趙煜亮

今年是毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經(jīng)驗”55周年,是習近平總書記指示堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”15周年。最高人民檢察院今年明確提出,要運用新時代“楓橋經(jīng)驗”,加強檢察環(huán)節(jié)預防和化解社會矛盾機制建設。民事檢察和解是檢察機關堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”形成的工作機制,新時代背景下,如何創(chuàng)新運用“楓橋經(jīng)驗”來予以完善發(fā)展,以更好地發(fā)揮在化解社會矛盾和服務創(chuàng)新社會治理中的作用,這是當前檢察機關亟需探索研究的一個重要理論研究命題和司法實踐課題。

一、“楓橋經(jīng)驗”指引下民事檢察和解機制發(fā)展的現(xiàn)狀考察

“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)建于1963年,其要旨是怎樣妥善處理社會治安綜合治理問題,主要內容為“發(fā)動和依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決;實現(xiàn)捕人少,效果好”?？梢哉f,“楓橋經(jīng)驗”是從我國基本國情出發(fā),在非正式法律制度中探索出了一條以非訴方式平息社會糾紛的治理之道,是中國本土探索化解基層社會矛盾并取得成功的一面旗幟。①錢昌夫:《“檢調對接”的理性思考》,載《河北法學》2011年第8期。歷經(jīng)近半個世紀的創(chuàng)新發(fā)展,“楓橋經(jīng)驗”始終堅持以人為本的發(fā)展理念、堅持預防和化解矛盾、堅持法治思維解決問題,為化解矛盾和推進社會治理提供了模式選擇。近年來,檢察機關適應社會主要矛盾變化,積極拓展“楓橋經(jīng)驗”在法治現(xiàn)代化和檢察工作發(fā)展過程中的價值,不斷探索檢察環(huán)節(jié)預防和化解社會矛盾的新方式,形成了民事檢察和解這一檢察產(chǎn)品。在此,結合司法實踐,我們重點探討民事檢察和解機制運行現(xiàn)狀和存在的突出問題。

(一)民事檢察和解機制的運行特點

一是基本規(guī)則已經(jīng)確立。近年來,最高人民檢察院落實“楓橋經(jīng)驗”的要求,先后印發(fā)了一系列司法文件,提出了民事檢察和解這一預防和化解矛盾的新機制,如2010年8月印發(fā)的《最高人民檢察院關于加強和改進民事行政檢察工作的決定》提出,對當事人雙方有和解意愿、符合和解條件的,積極引導和促使當事人達成和解,配合人民法院及相關部門做好有關工作。2011年1月,最高人民檢察院民事行政檢察廳印發(fā)的《關于民事行政申訴案件和解的指導意見(試行)》提出,對有和解條件的民事行政申訴案件,民事行政檢察部門要積極引導、促成當事人達成和解。2013年3月印發(fā)的《最高人民檢察院關于深入推進民事行政檢察工作科學發(fā)展的意見》提出,對于當事人有和解意愿且具備和解條件的,可以引導當事人和解,但應注意與生效裁判執(zhí)行工作的銜接。同時,最高人民檢察院司法解釋也對民事檢察和解予以規(guī)范和細化,如2001年10月施行的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第22條規(guī)定,當事人可在申請監(jiān)督過程中自行和解。2011年3月最高人民法院、最高人民檢察院的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》第12條規(guī)定對當事人雙方有和解意愿、符合和解條件的,可以建議當事人自行和解。2013年11月施行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第55條、第75條規(guī)定,當事人有和解意愿的,人民檢察院可以建議當事人自行和解。對當事人達成和解協(xié)議,應當終結審查?？梢钥闯?上述司法文件和司法解釋對民事檢察和解作了相應規(guī)定,并且處于不斷探索完善當中。

