楊彥明,廖四輝

(水利部發(fā)展研究中心,北京 100038)

供給側結構性改革是新時期我國經濟改革的重大戰(zhàn)略，其基本內涵，就是從供給側、生產端入手，用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，使供給體系更好適應需求結構變化。水利是國民經濟的基礎性和戰(zhàn)略性支撐行業(yè)，供給側結構性改革是新時期經濟改革的基本戰(zhàn)略和深層邏輯，也必然成為水利改革的重要內容。

1 水利供給側結構性改革的宏觀背景和理念轉變

只有準確把握我國經濟戰(zhàn)略轉入供給側結構性改革的深層原因，以及從需求側轉向供給側結構性改革的理念背景[1-3]，才能從水利的定位出發(fā)，把握水利改革發(fā)展如何適應并體現供給側結構性改革的要求。從出口、投資和消費“三駕馬車”拉動的需求戰(zhàn)略，到“供給側改革”，其深層背景是中國經濟發(fā)展演變到一個轉折階段即“新常態(tài)”階段，投資、出口從需求端的拉動效應逐步減弱，繼續(xù)強化需求刺激的效果甚微。消費在需求中占比上升，但供給相對不足，特別是服務業(yè)的供給不足。供給結構性過剩和結構性缺乏并存，供給結構和質量不能匹配需求、供給跟不上需求、供需錯配的問題日益突出，供給側的結構調整逐漸成為供需矛盾的主要方面[4]。因此，就水利改革而言，無論是從水利服務的對象領域，還是從水利服務的提供方式而言，上述轉變背景都預示著相應尺度的水利供給側結構調整，包括水利工程建設推動的水利發(fā)展模式面臨轉變，水利的服務內涵增強等等。

供給側改革與需求側管理相對應，是長期實行需求側管理之后理念轉變的結果。對于如何拉動經濟增長，需求側管理與供給側改革有著截然不同的理念。需求側管理認為需求不足導致產出下降，所以拉動經濟增長需要貨幣和財政刺激政策來提高總需求，使實際產出達到潛在產出。供給側改革認為市場可以自動調節(jié)使實際產出回歸潛在產出，所以根本不需要所謂的“刺激政策”來調節(jié)總需求，拉動經濟增長需要提高生產能力即提高潛在產出水平，其核心在于提高全要素生產率[5]。從需求側轉向供給側，這種理念的轉變實際上超出理論上的截然對立，而是更多體現了經濟發(fā)展主要矛盾從以需求拉動供給到以供給適應需求的適時轉換。長期適應需求側管理形成的水利發(fā)展模式風格鮮明，包括水利的密集投資、外延擴張，并已形成相對固化的政策思維的本位。也因此，供給側改革的轉向必然會深刻影響水利改革發(fā)展的立場、視角和模式選擇。

2 水利供給側結構性改革的范疇、問題和環(huán)節(jié)

水利行業(yè)的復雜屬性，決定了其供給側結構性改革涉及不同層次的多個范疇。首先，水利是國民經濟的基礎性行業(yè)，水利改革發(fā)展必須服務于國民經濟供給側結構性改革對水利支撐作用的要求，包含了防洪保安、農田水利、城鄉(xiāng)供水等各個方面。其次，水利又是國民經濟乃至國家安全的限制性因素，國民經濟的供給側結構性改革受到水資源這一基礎資源本身的客觀約束，從水利自身現實規(guī)律出發(fā)，限制供給數量、調整供給結構，是水利改革發(fā)展及其供給側結構性改革的基本主題。再次，水利是生態(tài)環(huán)境公共產品的重要提供者，供給側改革也需要關注水生態(tài)環(huán)境等公共物品的供給問題，促進水資源及其水生態(tài)環(huán)境自身的保護和存續(xù)。最后，水利自身構成國民經濟的特殊領域即水利經濟，需要從發(fā)展水利經濟的角度推動供給側結構性改革[6]。四者的問題尺度不同，性質也有差異。作為基礎性支撐，水利服務于國民經濟的供給側結構性改革，必須關注和緊跟供給側改革的新要求、實現重點保障，水利的基礎支撐能力還需要進一步增強。作為水資源這一限制性資源要素的提供方，水利要突出自身的能動性，結合最嚴格水資源管理制度的深化實施，主動限制和約束不合理的用水需求，提高用水效率，控制入河湖污染物排放。作為生態(tài)環(huán)境公共物品的提供者，水利必須超脫于短期經濟發(fā)展利益之上，從可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設的大局出發(fā)，從夯實水資源及其水生態(tài)環(huán)境基礎的角度，著眼于全社會日益提升的生態(tài)環(huán)境保護意識，強化對水資源及其水生態(tài)環(huán)境的保護。作為行業(yè)經濟，水利經濟包含自身供給側結構性改革的豐富內涵，有大量具體的改革任務，可以也應當站在自身發(fā)展利益的立場，在供給水利服務的細化、深化、優(yōu)化方面下功夫；同時，投資拉動的需求端刺激模式轉變?yōu)檠a短板的供給側經濟政策，也意味著投資密集的水利經濟模式仍將持續(xù)，但內涵將有所不同，其中水利投資的內生屬性將會進一步增強。水利供給側結構性改革需要兼顧不同范疇，既體現適應性，也體現能動性；既重視行業(yè)本位，又不失全局視野。

