蒲永鋒

(國(guó)家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院,浙江 杭州 310019)

國(guó)家級(jí)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對(duì)國(guó)土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和公益林社會(huì)服務(wù)功能為主要經(jīng)營(yíng)目的的重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林[1]。為了檢驗(yàn)國(guó)家級(jí)公益林的管護(hù)效果，及時(shí)掌握國(guó)家級(jí)公益林資源現(xiàn)狀及消長(zhǎng)變化情況[2]，必須對(duì)國(guó)家級(jí)公益林進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及管理評(píng)價(jià)。動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管理評(píng)價(jià)有利于獲取國(guó)家級(jí)公益林的資源數(shù)量與質(zhì)量，以及森林生態(tài)環(huán)境變化動(dòng)態(tài)信息，對(duì)公益林管護(hù)狀況做出客觀分析與評(píng)價(jià)，促進(jìn)國(guó)家級(jí)公益林管理水平的提高[3]。本研究以山東省泗水縣國(guó)家級(jí)公益林為例，重點(diǎn)探索和監(jiān)測(cè)國(guó)家級(jí)公益林中宜林地的消長(zhǎng)情況以及發(fā)展?fàn)顩r，并對(duì)其管理進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1 監(jiān)測(cè)指標(biāo)

為了全面并有效地監(jiān)測(cè)泗水縣國(guó)家級(jí)公益林宜林地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及管理評(píng)價(jià)，根據(jù)收集的泗水縣宜林地前后期動(dòng)態(tài)變化數(shù)據(jù)以及變化小班對(duì)照表，將國(guó)家級(jí)公益林中宜林地分為“兩期均為宜林地、區(qū)劃調(diào)入、森林轉(zhuǎn)為宜林地、其他地類轉(zhuǎn)為宜林地、區(qū)劃調(diào)出、宜林地轉(zhuǎn)為森林和宜林地轉(zhuǎn)為其他地類”7變化類型。

2 監(jiān)測(cè)方法

采取分類抽樣與隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法，在7個(gè)變化類型中抽取“兩期均為宜林地、區(qū)劃調(diào)入、森林轉(zhuǎn)為宜林地、其他地類轉(zhuǎn)為宜林地、宜林地轉(zhuǎn)為森林、宜林地轉(zhuǎn)為其他地類”6個(gè)類型；在抽取的各類指標(biāo)中兼顧面積采用隨機(jī)抽樣的方法抽取系列小班，實(shí)地監(jiān)測(cè)各小班的實(shí)際面積變化以及地類變化，通過與收集的資料數(shù)據(jù)相比對(duì)，尋找誤差，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出建議。

3 結(jié)果與分析

3.1 管理情況

3.1.1 組織管理情況 泗水縣林業(yè)局專門成立了公益林管理辦公室，有1名專職人員負(fù)責(zé)國(guó)家級(jí)公益林的組織管理，能及時(shí)有效地提供各期數(shù)據(jù)，能夠基本掌握國(guó)家級(jí)公益林各期數(shù)據(jù)來源及其變動(dòng)原因。

3.1.2 制度建立情況 泗水縣林業(yè)局2014年以來連續(xù)出臺(tái)了《泗水縣國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》《泗水縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》《泗水縣公益林護(hù)林員管理辦法》。同時(shí)，為落實(shí)公益林管理責(zé)任，泗水縣林業(yè)局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立公益林項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任制，把目標(biāo)任務(wù)具體落實(shí)到鎮(zhèn)街、國(guó)有林場(chǎng)、集體林場(chǎng)。

3.1.3 公益林管護(hù)情況 根據(jù)泗水縣提供的文件及書面說明材料，泗水縣林業(yè)局在全縣公益林區(qū)域內(nèi)劃分了管護(hù)責(zé)任區(qū)，明確了管護(hù)責(zé)任。各鎮(zhèn)街與行政村、各行政村與護(hù)林員分別簽訂管護(hù)責(zé)任。同時(shí)按照不同地類、權(quán)屬分布狀況和管護(hù)難易情況劃分管護(hù)責(zé)任區(qū)。將管護(hù)責(zé)任區(qū)落實(shí)到山頭地塊，管護(hù)任務(wù)落實(shí)到具體護(hù)林員，全縣共聘用專兼職護(hù)林員857人。