二是地方探索持續(xù)推進。地方各級檢察機關以最高人民檢察院出臺的司法文件和司法解釋為指引,在民事檢察和解的法律規(guī)則不健全的背景下,結合地域實際,強化創(chuàng)新突破,相繼探索出臺了一批規(guī)范性意見,為民事檢察和解機制立法積累了豐富經(jīng)驗。據(jù)筆者通過互聯(lián)網(wǎng)和全國檢察機關局域網(wǎng)搜索,地方省、市、縣(區(qū))三級檢察機關都有出臺民事檢察和解規(guī)范性意見的例子,如福建省人民檢察院《關于開展民事行政申訴案件檢察和解工作的意見》、甘肅省人民檢察院《關于民事行政申訴案件檢察和解工作的若干規(guī)定(試行)》、四川省成都市人民檢察院《關于辦理民事和解案件的工作規(guī)定(試行)》、北京市朝陽區(qū)人民檢察院《關于民事檢察和解工作的規(guī)定(試行)》、上海市寶山區(qū)人民檢察院《關于民事行政申訴案件檢察和解工作規(guī)定》、山東省青島市人民檢察院《關于民事訴訟監(jiān)督案件實行檢察和解的規(guī)定》、江西省永新縣人民檢察院《民事檢察和解工作實施條例》等。綜合上述民事檢察和解的規(guī)范性意見,可以看出,地方探索不僅明確了民事檢察和解的適用原則,還細化了適用條件和案件范圍,規(guī)范了運行程序,對和解協(xié)議的效力進行了初步有益的探索等,為民事檢察和解提供了直接依據(jù),這在一定程度上彌補了現(xiàn)行法律規(guī)則供給不足的問題。同時,福建、山東、四川等省級人大常委會從創(chuàng)新社會治理的角度出發(fā),先后出臺了多元化解糾紛條例等地方性法規(guī),在檢調對接、效力保障等方面對檢察機關開展民事檢察和解予以監(jiān)督和支持,這也在很大程度上促進了民事檢察和解機制的發(fā)展完善和有效開展。

三是機制成效充分體現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計,2017年全國檢察機關共受理民事行政生效裁判、調解書監(jiān)督案件55221件,其中,不支持監(jiān)督申請31151件,同比增長24.8%。對于不支持監(jiān)督申請的案件,如果置之不理,可能引發(fā)涉檢信訪或新的矛盾,在此檢察機關要做大量的釋法說理及息訴罷訪工作,耗費大量的人力物力。當前檢察機關在辦理民事訴訟監(jiān)督案件中,抗訴、檢察建議、不支持監(jiān)督申請決定、終結審查等結案方式已不能滿足人民群眾的多元化司法需求,各地檢察機關要從最終解決案件爭議和化解矛盾出發(fā),通過運用民事檢察和解等工作機制,最大限度地實現(xiàn)案結事了人和,以滿足人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義的需要。筆者通過搜索得知,近年來全國各地檢察機關積極開展民事檢察和解工作,取得了較好的成效。據(jù)統(tǒng)計,2005年至2007年,江蘇省蘇州地區(qū)檢察機關采用民事和解方式結案80件;2007年江蘇省徐州、泰州、南通、無錫、常州、南京等六地檢察機關民事和解結案共有168件。絕大多數(shù)和解案件當事人均在簽收和解協(xié)議之日全部履行到位,無一反悔。①王水明、鄭文:《民事檢察和解制度探析》,載《法治研究》2009年第5期。江蘇省無錫市兩級檢察機關民事行政檢察部門2008至2012年采用民事檢察和解方式結案的案件有418件,占受理申訴案件數(shù)的25%。②方靜:《民事檢察和解的正當性及制度完善》,蘇州大學2013年碩士學位論文。安徽省懷遠縣檢察院對2011年至2013年受理的178件各類民行申訴案,有107件促成和解結案,和解結案率占受理案件總數(shù)的60%以上。③顧連堂:《多措并舉開展民事和解》,載《檢察日報》2013年12月4日第12版。重慶市檢察院第二分院在2012年至2013年共促成98件民事申訴案件和解或調解結案。④沈義、付澤:《重慶檢察院第二分院:民事申訴案件和解調解效果好》,http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201311/t20131112_1246308.html,訪問日期:2018年8月9日。山東省青島市檢察院自2009年至2017年探索開展民事檢察和解工作以來,共和解結案案件167件。2013年甘肅省檢察機關以民事檢察和解結案的案件為138件,2014年為144件。⑤陳冰如、趙輝、徐強:《民事檢察和解工作機制探究》,載《山西省政法干部管理學院學報》2017年第1期。四川省檢察機關2017年共促成214件民事訴訟監(jiān)督案件當事人息訴罷訪,其中檢察環(huán)節(jié)和解45件。2016年,全國檢察機關共成功息訴和解民事行政檢察監(jiān)督案件6612件。