水利的供給側結構性改革要直面一系列水利改革發(fā)展的現實問題。一是水資源短缺問題日益加劇，必須保障供水安全。需要進一步開展基礎設施建設，提升供水能力，提高用水效率，促進水資源節(jié)約保護。其中，城市和工業(yè)用水保障、非傳統(tǒng)水資源開發(fā)利用等問題更為突出。二是隨著經濟社會的發(fā)展和城市化水平的提升，各地對防洪保安等的要求進一步提高。城市防洪排澇的設施建設和能力提升，應當作為一段時期的重點工作。三是生態(tài)文明建設對水生態(tài)環(huán)境保護提出更高要求。地下水超采、水質污染和地面沉降等地下水環(huán)境治理問題，河湖生態(tài)流量保障，濕地保護和恢復，水生態(tài)空間確權，水資源用途管制，水功能區(qū)納污管理，城市河道治理等都成為較為緊迫的水治理問題。四是外部經濟社會環(huán)境日益市場化，水利必須適應和融入外部市場環(huán)境，水利投融資和運營管理機制亟待引入更多市場機制。運用PPP模式引入社會資金和管理，政府購買水利服務，水權水市場建設，水價改革特別是農業(yè)水價綜合改革等，成為新時期水利改革的主題。五是各類型的水利服務都需要進一步細化和提升質量標準。針對特定的用水戶和用途，在更加競爭性的市場環(huán)境下，需要發(fā)展更加細化的水利服務項目，增加“一條龍”、直達終端用戶、個性化的相關服務，提高服務質量。農業(yè)水價綜合改革要消除“最后一公里”短板，新型農業(yè)經營主體要成為水利服務的重點對象[7]，鞏固農村飲水安全工程，提高服務質量都是要點所在。

水利供給側結構性改革，從供給側結構性改革內涵的市場機制的邏輯出發(fā)，重點包含基礎設施、管理體制、人才隊伍、投融資機制、產權制度、價格機制、水市場等環(huán)節(jié)和領域。從基礎設施建設而言，為拉動內需而加大水利投資的需求刺激政策的階段已經過去，但這并不意味著水利基礎設施建設放緩，而是變成總體性地加大投資轉變?yōu)檠a短板的基礎設施建設，水利基礎設施不足，特別是部分地區(qū)特定類型水資源開發(fā)利用工程建設不足形成明顯的短板，按照供給側結構性改革補短板的要求，這部分水利投資在新時期將成為重點。按照《水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，2017年新開工15項重大水利工程，在建水利投資規(guī)模超過9 000億元，為此要加快在建工程建設，盡快增加實物工程量。從管理體制而言，重在以市場化為導向、以價格機制為指引的水利管理的政府改革，增強對市場資源的包容性。從投融資機制改革、水利工程產權制度改革、價格機制的市場化改革、水權制度和水市場改革等環(huán)節(jié)而言，彼此緊密聯系、相互依托，形成市場化導向下水利供給側改革的主線。為了充分引入市場主體及其市場化的各種資源，必須賦予市場主體相應工程產權和分配水權，并實行市場化供水和水利服務的定價機制，建立水權交易市場，如此才能滿足投資經營要求，與外部市場化經濟環(huán)境充分融合，形成開放可持續(xù)的水利發(fā)展模式。

3 水利供給側結構性改革的方法論

水利供給側結構性改革有其自身特殊的能動性邏輯。從水資源管理的廣泛視角來看，水資源短缺進一步加劇，必然要求在適應國民經濟發(fā)展需求的同時，水利部門實行更加能動的供給管理，也就是對水資源供給本身實行有效的總量控制和結構優(yōu)化，以供給塑造需求甚至限制需求，而不是完全適應和保障需求，更不是要單純地強化供給能力、擴大供給、刺激需求。按照這種邏輯，水利供給側結構性改革也意味著水資源管理模式進入新階段。早期的水利發(fā)展模式更多屬于所謂供給管理模式，即注重水資源開發(fā)利用、大量建設水利工程、增強防洪保安和供水能力，以此積極服務于不斷增長的水資源和水利服務的現實需求。這是一種相對被動的管理。此后，由于水資源短缺問題日益加劇，用水粗放浪費的問題突出，水資源管理模式轉變?yōu)樾枨蠊芾?，即注重對用水需求加以限制，促進節(jié)水，而不再是無條件和不加限制地滿足用水需求。最嚴格水資源管理制度全面開始實施，“三條紅線”逐級劃定，實際上是從需求管理轉向更為直接、更加能動的供給側管理，即轉向控制供給數量和改變供給結構?，F階段開展水利供給側結構性改革，應當理解為是在最嚴格水資源管理制度基礎上，通過建立更加市場化的機制、提升管理水平，在限制供給總量、調整供給結構、改善供給方式等方面進一步拓展和深化改革。