3.2 國(guó)家公益林資料比對(duì)情況

泗水縣林業(yè)局沒有單獨(dú)建立公益林管理系統(tǒng)，前期公益林管理主要使用紙質(zhì)圖和小班一覽表。2012年林地落界后，泗水縣國(guó)家級(jí)公益林實(shí)際管理中以林地“一張圖”為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.2.1 前期國(guó)家級(jí)公益林界定情況(2004年) 2004年泗水縣國(guó)家重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定結(jié)果顯示，泗水縣共區(qū)劃界定國(guó)家級(jí)公益林22 866.7 hm2。按生態(tài)區(qū)位分：江河源頭(泗河)12 327 hm2；江河兩岸10 539.7 hm2。其中宜林地面積共計(jì)4 800 hm2，宜林地面積中，江河源頭2 678.6 hm2，江河兩岸2 121.4 hm2。

3.2.2 后期(區(qū)劃調(diào)整后)國(guó)家級(jí)公益林界定情況 泗水縣區(qū)劃調(diào)整后數(shù)據(jù)以2015年泗水縣林地變更數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，泗水縣共區(qū)劃界定國(guó)家級(jí)公益林15 129.8 hm2。按生態(tài)區(qū)位分：江河源頭8 702.8 hm2；江河兩岸6 427 hm2。其中宜林地面積共計(jì)3 308.2 hm2，宜林地面積中，江河源頭1 214 hm2，江河兩岸2094.2 hm2。

泗水縣國(guó)家級(jí)公益林原補(bǔ)償面積22 866.7 hm2，2015年調(diào)整為15 129.8 hm2。面積減少7 736.9 hm2，其中宜林地減少1 491.8 hm2，主要原因一是集體林權(quán)制度改革過程中，已確權(quán)到戶的國(guó)家級(jí)公益林，其林權(quán)權(quán)利人在與地方政府簽訂管護(hù)協(xié)議時(shí)，要求調(diào)出的；二是由于農(nóng)林產(chǎn)品價(jià)格的變化，原區(qū)劃為國(guó)家級(jí)公益林的經(jīng)濟(jì)林和楊樹林轉(zhuǎn)為耕地；三是河道兩岸和河灘處栽植的樹木采伐后轉(zhuǎn)為水域；四是前期區(qū)劃的宜林地，經(jīng)多年的蠶食開墾后已轉(zhuǎn)為種植農(nóng)作物。

3.3 宜林地動(dòng)態(tài)變化分析

分析泗水縣國(guó)家級(jí)公益林前后期數(shù)據(jù)，國(guó)家級(jí)公益林總面積由前期的22 866.7 hm2減少至15 129.8 hm2，凈減率33.8%，通過調(diào)查主要原因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，林農(nóng)參與公益林保護(hù)和建設(shè)的積極性不高以及立地條件差，困難立地比例高；宜林地由4 800 hm2減少至3 308.2 hm2，凈減率31.1%，其他各地類也有不同程度的減少。

通過資料收集、調(diào)查以及座談訪問，前期4 800 hm2宜林地中，后期仍為宜林地面積為883.9 hm2，占全縣前期宜林地總面積的18.4%;轉(zhuǎn)變?yōu)樯值?96.5 hm2，占6.2%；轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌仡惖?7.1 hm2，占1.2%；調(diào)出面積3 562.5 hm2，占74.2%。

后期3 338.5 hm2宜林地中(含無立木林地30.3 hm2)，兩期均為宜林地面積883.9 hm2，占區(qū)劃調(diào)整后宜林地總面積26.48%；區(qū)劃調(diào)入面積135.3 hm2，占4.05%；森林轉(zhuǎn)為宜林地767.9 hm2，占23.00%；其他地類轉(zhuǎn)為宜林地1 551.4 hm2，占46.47%。

3.4 實(shí)地監(jiān)測(cè)結(jié)果與分析

根據(jù)泗水縣“國(guó)家級(jí)公益林宜林地前后期調(diào)整情況對(duì)照表”，將后期為宜林地(無立木林地)作為本次監(jiān)測(cè)對(duì)象，類型分別為兩期均為宜林地、區(qū)劃調(diào)入、森林轉(zhuǎn)為宜林地、其他地類轉(zhuǎn)為宜林地，共抽取13個(gè)小班作為本次監(jiān)測(cè)樣本，合計(jì)抽取面積106.1 hm2；將前期為宜林地，后期變?yōu)樯旨捌渌仡愖鳛轵?yàn)證對(duì)象，共抽取驗(yàn)證小班3個(gè)，面積15.9 hm2。

其中抽取“兩期均為宜林地”類型小班4個(gè)，抽取面積26.2 hm2。其中現(xiàn)地類仍為宜林地的面積合計(jì)24.5 hm2，占該類型小班抽取面積的93.6%；現(xiàn)地類為耕地的面積合計(jì)1.7 hm2，占該類型小班抽取面積的6.4%。