(二)司法實踐中存在的主要問題

一是宏觀層面上,融入現(xiàn)代社會治理體系程度不高。首先,在多元化糾紛解決機制中地位層次不高。與民事調解、人民調解、行政調解等相比,其缺少基本法及部門法層面的規(guī)定,甚至與刑事和解相比也存在差距。另外,對該機制的研究探討也不夠充分,筆者從中國知網(wǎng)上搜索的大多數(shù)涉及民事檢察和解的論文都是檢察機關人員撰寫的,很少有專家學者去研究探討該機制。其次,現(xiàn)代社會治理尤其是在“楓橋經(jīng)驗”要求的自治、法治和德治相融合方面存在不足。民事檢察和解應是一個自治、法治和德治相融合的過程,但在自治方面,檢察官引導案件當事人達成和解的能力存在不足,難以彌合雙方分歧。在法治層面,法律規(guī)則供給嚴重不足,這在下文中具體論述。在德治方面,其沒有與鄉(xiāng)土社會及現(xiàn)代社會的公共道德、習俗、情理等社會規(guī)范相融合,與法治結合形成基層社會治理的合力。最后,現(xiàn)代社會治理要求的共建共治共享機制嚴重缺失。在民事檢察和解中,其對社會各方面力量的參與及共治方面缺少制度性引領和具體方式創(chuàng)新。如在民事檢察和解協(xié)議效力確認與法院司法確認、強制執(zhí)行等工作銜接方面,囿于現(xiàn)行法律規(guī)定的制約,在這方面探索突破不多,具體方式缺乏靈活性,導致民事檢察和解協(xié)議效力難以得到保障。還如,在檢察和解過程中,可能因司法工作成本等問題,邀請律師、心理咨詢師、當事人所在的居委會、村委會、人民調解委員會共同參與程度不高,單純依靠檢察機關自身努力,這屬于一種社會治理中的單向管理,而不是共同參與管理,沒有契合現(xiàn)代社會治理的要求。

二是中觀層面上,現(xiàn)行有效法律規(guī)則供給嚴重不足。脫胎于司法實踐的民事檢察和解機制先天不足,法律適用規(guī)則不健全問題較為突出。作為頂層法律制度設計的《民事訴訟法》《人民檢察院組織法》,沒有就民事檢察和解作出規(guī)定,這也反映了對民事檢察和解理論研究上的不足。作為最高人民檢察院與最高人民法院會簽的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》,對民事檢察和解規(guī)定較為簡單。同時,作為保障和規(guī)范人民檢察院依法履行民事檢察職責的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》是最高人民檢察院單方的司法解釋,法律位階較低,對民事檢察和解只有兩條引導式規(guī)定,對民事檢察和解協(xié)議的效力、與生效裁判執(zhí)行工作的銜接及救濟途徑等沒有作出具體規(guī)定?？梢钥闯?當前民事檢察和解的最大阻礙就是缺乏具體明確的法律規(guī)則,如民事檢察和解的適用范圍、運行程序、結案方式、法律效力及法律救濟等。尤其是法律效力問題,因無明確的法律規(guī)定,和解協(xié)議效力不確定且得不到有效保障,嚴重影響辦案效果,難以贏得當事人對民事檢察和解的認同和信任,甚至會進一步強化當事人對立對抗的情緒。從某種程度上講,若民事檢察和解不能徹底解決糾紛,反而會引起新的糾紛,這與該機制的設計目的是相悖的。

三是微觀層面上,檢察官素質不完全適應工作需求。民事檢察和解工作在檢察官的主持下開展,因此,檢察官的素質顯得尤為關鍵。當前大多數(shù)民事訴訟監(jiān)督案件歷經(jīng)法院一審、二審、再審,甚至已經(jīng)進入強制執(zhí)行環(huán)節(jié),當事人意見分歧較大、對立對抗情緒嚴重,達成和解的意愿較低。但是,在司法實踐中,一些民事訴訟申請監(jiān)督案件,經(jīng)檢察機關受理審查后發(fā)現(xiàn)原審法院裁判存在瑕疵,但不符合抗訴條件。此情況則更需要運用民事檢察和解等機制來化解當事人矛盾糾紛并達到息訴罷訪的目的,但當前檢察官做好群眾工作的能力及專業(yè)化素質不適應人民群眾日益增長的司法需求。大多數(shù)檢察官未接受過系統(tǒng)的普通心理學、化解矛盾技巧等專業(yè)化培訓,欠缺檢察和解的經(jīng)驗和工作技巧,在檢察和解的過程中難以及時掌控和把握雙方當事人的情緒心理、和解意愿等信息,在組織引導和解的過程中很難發(fā)揮主動性。民事檢察和解過程中需要檢察官做大量的釋法說理、勸導讓步等工作,耗時較長但不一定能達成和解。同時,在現(xiàn)行的檢察機關民事行政檢察工作績效考核模式下,對民事檢察和解工作僅僅是鼓勵性的,未能納入定量考核,對檢察官而言,沒有一定的辦案業(yè)績評價保障,就會導致辦案積極性不高、辦案成就低、工作動力小,檢察官寧愿對所辦案件作出其他監(jiān)督?jīng)Q定也不愿意和解,這在一定程度上影響了民事檢察和解的有序開展。

