓(xùn),通過(guò)考試的方式,使準(zhǔn)父母能夠了解如何教育孩子、如何保護(hù)孩子、如何落實(shí)監(jiān)督的義務(wù)等基礎(chǔ)知識(shí),通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)知識(shí)的考察來(lái)獲得監(jiān)護(hù)資格證,以起到預(yù)防父母濫用或怠于行使監(jiān)護(hù)權(quán),防止類似事件的再次發(fā)生,同時(shí)也能促進(jìn)準(zhǔn)父母知曉監(jiān)護(hù)孩子的相關(guān)知識(shí),促進(jìn)父母更好地行使其監(jiān)護(hù)職權(quán),促進(jìn)家庭更加和睦,促使未成年人更好地學(xué)習(xí)與發(fā)展。

五、我國(guó)監(jiān)護(hù)資格證的制度設(shè)計(jì)

監(jiān)護(hù)資格證是父母成為監(jiān)護(hù)人依法所需申領(lǐng)的證照,以親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)相分離為前提。父母獲得監(jiān)護(hù)權(quán)不再是孩子一出生便具有,而需要通過(guò)監(jiān)護(hù)資格的測(cè)試才能夠獲得孩子的監(jiān)護(hù)權(quán)。監(jiān)護(hù)資格證的目的在于促使準(zhǔn)父母通過(guò)看書(shū)、學(xué)習(xí)等方式,了解如何教育孩子、如何保護(hù)孩子等基礎(chǔ)知識(shí),并在此基礎(chǔ)上通過(guò)簡(jiǎn)單的測(cè)試,檢測(cè)為人父母是否具備成為父母所應(yīng)當(dāng)具備的基礎(chǔ)知識(shí),例如對(duì)孩子的教育、保護(hù)、監(jiān)護(hù)應(yīng)當(dāng)采取正確的方法而非暴力的虐待方式,從而減少虐待、悶死等虐童事件的發(fā)生。監(jiān)護(hù)資格證作為一種事前監(jiān)督的手段,通過(guò)教育使準(zhǔn)父母獲得監(jiān)護(hù)的相關(guān)知識(shí),了解錯(cuò)誤監(jiān)護(hù)所產(chǎn)生的后果,是給予社會(huì)的警示,減少父母錯(cuò)誤監(jiān)護(hù)而給孩子造成的損害,是國(guó)家對(duì)孩子的重視的表現(xiàn)。監(jiān)護(hù)資格證制度應(yīng)由專門的青少年事務(wù)處理機(jī)構(gòu)予以制定實(shí)施。青少年事務(wù)作為社會(huì)公共事務(wù)管理的重要組成部分,理所當(dāng)然地屬于政府職能。但是,由于我國(guó)始終沒(méi)有專門管理青少年事務(wù)的政府機(jī)構(gòu),與青少年發(fā)展相關(guān)的公共事務(wù)事實(shí)上被分解到許多政府部門,大致分散在20多個(gè)機(jī)構(gòu)中。由于缺乏一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)溝通的專門性政府機(jī)構(gòu),這些政策在落實(shí)的過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)交叉重復(fù)的現(xiàn)象,有時(shí)又會(huì)產(chǎn)生管理上的盲點(diǎn),其決策缺乏應(yīng)有的權(quán)威性與穩(wěn)定性,對(duì)整個(gè)青少年事務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。①吳青芳:《青少年事務(wù)服務(wù)體制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示》,載《當(dāng)代青年研究》2013年第2期。而對(duì)于青少年問(wèn)題,其他國(guó)家在相關(guān)制度涉及等問(wèn)題上具有較強(qiáng)的借鑒意義。

(一)域外青少年事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的啟示

日本對(duì)于近年來(lái)出現(xiàn)的新情況,不斷對(duì)自身的青少年制度進(jìn)行創(chuàng)新,有綜合性政策,也有與家庭、與學(xué)校教育、與就業(yè)單位、與整頓社會(huì)環(huán)境有關(guān)的實(shí)施政策等。與青少年政策相配套,日本政府也積極地進(jìn)行青少年行政管理,其范圍涉及青少年指導(dǎo)、發(fā)展、保護(hù)、糾正以及與青少年事務(wù)相關(guān)的14個(gè)行政機(jī)構(gòu)的管理。