抽取“區(qū)劃調(diào)入”類型小班2個(gè)，抽取面積16.7 hm2。其中現(xiàn)地類為未成林造林地的面積合計(jì)6.8 hm2，占該類型小班抽取面積的40.1%，現(xiàn)地類為有林地的面積合計(jì)10.1 hm2，占該類型小班抽取面積的59.9%；

抽取“森林轉(zhuǎn)為宜林地”類型小班3個(gè)，抽取面積23.1 hm2。其中現(xiàn)地類為宜林地的面積合計(jì)21.7 hm2，占該類型小班抽取面積的93.6%；現(xiàn)地類為未成林造林地的面積合計(jì)1.48 hm2，占該類型小班抽取面積的6.4%。

抽取“其他地類轉(zhuǎn)為宜林地”類型小班4個(gè)，抽取面積40.2 hm2。其中現(xiàn)地類為宜林地的面積合計(jì)40.2 hm2，占該類型小班抽取面積的100.0%。

抽取驗(yàn)證小班(宜林地轉(zhuǎn)為森林及其他地類)3個(gè)，抽取面積15.9 hm2。其中現(xiàn)地類為有林地8.1 hm2，占驗(yàn)證面積的51.07%；現(xiàn)地類為宜林地(造林失敗地)7.8 hm2，占驗(yàn)證面積的48.93%。

4種類型中，“區(qū)劃調(diào)入”指標(biāo)與界定數(shù)據(jù)差異較大，準(zhǔn)確率為0，其他指標(biāo)與界定數(shù)據(jù)差異較小，準(zhǔn)確率均大于90%，說明泗水縣國(guó)家級(jí)公益林的動(dòng)態(tài)變化監(jiān)測(cè)體系尚未建立，數(shù)據(jù)變更不及時(shí)；森林及其他地類轉(zhuǎn)為宜林地兩個(gè)類型中，主要原因?yàn)榍捌诮缍ǖ仡愑姓`以及管護(hù)不力造成宜林地增加。

“宜林地轉(zhuǎn)為森林”2個(gè)小班，經(jīng)實(shí)地驗(yàn)證情況屬實(shí)；“宜林地轉(zhuǎn)為其他地類”1個(gè)小班，2012年度人工造林，由于人畜危害，保存率不達(dá)標(biāo)，現(xiàn)狀為宜林地(造林失敗地)，就后期數(shù)據(jù)(15年)是屬實(shí)的，就現(xiàn)狀存在數(shù)據(jù)變更不及時(shí)現(xiàn)象。

4 存在的主要問題

4.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，林農(nóng)參與公益林保護(hù)和建設(shè)的積極性不高

中央財(cái)政對(duì)國(guó)家級(jí)公益林每667 m2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從2001年每年5元，提高到2010年集體和個(gè)人所有的每年10元，又提高到2013年集體和個(gè)人所有的每年15元、國(guó)家所有的仍然為每年5元。中央財(cái)政和地方財(cái)政雖然投入了大量的資金用于對(duì)公益林的補(bǔ)償，但對(duì)國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償金額遠(yuǎn)不及采伐1 m3林木所得，林農(nóng)對(duì)公益林保護(hù)的積極性受到很大影響。

4.2公益林生態(tài)效益監(jiān)測(cè)體系尚未建立，缺乏生態(tài)效益評(píng)估機(jī)制

目前，山東省沒有建立公益林生態(tài)效益監(jiān)測(cè)體系，無法分析研究公益林生態(tài)體系的結(jié)構(gòu)、功能組成、性質(zhì)及其變化，因而無法深入評(píng)價(jià)其生態(tài)效益，給計(jì)算全縣森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總效益帶來困難。

4.3 立地條件差，困難立地比例高

從監(jiān)測(cè)結(jié)果上看，前后兩期均為宜林地的面積883.9 hm2，通過實(shí)地調(diào)查，監(jiān)測(cè)小班全部屬于困難立地，種類為石質(zhì)土地，石質(zhì)山由于立地條件差,造林困難、投資成本高,在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)一直作為不適宜造林地而未納入造林綠化范疇。

對(duì)比前后兩期公益林?jǐn)?shù)據(jù)，森林轉(zhuǎn)為宜林地的面積為767.9 hm2，宜林地轉(zhuǎn)為森林的面積僅296.5 hm2，表明泗水縣存在管護(hù)工作壓力大的問題。