二、新時代“楓橋經(jīng)驗”指引下民事檢察和解應遵循的司法理念

55年來,“楓橋經(jīng)驗”歷久彌新、久盛不衰,在時代變革中堅持創(chuàng)新發(fā)展。進入新時代,“楓橋經(jīng)驗”的內涵更為豐富,影響更加深遠,其政治優(yōu)勢是把黨的領導貫穿于基層社會治理的全過程和各方面,根本理念是充分體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想,核心內涵是堅持自治、法治、德治有機融合,價值精髓是構建共建共治共享的基層治理格局,根本歸宿是保持基層社會和諧穩(wěn)定而又充滿活力。①陳一新:《中政委下半年聚焦十大抓手》,https://www.cnhubei.com/xwzt/2012/cfqy/tpqh/201807/t4143349.shtml,訪問日期:2018年8月30日。作為堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”而形成的民事檢察和解機制,適應新時代“楓橋經(jīng)驗”內涵發(fā)展要求,應重新審視民事檢察和解工作中遵循的司法理念問題。

(一)遵循共贏多贏理念

新時代“楓橋經(jīng)驗”的價值精髓是構建共建共治共享的基層治理格局,體現(xiàn)在民事檢察和解中,就是堅持化解矛盾這一共同目標,遵循當事人、檢察機關、審判機關及第三方共同參與的理念,最終共同享有“案結事了人和”的治理成果。通過民事檢察和解,我們可以盡快解決法院生效裁判所涉的民事糾紛,踐行法的公正、效率、和諧價值,尋求推進和規(guī)范檢察權行使與法院生效裁判既判力、當事人權利處分的“平衡點”。首先,民事檢察和解產(chǎn)生于當事人申請檢察監(jiān)督階段,必然受到檢察機關的監(jiān)督,但同時檢察機關基于民法上的意思自治原則,尊重當事人選擇糾紛的方式,尊重當事人處分自己的權利,但當事人處分權利不能違反法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)定,否則,檢察機關將依法審查,提出不同于民事檢察和解的審查處理意見。其次,當事人達成民事檢察和解協(xié)議不可避免地同法院生效裁判發(fā)生沖突,一種是當事人通過協(xié)商和解方式確認各自權利義務的形態(tài),另一種是通過國家強制力保護的形式確認權利義務的形態(tài)。但從最終解決民事糾紛目的出發(fā),民事檢察和解協(xié)議并不是改變或者否定法院生效裁判,而是當事人在申請檢察階段調整各自權利義務,在和解協(xié)議不履行的情況下仍可就原審裁判申請法院強制執(zhí)行。再次,著眼于建設開放共治的多元化監(jiān)督體系要求,在推進民事檢察和解尤其是落實和解協(xié)議效力方面,檢察機關要由單打獨斗向合力監(jiān)督轉變,加強同審判機關的協(xié)同合作,建立良性的積極協(xié)調的工作關系,進而加強民事檢察和解與法院裁判執(zhí)行工作的銜接,借助司法確認確定和解協(xié)議效力,達到民事檢察和解的目的。最后,民事案件無論進入審判環(huán)節(jié)還是檢察監(jiān)督環(huán)節(jié),審判機關和檢察機關都面臨著共同的司法目標,即解決民事糾紛、維護司法權威和推進法律正確統(tǒng)一實施。而民事檢察和解這一化解矛盾機制的出現(xiàn),在尊重法院生效裁判既判力和檢察監(jiān)督權的前提下,形成了更易為雙方當事人接受的權利義務形態(tài),既節(jié)約了司法資源,又減少了當事人的訟累,也降低了社會治理成本,實現(xiàn)了司法活動的目標和法的秩序價值,從而使當事人、檢察機關和審判機關實現(xiàn)了共贏多贏的效果。