水利供給側結構性改革，要平衡和結合政府管理與市場機制兩方面?？傮w上而言，由于水資源的準公共物品屬性和水資源公有制度，以及長期以來相對集中的水利管理體制，水利領域的市場化水平不高，市場機制對水資源的配置受到多方面限制，而政府管理仍然發(fā)揮著主導作用，水利長期以來是強政府而弱市場的領域。就供給側結構性改革的市場化內涵而言，就水利生產和服務仍由政府公共政策主導而言，水利供給側結構性改革實質上就是重點改革政府公共政策的供給方式，也就是重點改革公共政策的產生、輸出、執(zhí)行以及修正和調整方式[8]，更好地與市場導向相協調，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。說到底，供給側改革，也是按照市場導向的要求來規(guī)范政府的權力[9]。離開市場在配置資源中的決定性作用談供給側改革，以有形之手自我操作或以有形之手抑制無形之手，無法真正推動水利的結構調整，也會損害已有的市場化改革成果。必須適應日益市場化的外部經濟社會環(huán)境，利用好市場機制，水利才能真正切入供給側結構性改革的本質要求。因此，水利的供給側結構性改革，體現為政府管理和市場機制兩方面的重新平衡和深度結合。最嚴格水資源管理制度體現的是強勢政府管理對水資源供給的能動限制，以及部門和地區(qū)構成的積極調整。但是在落實于利益主體的實際運作中，在這個政府管理確立的總量限制和結構約束的框架之下，水利工作要面向日益多樣化和高品質的需求，不斷引入市場機制、完善基礎設施、改善管理方式、提供更高質量更多類型的水利服務。

水利改革也需要引入供給側結構性改革“加減乘除”的方法論體系。供給側改革的“加法”是指補齊短板，擴大要素供給，發(fā)展新興產業(yè)，提高經濟增長質量與效益。不同地區(qū)不同類型工程如防洪、灌排、供水等都可能成為短板，需要重點建設?！皽p法”主要是指政府簡政放權、企業(yè)清除過剩產能、社會為企業(yè)降低成本，激發(fā)微觀經濟活力。對水利而言，減少審批事項、促進簡政放權是改革重點。對涉及生態(tài)環(huán)境、安全保障等公共利益的水資源管理和工程建設管理事項實施必要的管理，但應簡化管理方式，加強社會管理。“乘法”是指創(chuàng)新發(fā)展理念，創(chuàng)造新產業(yè)，以新產業(yè)的“幾何式增長”推動經濟發(fā)展。顯著提升城市空間水生態(tài)環(huán)境的城市水利和生態(tài)水利建設，水利風景區(qū)建設，新型農業(yè)經營主體主導的農田水利建設模式，農業(yè)水價綜合改革，城市防洪排澇體系建設，水權制度建設,PPP模式的水利投融資等，都一定程度上包含了以模式創(chuàng)新撬動新增長點、形成新的水利服務領域和水利經濟主體的乘法效應?！俺ā笔侵盖宄a能過剩、清除經濟發(fā)展障礙。部分地區(qū)過度建設惡性競爭的小水電，一些嚴重低效浪費的灌區(qū)，都需要進行全面的清理、升級和改造。

[1] 樓繼偉.中國經濟最大潛力在于改革[J]．求是，2016(1):21-23.

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[5] 林毅夫．供給側和需求側應統(tǒng)一考慮[J]．理論建設，2016(1):130．

[6] 張紅霞,郭蓉蓉.探究新形勢下水利經濟的可持續(xù)發(fā)展[J].經濟師，2017(3)：272-273,276.

[7] 黃祖輝，傅琳琳，李海濤.我國農業(yè)供給側結構調整:歷史回顧、問題實質與改革重點[J].南京農業(yè)大學學報(社會科學版)，2016,16(6):1-5，152.

[8] 馮志峰.供給側結構性改革的理論邏輯與實踐路徑[J].經濟問題，2016(2):12-17.

[9] 任保平.我國供給側結構性改革的本質：體制改革[J].社會科學輯刊，2017(2)：21-28.