郭澤喆

（福建省廈門市思明區(qū)人民法院，福建·廈門 361000）

合作社最基本的屬性是基于成員自愿的聯(lián)合性，由此派生出社員入退社自由、社員權(quán)利義務(wù)平等、社員財產(chǎn)和合作社財產(chǎn)分離、非營利性和“惠顧返還”的分配原則等特點(diǎn)。合作社是市場經(jīng)濟(jì)中弱者的聯(lián)合，具有調(diào)節(jié)市場主體強(qiáng)弱平衡、重構(gòu)公平競爭條件的功能，能夠有效應(yīng)對市場缺陷和抑制“馬太效應(yīng)”。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，合作社一直作為一種法人類型在社會經(jīng)濟(jì)生活中扮演重要角色，例如來自美國西部的加利福尼亞州和亞利桑那州的“新奇士”（Sunkist）便是一個有120余年歷史的擁有6500多戶社員的成功合作社組織。那么在住房領(lǐng)域是否存在合作社組織形式呢？答案是肯定的。住宅合作社是由社會中低收入階層自愿組成，以建造合作住宅改善社員居住條件為目的，具自救性和互助性的公益性組織。在德國、日本、瑞典、挪威、美國、英國等國家住宅合作社歷史悠久，其開發(fā)建設(shè)的合作住宅是公共住房體系不可或缺的組成部分。

1986年我國第一家住宅合作社在上海成立，1990年陜西銅川發(fā)布實施《銅川市住宅合作社暫行辦法》，1992年國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)部、稅務(wù)總局共同頒布《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），住宅合作社隨之迎來蓬勃發(fā)展期，截至1997年全國有住宅合作社5000多家，遍及20多個省市150萬個家庭。此后我國社會保障性住房逐漸轉(zhuǎn)向為政府主導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房等制度先后推行，在經(jīng)過“黃金十年”之后住宅合作社發(fā)展戛然而止，有的注銷社團(tuán)登記，有的轉(zhuǎn)注為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，住宅合作社的全國性組織“中國合作住宅促進(jìn)會”相關(guān)活動已無所聞。自2003年開始，國家相關(guān)政策文件中幾乎沒有關(guān)于“住宅合作社”制度的任何正面表述和規(guī)定，并且開始對集資、合作建房逐步進(jìn)行限制。自2004年于凌罡發(fā)動“個人集資建房”至今，我國幾乎沒有住宅合作社合作建房成功的例子。住宅合作社發(fā)展受阻縱然存在相關(guān)立法不周延、與地方政府目標(biāo)乖離、面臨其他用地主體競爭以及缺乏金融支持等外部障礙，然而住宅合作社制度設(shè)計不盡合理、制度實施產(chǎn)生異化則是內(nèi)因，對此有必要深入剖析并在下一步住房制度改革中加以檢討和完善。

1 我國住宅合作社制度異化的表現(xiàn)

我國住宅合作社制度異化主要表現(xiàn)為在社員身份、運(yùn)行機(jī)制、退出機(jī)制上存在應(yīng)然與實然不一致的矛盾。

1.1 社員身份篩選機(jī)制的異化

《辦法》第8條規(guī)定：“凡具有城鎮(zhèn)正式戶口、家庭為中低收入并愿意改善居住條件的居民戶，均可以自愿申請加入住宅合作社?！痹摋l僅規(guī)定取得社員資格必須具有城鎮(zhèn)戶口，但未對城鎮(zhèn)戶口的取得時間、取得方式、區(qū)域等做進(jìn)一步限定，從北京等地的實施辦法來看基本上對社員的戶籍限定在本行政區(qū)域范圍內(nèi)。進(jìn)入21世紀(jì)后隨著城市化進(jìn)程不斷加快，地方政府對城市居民的住房保障愈加力不從心，城市新增人口特別是農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)城市戶籍人口難以取得社員資格。以國家保障性住房政策轉(zhuǎn)向為分水嶺，地方政府逐漸停止賦予住宅合作社社員資格，對“新市民”主要通過廉租房、住房補(bǔ)貼等其他方式實現(xiàn)住房保障。有學(xué)者認(rèn)為住宅合作社不必限定社員的家庭收入狀況，筆者對此并不贊同，《辦法》明確社員家庭應(yīng)屬于“中低收入”，家庭收入作為取得社員資格的標(biāo)準(zhǔn)不存疑義。然而何為“中低收入”、如何劃定成員家庭范圍等具體操作標(biāo)準(zhǔn)《辦法》并無明文規(guī)定，這為地方執(zhí)行任意性留出空間?！掇k法》還將“愿意改善居住條件”作為申請加入住宅合作社的目的條件，既然是“改善”則意味著申請人必然是擁有住房的，在沒有明文規(guī)定的情況下是否無論申請人擁有多大面積、多久房齡的住房均可以改善居住為名而取得社員資格呢？此為認(rèn)定社員資格的另一制度漏洞。從既往經(jīng)驗來看，大部分住宅合作社為政府主導(dǎo)和單位主導(dǎo)，社員相應(yīng)為公務(wù)員、事業(yè)單位和國有企業(yè)職工。這類人群享有較完善的福利保障，屬于中等收入階層，其存在住房改善性需求雖無可厚非，但若通過擠占中低收入群體的機(jī)會達(dá)到目的則顯然不正當(dāng)。特別在社員資格附著的住房福利屬于稀缺的公共資源時，如果取得社員資格者并非真正的中低收入群體，那么人們當(dāng)然會認(rèn)為形成特權(quán)是該制度運(yùn)行的結(jié)果。