(二)遵循謙抑審慎理念

“楓橋經(jīng)驗”誕生之初的內容包括“捕人少,治安好”,體現(xiàn)在刑法上就是謙抑理念,具體到民事檢察和解就是謙抑審慎理念。所謂謙抑審慎理念,是指審慎把握考量司法辦案方式,動態(tài)平衡當事人利益得失,正確估量負面產(chǎn)出,努力以較小成本取得較好效果。在民事檢察和解中,要求檢察機關辦理符合和解條件的民事訴訟監(jiān)督案件時,不僅要依法審慎、謙抑平和,更要尊重當事人意愿、斟情酌理,把司法理性與司法溫情相融合,通過和解方式在較短的時間內快速解決爭議。從某種程度上講,民事檢察和解與“楓橋經(jīng)驗”倡導的“和為貴”傳統(tǒng)思想相吻合,是法的和諧價值的創(chuàng)新。遵循謙抑審慎理念,首先,民事檢察和解啟動方式要適當,要充分尊重當事人意愿,檢察機關居中引導,堅持從和不損權利,不能以檢察權壓制當事人權利,不得迫使當事人進行和解,更不能濫用檢察權造成對當事人合法權益的不當侵害。若一方當事人不愿接受和解,則檢察機關應結束和解工作,嚴格按民事訴訟監(jiān)督程序及時做出審查決定。檢察機關應采取靈活多樣的方法,最大限度地避免調處工作陷入僵局,或者因過分討價還價使談判工作不適當?shù)赝涎?從而違背調處的初衷。①傅國云、胡衛(wèi)麗:《民事檢察和解的適用與程序設計》,載《人民檢察》2013年第7期。其次,民事檢察和解適應的范圍要適當,要維護法律權威而不失嚴格標準,不能超越民事檢察和解范圍而和解,要正確考量和解方式方法,與和解目的相適應性,防止一方當事人對檢察和解權利的濫用及侵害對方當事人合法權益情況的發(fā)生。最后,民事檢察和解的效力要得到法治保障,檢察機關在督促當事人即時履行民事和解協(xié)議的同時,要與法院建立共治共享合作機制,根據(jù)具體情況適時啟動與法院裁判執(zhí)行工作的銜接機制,通過再審調解、執(zhí)行和解等司法確認方式,以此來實現(xiàn)和保障民事檢察和解協(xié)議的效力,并盡可能地維護法院生效裁判的既判力。

(三)遵循客觀中立理念

新時代“楓橋經(jīng)驗”的核心內涵是堅持自治、法治、德治的有機融合,在民事檢察和解中,首要問題就是堅持群眾自治,尊重當事人的處分權,這要求檢察機關恪守檢察職業(yè)道德,公正無私地行使檢察權,平等地對待民事訴訟監(jiān)督案件雙方的當事人,不得偏袒任何一方當事人。在此,檢察機關的客觀中立性體現(xiàn)得淋漓盡致,所謂檢察機關的客觀中立性,其內涵包括秉持客觀公正的立場、追求司法公正、注重程序公正等。遵循客觀中立理念,首先,體現(xiàn)自治基礎,尊重當事人的主體地位和處分權。檢察和解中,檢察機關依法引導雙方當事人行使處分權,進而達成和解協(xié)議;同時,要充分解讀相關法律和政策規(guī)定,客觀地告知當事人關于達成和解協(xié)議中的權利義務和風險,適時闡明和解的有利方面和不和解的后續(xù)麻煩,通過公開聽證等方式盡可能地為雙方當事人增加平等協(xié)商對話的機會,讓雙方當事人感受到檢察機關辦案的中立立場和公正態(tài)度。其次,堅持以法治為保障,具體就是追求司法公正。檢察機關要發(fā)揮好“法律守護人”的角色作用,認真審查民事檢察和解協(xié)議,真正維護雙方當事人的合法權益,使和解協(xié)議不能侵害國家利益、社會公共利益或他人合法權益,并和法院裁判執(zhí)行工作銜接以確保和解協(xié)議的效力,真正維護司法公正和法律權威。最后,注重以德治相引領。檢察機關要把握人民群眾在新時代的新需求,創(chuàng)新群眾工作方式方法,注重運用協(xié)商、契約、道德、習俗等社會內生機制,視情引入律師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務站、人民調解委員會等第三方調解資源,最大限度地達到程序上的公正,從而引導當事人運用法治思維和法治方式來思考和解決涉及切身利益的問題,使矛盾化解工作在法律軌道和法律程序上開展。

三、創(chuàng)新運用新時代“楓橋經(jīng)驗”完善民事檢察和解機制的路徑設計

與時俱進是“楓橋經(jīng)驗”的鮮明時代特征,總結推廣新時代的“楓橋經(jīng)驗”就要適應社會主要的矛盾變化并不斷賦予新的內涵。邁入新時代,“楓橋經(jīng)驗”得到了提升,基本理念從以維穩(wěn)為重點到以人民為中心轉變,基本定位從預防化解矛盾向基層社會治理轉變,基本路徑從群防群治向構建自治、法治、德治相結合的基層社會治理模式轉變,基本目標從“小治安”向“大平安”轉變。①劉樹枝:《新時代“楓橋經(jīng)驗”基本內涵研究》,載《社會治理》2018年第4期?！皸鳂蚪?jīng)驗”與時俱進、創(chuàng)新發(fā)展的時代精神為完善民事檢察和解機制提供了新的方向和路徑指引,民事檢察和解機制契合了“楓橋經(jīng)驗”的基本理念、基本定位和基本路徑等要求,在新時代背景下需要緊跟社會主要矛盾變化和檢察權的運行模式變革,大膽探索創(chuàng)新,堅持在法治化軌道上探索、完善和發(fā)展。