韓國(guó)青少年事務(wù)由政府文化觀光部的青少年局管理,下設(shè)青少年支援課、青少年政策課、青少年修煉課,每個(gè)課12名工作人員。青少年局的主要職能是依照《青少年基本法》《青少年保護(hù)法》等法律宏觀指導(dǎo),較少直接組織大型活動(dòng),主要致力于推動(dòng)全社會(huì)形成有利于青少年成長(zhǎng)的良好環(huán)境,這是韓國(guó)青少年工作的特點(diǎn)。

挪威青少年事務(wù)國(guó)務(wù)部長(zhǎng)委員會(huì)作為專門的綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),確保具體職能部門在行政管理時(shí)的一致性,兒童與平等事務(wù)部、兒童事務(wù)監(jiān)察官辦公室、兒童、青年和家庭事務(wù)總局是具體協(xié)調(diào)實(shí)施青少年事務(wù)的各行政機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)議會(huì)和中央政府的決策在地區(qū)的貫徹,保證郡、市的計(jì)劃將青少年的利益考慮在內(nèi)。

美國(guó)聯(lián)邦政府有教育與勞工委員會(huì)管理青少年事務(wù),并且早在1889年,美國(guó)芝加哥就建立了世界上第一個(gè)少年法院,足以體現(xiàn)其對(duì)青少年的重視。同時(shí),在政府主導(dǎo)下,青年與社區(qū)發(fā)展局鼓勵(lì)和吸納政府相關(guān)部門及社會(huì)機(jī)構(gòu)、基金等參與青少年工作,并積極整合各方面的社會(huì)資源,尋求與一些社會(huì)機(jī)構(gòu)建立強(qiáng)有力的合作伙伴關(guān)系,共同投身于青少年事務(wù),從而最大限度地發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì),更好地服務(wù)青年和凝聚青年①吳青芳:《青少年事務(wù)服務(wù)體制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示》,載《當(dāng)代青年研究》2013年第2期。。

德國(guó)設(shè)立青少年事務(wù)機(jī)構(gòu)作為專司未成年人事務(wù)的行政管理部門,法律賦予其行政執(zhí)法與監(jiān)督權(quán),以便國(guó)家機(jī)構(gòu)在社會(huì)管理過(guò)程中對(duì)監(jiān)護(hù)事務(wù)進(jìn)行分層介入。青少年事務(wù)局分為:事務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)部門,負(fù)責(zé)行政管理、兒童日間照管、普通性資助、社會(huì)工作服務(wù)等,為核心機(jī)構(gòu);青少年專業(yè)工作委員會(huì)致力于青少年專業(yè)工作的所有事物,尤其是針對(duì)年輕人和家庭所出現(xiàn)的問(wèn)題提供咨詢、為青少年專業(yè)工作的進(jìn)一步發(fā)展提供建議、為自由型青少年專業(yè)工作提供資助。德國(guó)青少年事務(wù)局分工合理,每個(gè)機(jī)構(gòu)都能依照其相應(yīng)的職權(quán)從事工作,相互配合。與此同時(shí),德國(guó)的青少年事務(wù)局和家庭法院職能相互協(xié)調(diào)配合:在未成年人監(jiān)護(hù)中,家庭法院全程干預(yù)監(jiān)督,而青少年事務(wù)局則是國(guó)家監(jiān)護(hù)、社會(huì)監(jiān)護(hù)的實(shí)體性主體,代表國(guó)家承擔(dān)監(jiān)護(hù)的具體職責(zé),不僅在監(jiān)護(hù)法院選定監(jiān)護(hù)人時(shí)有建議權(quán)、同意權(quán),而且在沒(méi)有適宜的個(gè)體監(jiān)護(hù)人的情況下,必須直接作為監(jiān)護(hù)人,履行對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)責(zé)任。②姚毅奇:《論國(guó)家對(duì)父母監(jiān)護(hù)人資格的干預(yù)——以剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)第一案為例》,載《海峽法學(xué)》2015年第3期。

(二)設(shè)立青少年事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的必要

筆者認(rèn)為,我國(guó)對(duì)青少年事務(wù)僅在立法方面有較少的保護(hù),并且對(duì)于青少年事務(wù)的管理沒(méi)有一個(gè)較為全面的專門機(jī)構(gòu),可以向外國(guó)特別是德國(guó)進(jìn)行參照學(xué)習(xí),建立專門的青少年事務(wù)管理機(jī)構(gòu),將其納入我國(guó)行政體制以完善我國(guó)的行政體制。

當(dāng)我國(guó)建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu),其社會(huì)效益在于:

第一,提高人們對(duì)青少年問(wèn)題的重視,進(jìn)行宣傳。我國(guó)經(jīng)濟(jì)日益開(kāi)放,眾多的農(nóng)村夫妻雙雙進(jìn)城打工,留下年幼的孩子給年長(zhǎng)的父母照顧。根據(jù)全國(guó)婦聯(lián)、中華家庭研究會(huì)的中國(guó)人口問(wèn)題研究討論會(huì)透露,我國(guó)有1.2億農(nóng)民常年在城市務(wù)工經(jīng)商,產(chǎn)生了近200萬(wàn)留守兒童,其中14歲以下占86.5%。處理青少年事務(wù)專門機(jī)構(gòu)的建立,可以提高全社會(huì)對(duì)青少年的關(guān)注,并通過(guò)該機(jī)構(gòu)的日常工作的處理,推動(dòng)父母知道應(yīng)當(dāng)如何教育、監(jiān)護(hù)孩子,促進(jìn)孩子的健康成長(zhǎng),而避免留守兒童問(wèn)題的擴(kuò)大。

第二,處理青少年問(wèn)題專業(yè)化,同時(shí)避免各機(jī)構(gòu)相互推諉。面對(duì)青少年問(wèn)題,我國(guó)除法院設(shè)有專門的少年法庭以處理青少年案件外,其他的青少年事務(wù)分布于20個(gè)機(jī)構(gòu),無(wú)法提高類型化的青少年事務(wù)的效率,與此同時(shí),各機(jī)構(gòu)之間的工作職責(zé)可能出現(xiàn)重復(fù),面對(duì)復(fù)雜疑難的事務(wù),會(huì)出現(xiàn)各機(jī)構(gòu)相互推諉的情形。因此,專門機(jī)構(gòu)能夠促使各機(jī)構(gòu)之間的工作專業(yè)化,推動(dòng)青少年事務(wù)工作的順利進(jìn)行。

第三,發(fā)揮對(duì)青少年的監(jiān)護(hù)與教育作用。在家庭能夠合理使用監(jiān)護(hù)權(quán)時(shí),青少年事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督;當(dāng)家庭怠于行使或?yàn)E用監(jiān)護(hù)權(quán),青少年事務(wù)管理機(jī)構(gòu)行使監(jiān)護(hù)權(quán)。相較于社會(huì)組織、民政部門行使監(jiān)護(hù)權(quán),青少年事務(wù)管理機(jī)構(gòu)行使監(jiān)護(hù)權(quán)更為專業(yè)化,能夠較好地對(duì)青少年進(jìn)行監(jiān)護(hù)與教育,促進(jìn)青少年學(xué)習(xí)與發(fā)展。但是,由于以前沒(méi)有專門的青少年事務(wù)管理機(jī)構(gòu),對(duì)于此制度仍需要借鑒外國(guó)相關(guān)制度,進(jìn)行創(chuàng)新,并將青少年事務(wù)有關(guān)職權(quán)進(jìn)行整合,重新分配,由此產(chǎn)生的人力資本以及資金相較于由此制度所產(chǎn)生的社會(huì)效益,是利大于弊的。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)借鑒外國(guó)的相關(guān)制度,建立青少年事務(wù)管理機(jī)構(gòu)處理青少年相關(guān)事務(wù),并將監(jiān)護(hù)資格證制度納入行政許可,以制定具體實(shí)施細(xì)則。

(三)監(jiān)護(hù)資格證制度納入行政許可的可能

我國(guó)《行政許可法》第12條規(guī)定:“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可:(一)直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng),需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng);(二)有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等,需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng);(三)提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè),需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng);(四)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品,需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范,通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng);(五)企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等,需要確定主體資格的事項(xiàng);(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)。筆者認(rèn)為,監(jiān)護(hù)資格證作為政府下設(shè)青少年事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé),符合行政許可的相關(guān)規(guī)定,作為行政許可為宜。監(jiān)護(hù)資格證宜為行政許可中的第三項(xiàng)“認(rèn)可”,是指公民、法人或者其他組織為公眾提供服務(wù),所從事的職業(yè)和工作直接關(guān)系公共利益,因而國(guó)家要求從事這些職業(yè)的或行業(yè)的公民和組織具備特殊的資格和條件。在這一領(lǐng)域設(shè)定許可的是提高從業(yè)水平或者某種技能、信譽(yù)。家長(zhǎng)及其他具有監(jiān)護(hù)資格的人在監(jiān)護(hù)時(shí),缺乏相關(guān)的監(jiān)護(hù)知識(shí),對(duì)如何教育孩子、如何保護(hù)孩子等知識(shí)一無(wú)所知,導(dǎo)致其在從事監(jiān)護(hù)這項(xiàng)職責(zé)時(shí)會(huì)出現(xiàn)許多漏洞,最終造成一個(gè)又一個(gè)悲劇的發(fā)生。