1.2 內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的異化

理想狀態(tài)下的住宅合作社成員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)是社區(qū)群落式的，成員基于居住的地緣關(guān)系結(jié)成共同改善居住條件的聯(lián)合體。譬如在一些容積率低、配套老化的老舊城區(qū)，區(qū)域內(nèi)居民可聯(lián)合起來通過土地置換、土地出資入股等方式就地成立住宅合作社，既改善居住條件又實現(xiàn)老城區(qū)更新。此種情形下社員身份是多元的，住宅合作社的設(shè)立和運(yùn)行過程還起到了凝聚社會共識、加強(qiáng)人際互信的作用，對促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是良性的基層推動力，能夠?qū)崿F(xiàn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中公權(quán)力推動民主和追求效率的目標(biāo)。然而《辦法》第10條規(guī)定：“組建住宅合作社須經(jīng)組建單位的上級主管部門同意，成立籌建機(jī)構(gòu)，由籌建機(jī)構(gòu)向縣以上（含縣級，下同）人民政府房地產(chǎn)行政主管部門提出書面申請?！边@決定了現(xiàn)實中大部分住宅合作社由部門、單位、行業(yè)系統(tǒng)興辦，通常只有具有特定身份的人如國家公務(wù)員、單位職工才能夠加入住宅合作社，純粹意義上的完全由城鎮(zhèn)居民自愿參加的住宅合作社卻寥寥無幾。住宅合作社的社員結(jié)構(gòu)是塊狀式、行業(yè)式的，此種結(jié)構(gòu)不但不能實現(xiàn)彌合社會裂痕、促進(jìn)國家治理的作用，反倒體現(xiàn)出特權(quán)利益團(tuán)體的特征，必然引起群眾反感。制度設(shè)計為平等自愿解決中低收入家庭住房困難的合作建房模式異化為行業(yè)或單位的強(qiáng)制建房模式，社員大會、管理委員等住宅合作社內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的作用并不顯著，內(nèi)部監(jiān)督更是缺乏制度化安排。

1.3 設(shè)立程序與退出機(jī)制的異化

住宅合作社作為法人其設(shè)立首先應(yīng)符合《民法總則》等民事基本法的規(guī)定，作為社會團(tuán)體其設(shè)立則應(yīng)當(dāng)符合《社會團(tuán)體登記管理條例》第10條規(guī)定的條件，最后其設(shè)立還應(yīng)受作為專門法的《辦法》所約束?！掇k法》第10條規(guī)定：“住宅合作社須經(jīng)組建單位的上級主管部門同意”、“經(jīng)縣以上人民政府房地產(chǎn)行政主管部門審查批準(zhǔn)后，方可設(shè)立住宅合作社”，即設(shè)立住宅合作社必須獲得行政許可。但《辦法》并未對住宅合作社的設(shè)立條件作出其他實質(zhì)性的規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為這種不明確在住宅合作社的“許可主義設(shè)立原則下是無關(guān)緊要的，甚至是符合許可主義設(shè)立的本意的，因為是否準(zhǔn)予設(shè)立完全出于主管部門或者政府的好惡——如果明確了設(shè)立的條件倒反而束縛了他們的手腳?！彪S著2003年《行政許可法》出臺，住宅合作社設(shè)立的行政許可涉及與該法銜接的問題?！缎姓S可法》第14條和第15條規(guī)定：只有法律和行政法規(guī)可以設(shè)立行政許可；在法律和行政法規(guī)沒有規(guī)定的情況下，地方性法規(guī)可以設(shè)立行政許可；省級人民政府規(guī)章可以設(shè)立不超過一年的“必須立即實行”的行政許可?！掇k法》屬于部門規(guī)章，各地出臺的相關(guān)地方政府規(guī)章要么并非省級政府規(guī)章，要么許可施行的時間都超過了一年，因此有關(guān)住宅合作社設(shè)立的行政許可的規(guī)定均屬違法。