(一)明確性質定位

作為一種替代性的爭議解決機制,民事檢察和解機制的性質定位問題直接影響著其效力這一核心問題,目前理論界一直存在爭議。因此,民事檢察和解機制首先要解決性質定位問題,堅持在理論和實踐之間適中完善發(fā)展。筆者認為,民事檢察和解性質應定位為具有司法程序意義的私法行為。具體而言:首先,民事檢察和解產(chǎn)生于當事人申請檢察監(jiān)督階段,檢察機關堅持自愿合法、和解優(yōu)先、有限監(jiān)督原則,引導雙方當事人自由處分權利、自愿達成和解協(xié)議,這屬于一種程序上的協(xié)議,這是檢察權介入的結果,同時也產(chǎn)生了檢察機關終結審查當事人申請檢察監(jiān)督案件的結果,具有明顯的司法程序意義。其次,從民法上的意思自治原則出發(fā),民事檢察和解是一種典型的私法行為。民法的意思自治是指民事主體在從事民事活動時,以自己的真實意思表示來充分表達自己的意愿,根據(jù)自己的意愿來設立、變更和終止民事法律關系。②馬俊駒、余延滿:《民法總論》,法制出版社2005年版,第59頁。民事檢察和解充分體現(xiàn)了當事人的意志自由,在法律框架內調整權利義務,進而達成和解,解決糾紛。但民事檢察和解的前提是已經(jīng)形成法院生效裁判,而法院生效裁判具有既判力,非經(jīng)法定程序不得撤銷和變更,故有人質疑民事檢察和解可能損害法院生效裁判的權威和既判力。但是,民事檢察和解是當事人在申請檢察監(jiān)督階段通過協(xié)議的方式對權利義務進行變更,屬于當事人在接受法院生效裁判的基礎上,對生效裁判所確定的權利義務在一定范圍內的一種再分配,但這不是否定法院生效裁判,而是當事人不依賴國家強制執(zhí)行力而通過和解方式實現(xiàn)權利義務的一種自由處分。另民事檢察和解效力雖不具有可訴性,但能通過當事人即時履行或分期履行的方式來實現(xiàn),這具有明顯的私法行為性質。從這個角度出發(fā),民事檢察和解類似于執(zhí)行和解,其正當性的法理依據(jù)都來源于民法上的意思自治原則。因此,有學者認為,既然當事人可以在執(zhí)行程序中將法院的生效裁判置于一邊,對權利義務達成新的安排,那么當事人在檢察機關的主持、協(xié)調下達成申訴中的和解同樣具有正當性和合理性。①湯維建:《司法性質的特殊救濟手段》,載《檢察日報》2007年8月23日第3版。

(二)強化頂層設計

一是完善基本規(guī)則。新時代“楓橋經(jīng)驗”強調自治、法治、德治的有機融合,在此首先要以法治為保障。對民事檢察和解而言,首要解決的是完善法律規(guī)則的問題。雖然最高人民檢察院的司法文件、司法解釋均有所規(guī)定,但未形成體系化、制度化。在當前全國人大及其常委會對《民事訴訟法》沒有修改規(guī)劃的前提下,筆者建議以今年全國人大常委會聽取和審議最高人民檢察院關于民事審判和執(zhí)行監(jiān)督工作專項報告為契機,總結司法實踐經(jīng)驗,適時修改《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》,借鑒其第五章第二節(jié)“公開聽證”的體例,設立“民事檢察和解”專節(jié),將民事檢察和解作為案件審查的一個環(huán)節(jié),明確其遵循的基本原則、適用范圍、運行程序、結案方式、法律效力及法律救濟等內容,形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的法律規(guī)則體系。