而這種“認(rèn)可”具有以下特點(diǎn):第一,這種許可事項(xiàng)限于為公眾直接提供服務(wù)的特定職業(yè)和行業(yè);第二,這些職業(yè)和行業(yè)直接關(guān)系公共利益;第三,從事這些職業(yè)或行業(yè)要具備特殊信譽(yù)、特殊條件或特殊技能,并且需要國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定;第四,這類資格資質(zhì)的授予,通過(guò)考試、考核方式確定;第五,資格資質(zhì)與相對(duì)人的身份相聯(lián)系,不能轉(zhuǎn)讓、不能繼承。取得監(jiān)護(hù)資格證的父母及其他監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)義務(wù),監(jiān)護(hù)確是為公眾直接提供服務(wù),基于法律規(guī)定的義務(wù)而對(duì)被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)護(hù),維護(hù)青少年及其他被監(jiān)護(hù)人的利益,保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益就是為公眾直接提供服務(wù)。與此同時(shí),監(jiān)護(hù)這項(xiàng)職責(zé)關(guān)系公共利益,怠于行使或?yàn)E用監(jiān)護(hù)權(quán)會(huì)給社會(huì)造成許多不利影響,更會(huì)對(duì)祖國(guó)未來(lái)的接班人造成難以計(jì)算的不利影響。行政許可中所說(shuō)的公共利益并不是抽象的概念,而是廣義的客觀存在的與私人利益相對(duì)的,在利益指向性上與公眾有關(guān),并具有社會(huì)共享性的利益。①?gòu)氖卤O(jiān)護(hù)需要具備特殊的條件,即明白如何監(jiān)護(hù)、如何教育、明白監(jiān)護(hù)的相關(guān)知識(shí)以便于更好地行使監(jiān)護(hù)權(quán)。監(jiān)護(hù)資格證的獲取方式是通過(guò)考核,考核關(guān)于監(jiān)護(hù)的相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí),促使為人父母及其他監(jiān)護(hù)人學(xué)習(xí)教育、保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的相關(guān)知識(shí),以便于更好地行使監(jiān)護(hù)權(quán),保障青少年及其他被監(jiān)護(hù)人能夠更好的成長(zhǎng)。綜上,筆者認(rèn)為,監(jiān)護(hù)資格證符合行政許可中認(rèn)可的相關(guān)特征,宜作為行政許可,具體規(guī)則應(yīng)當(dāng)由專門的青少年事務(wù)處理機(jī)構(gòu)制定。①黃萬(wàn)華:《從行政許可制度的公共功能角度談行政許可范圍的設(shè)定》,載《西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第3期。

監(jiān)護(hù)權(quán)作為關(guān)乎被監(jiān)護(hù)人特別是青少年的一項(xiàng)重要權(quán)利,任意給予監(jiān)護(hù)人會(huì)造成監(jiān)護(hù)人不重視此項(xiàng)權(quán)利并怠于行使或?yàn)E用監(jiān)護(hù)權(quán),嚴(yán)重危害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益。鑒于實(shí)踐中出現(xiàn)了較多的“虐童”等案件,僅撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)這項(xiàng)事后措施不足以保護(hù)青少年的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利,對(duì)于監(jiān)護(hù)權(quán)在孩子出生時(shí)與親權(quán)如“附贈(zèng)”一般的合理性值得思考。監(jiān)護(hù)資格證是由專門的青少年事務(wù)管理機(jī)構(gòu)將監(jiān)護(hù)資格證作為一項(xiàng)行政許可制度予以實(shí)施推行,以親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)的分離為前提,監(jiān)護(hù)權(quán)的取得需要經(jīng)過(guò)特定的考核才能獲得,作為事前預(yù)防,使更多的家長(zhǎng)及監(jiān)護(hù)人了解作為監(jiān)護(hù)人的職責(zé),更好地行使監(jiān)護(hù)權(quán)維護(hù)被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益,避免由于監(jiān)護(hù)不當(dāng)而導(dǎo)致的悲劇發(fā)生。