5 建議

5.1提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施差別化的公益林補(bǔ)償政策

公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，既要考慮公益林保護(hù)的需要，又要根據(jù)國(guó)家財(cái)力狀況量力而行。從社會(huì)公平的角度來看，應(yīng)當(dāng)逐步提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)到糧食種植補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)同為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同等享受國(guó)家補(bǔ)貼或補(bǔ)償。從市場(chǎng)效益角度來看，公益林補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)考慮林權(quán)權(quán)益人為建設(shè)公益林而進(jìn)行的投入成本，為保護(hù)公益林放棄發(fā)展機(jī)會(huì)或發(fā)展受限而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失，以及建設(shè)和保護(hù)公益林所帶來的社會(huì)效益和生態(tài)效益。在促進(jìn)國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)研究推進(jìn)國(guó)家級(jí)公益林的分級(jí)、分區(qū)位補(bǔ)償，按國(guó)家級(jí)公益林的林分質(zhì)量和國(guó)家級(jí)公益林所處生態(tài)區(qū)位的重要性，實(shí)行有差別化的補(bǔ)償。

5.2加強(qiáng)公益林資源與生態(tài)效益監(jiān)測(cè)體系建設(shè)

泗水縣國(guó)家級(jí)公益林分布點(diǎn)多面廣，因此，必須建立國(guó)家級(jí)公益林監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，系統(tǒng)要同時(shí)兼有森林資源管理功能，國(guó)家級(jí)公益林界定、管護(hù)和補(bǔ)償管理功能，信息發(fā)布及查詢功能。通過監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，一是可以實(shí)現(xiàn)公益林資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，通過公益林資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)更新公益林資源數(shù)據(jù)庫，客觀、科學(xué)地反映公益林資源變化和消長(zhǎng)動(dòng)態(tài)，為公益林管理和補(bǔ)償服務(wù)。二是可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公益林生態(tài)效益監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)及評(píng)估公益林生態(tài)效益及發(fā)展趨勢(shì)，定期向社會(huì)公布公益林建設(shè)績(jī)效及生態(tài)效益價(jià)值；三是公布全縣重點(diǎn)公益林資源狀況。包括重點(diǎn)公益林面積、蓄積、生長(zhǎng)量、生物量、碳匯、碳貯量、自然度、健康度、生態(tài)功能等級(jí)、結(jié)構(gòu)(含不同林層、群落、樹種、齡組)、分布(含不同流域、區(qū)域、生態(tài)區(qū)位、工程類別)等指標(biāo)；四是每年發(fā)布全縣森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總效益。包括重點(diǎn)公益林在涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、積累營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)、凈化大氣環(huán)境、森林防護(hù)、生物多樣性保護(hù)、森林游憩8個(gè)方面的指標(biāo)。

5.3加大公益林的建設(shè)力度，切實(shí)提升森林生態(tài)功能

公益林是生態(tài)建設(shè)的重要支撐，加強(qiáng)公益林保護(hù)建設(shè)是一個(gè)需要進(jìn)行不斷實(shí)踐與探索的過程，必須緊緊圍繞現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略部署，做到嚴(yán)格保護(hù)、科學(xué)經(jīng)營(yíng)、合理利用，以實(shí)現(xiàn)公益林持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。一是加強(qiáng)公益林提質(zhì)改造，公益林提質(zhì)改造應(yīng)充分利用自然力對(duì)公益林地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，對(duì)宜林地及無立木林地以適地適樹，宜喬則喬、宜灌則灌為原則，通過人工干預(yù)進(jìn)行裸地復(fù)綠，對(duì)疏林地、未成林造林地和灌木林地應(yīng)采取人工造林、人工促進(jìn)天然更新、撫育、封山育林等措施，增加森林植被，提升生態(tài)功能；二是加強(qiáng)公益林的森林經(jīng)營(yíng)方案編制工作。通過編制森林經(jīng)營(yíng)方案，確定經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)原則、經(jīng)營(yíng)管護(hù)措施等，并將經(jīng)營(yíng)管護(hù)措施分年度落實(shí)到山頭地塊；三是充分利用非木質(zhì)資源。經(jīng)營(yíng)公益林不能靠生產(chǎn)木材來獲取收益作為經(jīng)營(yíng)者可考慮開發(fā)非木質(zhì)資源。應(yīng)充分利用其森林景觀資源，二級(jí)國(guó)家級(jí)公益林在不影響整體森林生態(tài)系統(tǒng)功能發(fā)揮的前提下可以合理利用其林地資源，適度開展林下種植養(yǎng)殖和森林游憩等非木質(zhì)資源開發(fā)與利用，科學(xué)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。

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