二是限制適用范圍。新時代“楓橋經(jīng)驗”運用到檢察工作之中,就要聚焦案件依法審慎、謙抑地適用,鏈接到民事檢察和解就需要在適應空間或范圍上有所限制?？傮w而言,其適用于生效裁判存在瑕疵但不符合抗訴條件的案件、生效裁判存在錯誤符合抗訴條件但涉及當事人私權處分范疇的案件等②李凱、涂征、金朝榜、鄭睿:《民事檢察和解制度的困境與出路》,載《中國檢察學研究會民事行政檢察委員會第六屆年會論文集》。。結合司法實踐,筆者建議對有下列情形之一且不涉及國家利益、社會公共利益或他人合法權益的案件可以進行檢察和解:1.發(fā)生在家庭成員或者親屬之間的民事糾紛,經(jīng)過勸解,當事人能夠盡釋前嫌,有和解希望的;2.案件存在瑕疵但不符合監(jiān)督條件的;3.生效裁判、調解書及執(zhí)行裁定、決定確有錯誤,但對當事人的權利義務影響不大,進行監(jiān)督預期效果不明顯的;4.原生效裁判并無不當,但有新證據(jù)足以推翻原審判決,且當事人對新證據(jù)無異議的;5.雙方當事人均具有和解意愿的等。

三是規(guī)范具體程序。新時代“楓橋經(jīng)驗”強調以積極的行為模式來化解矛盾,因此在民事檢察和解程序設計上要以化解矛盾為核心。具體而言,首先,判斷和解基礎。對案件全面分析,確定是否屬于民事檢察和解范圍,綜合當事人訴求、情緒對立程度、真實的最低利益需求等要素,考量和解的可能性和方式方法。其次,促成和解意向。抓住案件深層次矛盾所在,通過釋法說理、說服勸導,引導當事人拋開情感因素和思維定勢,換位思考,考量利益得失和社會人際關系,緩解對立情緒,增強和解意向。再次,引導自行和解。體察當事人的訴求和情緒,根據(jù)各自個性特點有針對性地交談,引導當事人在分清是非、考量得失等基礎上找到利益平衡的“最大公約數(shù)”,必要時引入律師等第三方配合和解;或由檢察機關綜合當事人意愿居中提出和解參考方案,引導當事人達成和解。在此,我們應注意和解協(xié)議內容問題。當前檢察機關所應用的《和解協(xié)議書》樣本內容較為簡單,筆者建議增加履行期限、地點和方式及法律后果等內容。最后,督促履行和解。檢察機關要審查當事人簽訂的和解協(xié)議,確保協(xié)議內容合法,并根據(jù)具體情況督促當事人即時履行或附限期履行,并視情況通過終結審查、建議法院再審調解或執(zhí)行終結等方式結案。

四是完善和解協(xié)議效力。新時代“楓橋經(jīng)驗”注重定紛止爭、案結事了人和,因此,民事檢察和解更要注重辦案結果的確定性、合法性,從而樹立檢察權威。一般認為,民事檢察和解協(xié)議作為一種無名的民事合同,其效力不同于法院的生效裁判,不能直接申請強制執(zhí)行。為確保民事檢察和解的效果,一般要求和解協(xié)議要即時履行。但司法實踐中存在拖延履行甚至拒絕履行的情況,在此探討和解協(xié)議效力問題顯得尤為重要。總結司法實務經(jīng)驗,一方面,對能夠即時履行完畢的,予以終結審查,若案件已被強制執(zhí)行,則建議法院執(zhí)行終結;或由檢察機關以再審檢察建議的方式啟動再審程序,法院以調解書的方式確認和解協(xié)議效力,即通常所說的司法確認模式。另一方面,在當事人拖延履行甚至拒絕履行和解協(xié)議的情況下,建議檢察機關加強與法院執(zhí)行工作的銜接,就民事訴訟監(jiān)督案件中當事人達成和解協(xié)議的情況進行溝通,具體而言:首先,對于沒有進入執(zhí)行程序的,也就是生效裁判的執(zhí)行權利人沒有向法院申請執(zhí)行,當事人就向檢察機關申訴的,檢察機關應在當事人之間達成和解協(xié)議后,通知相關法院,以確保產(chǎn)生執(zhí)行時效中斷的效力,保護生效裁判執(zhí)行權利人的利益。其次,已進行執(zhí)行程序的,又可分為幾種情形:第一,對于法院已采取查封、扣押、凍結等執(zhí)行措施的,不宜建議執(zhí)行法院解除或暫緩執(zhí)行,以防止債務人一方轉移、隱匿財產(chǎn),但對于處分執(zhí)行標的,可視情況建議暫緩執(zhí)行;第二,對于法院已部分或全部執(zhí)行完畢的裁判,不宜再就執(zhí)行完畢的內容進行檢察和解;第三,和解協(xié)議履行完畢的,建議法院終結執(zhí)行程序。①劉輝:《民事檢察和解的正當性基礎及制度構建》,載《國家檢察官學院學報》2009年第4期。另外,在上述情況下若仍符合檢察監(jiān)督條件,在檢察機關終結審查后能否再次啟動監(jiān)督則值得研究。因民事檢察和解協(xié)議是案件雙方當事人自愿達成的,除非有違反法律和行政法規(guī)強制性效力規(guī)定的情形,一般不啟動后續(xù)救濟程序,否則與民事檢察和解目的相悖。

(三)健全綜合配套性措施

一是推行律師代理申訴及引入第三方參與和解。新時代“楓橋經(jīng)驗”的核心內涵之一就是“發(fā)動和依靠群眾”,即強調社會各方面力量的參與及共治。首先,根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯(lián)合印發(fā)的《關于逐步實行律師代理申訴制度的意見》,建議對當事人申請監(jiān)督的民事訴訟案件,逐步推行由律師代理或申請法律援助制度,保障當事人依法行使申訴權利,這樣律師可以更加理性善意地為當事人考慮利弊得失,為檢察和解打下堅實的基礎。其次,參照最高人民法院、司法部印發(fā)的《關于開展律師調解試點工作的意見》,建議建立律師和解制度,在檢察機關12309檢察服務中心設立律師和解工作室,建立相關的保障機制,積極引導律師參與民事訴訟監(jiān)督案件的和解工作。另可會同當事人所在村委或社區(qū)居委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務站、人民調解委員會等第三方調解資源,借助“鄉(xiāng)土社會”的關系情結,依據(jù)公共道德、習俗、情理等社會規(guī)范,通過勸和、講法、說理等方式對適宜和解的案件促成和解,這也符合基層社會治理的要求。對一些重大有影響的案件,可通過人大代表、政協(xié)委員、社會工作師、心理咨詢師等第三方介入,通過社情及心理疏導等機制引導當事人依法和解。

二是完善風險告知、公開聽證和效果跟蹤評估。為推進民事檢察和解,需要增強相關措施的關聯(lián)性和耦合性。首先,檢察機關審查民事訴訟監(jiān)督案件,若當事人有和解意愿且選擇和解,要告知當事人將對抗訴權利的放棄及和解協(xié)議不履行帶來的風險等,確保當事人知情,避免因和解引發(fā)新的矛盾。其次,和解過程中通過公開聽證為當事人搭建溝通協(xié)商平臺,進一步明晰案件是否存在和解的基礎,進而決定是否開展和解工作,如山東省青島市檢察院出臺《民事行政訴訟監(jiān)督案件公開聽證實施辦法》,要求檢察官公開聽證,把詢問當事人是否有和解意愿作為必經(jīng)環(huán)節(jié)。再次,案件和解結案后,組織當事人填寫和解案件評價表,并通過案件回訪了解當事人對案件結果的意見,以徹底消除糾紛和隱患,防范涉檢上訪事件發(fā)生。建立工作臺賬,對辦理的民事檢察和解案件質量、效率和效果嚴格評估,分析得失、總結經(jīng)驗,真正做到和解讓群眾參與、成效讓群眾評判、成果讓群眾共享。

三是強化檢察官素能培訓及績效考核保障。民事檢察和解是兼容法、理、情、德為一體的綜合能力和藝術,民事檢察和解要上臺階,檢察官的素質是關鍵。①郭宗才、張國忠、黃蓓:《民事檢察和解研究》,載《政治與法律》2011年第1期。加強對檢察官的素能培訓,不僅要提升專業(yè)化辦案素質,還需要提升群眾工作能力,對此要加強對心理學、非訴糾紛解決理論及化解矛盾技巧等方面的培訓,使檢察官學習并真正內化、吸收、運用尊重、熱情、真誠、共情及積極關注等普通心理學咨詢技術,與當事人之間建立良好的溝通關系。最終通過學會運用群眾語言,分析群眾心理,妥善應對群眾訴求,盡力解開群眾心結,提高社會治理和矛盾化解能力。同時,遵循民事檢察和解規(guī)律,完善業(yè)務考核科學激勵機制,明確規(guī)定提高民事檢察和解在民事檢察考核中的權重,如規(guī)定在辦理民事訴訟監(jiān)督案件中達成和解結案則比抗訴案件一倍得分等措施,激發(fā)檢察官辦理民事檢察和解案件的積極性、主動性、創(chuàng)造性,集中力量辦理一批高質量案件。

總之,完善和發(fā)展民事檢察和解機制任重而道遠,但作為檢察機關踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”形成的檢察產(chǎn)品,它契合黨中央提出的以人民為中心的發(fā)展思想和現(xiàn)代社會治理理念。相信該項機制將在我國法治土壤上茁壯成長、蓬勃發(fā)展,為全面推進依法治國實踐貢獻檢察的智慧和力量。