《辦法》第24條規(guī)定：“合作住宅不得向社會出租、出售。社員家庭不需要住宅時，須將所住住宅退給本住宅合作社。住宅合作社以重置價結(jié)合成新計算房價，按原建房時個人出資份額向社員個人退款?！薄掇k法》雖規(guī)定了社員退出的回購機(jī)制，但回購主體為住宅合作社的規(guī)定不甚妥當(dāng)。住宅合作社具有類似房地產(chǎn)開發(fā)中的項目公司特點(diǎn)，一旦完成住宅開發(fā)其最重要的資產(chǎn)合作住宅已出售給社員，所獲款項則用于支付建造住宅的成本，住宅合作社一般并無剩余資產(chǎn)可用于回購?fù)顺龅暮献髯≌＜幢阕≌献魃缬心芰刭?，囿于特殊的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)合作住宅無法向社員以外的主體流轉(zhuǎn)，由于住宅合作社成立后成員便相對固定，且既有成員的住宅需求已通過合作住宅建成后的出售分配得到滿足，既有社員一般沒有再行購買合作住宅的實際需求。此外，如果既有社員名下已有合作住宅，再行購買合作住宅顯然不符合住宅合作社制度初衷，但《辦法》并沒有對此進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。現(xiàn)實中，還有一些合作住宅可能未錄入不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，抑或有登記在案但合作住宅的性質(zhì)未有定論，這與社員能否獲取社會保障性住房、是否具有購買商品房資格、再行購房享受何種信貸政策等均有牽連，在不做明確規(guī)定的情況下可能影響社員相關(guān)權(quán)利。2000年以后一些地方將合作住宅納入經(jīng)濟(jì)適用房管理，在取得產(chǎn)權(quán)滿5年后可上市交易，這種情形下《辦法》第24條關(guān)于合作住宅禁止對外流轉(zhuǎn)的規(guī)定被架空，個別社員利用該漏洞從中牟利。

1.4 取得劃撥用地機(jī)制的異化

依據(jù)《辦法》劃撥合作住宅用地存在與上位法沖突的情形?！锻恋毓芾矸ā泛汀冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》均規(guī)定劃撥土地的范圍為：國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項目用地；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。合作住宅用地不屬于前三種用地類型，故僅能視為最后一種情形依據(jù)法律或行政法規(guī)的規(guī)定取得劃撥用地資格。住宅合作社有權(quán)取得劃撥土地的規(guī)定系由《辦法》這一部門規(guī)章作出，由于立法層級未達(dá)法定要求，故依據(jù)《辦法》向住宅合作社劃撥土地嚴(yán)格來說是違法的。再者，《辦法》第14條是倡導(dǎo)性規(guī)范而非強(qiáng)制性規(guī)范，不予執(zhí)行或執(zhí)行不力并無法定不利后果，這給地方政府選擇性適用留出空間。此外，劃撥用地標(biāo)準(zhǔn)通常依據(jù)《劃撥用地目錄》操作，該目錄第6條第(10)項非營利性社會福利設(shè)施用地中規(guī)定了“福利性住宅”可獲得劃撥土地，此為合作住宅取得劃撥土地最貼近的依據(jù)。但在國土資源管理實務(wù)中，一般認(rèn)為福利性住宅是指政府主導(dǎo)建設(shè)的社會性保障住房，合作住宅是否屬于福利性住宅范疇存在爭議。綜上，地方政府在對合作住宅劃撥用地時存在諸多合規(guī)性疑慮。

2 我國住宅合作社制度異化的成因

住宅合作社發(fā)展產(chǎn)生異化主要是住宅合作社立法的時代局限、經(jīng)濟(jì)社會的變遷以及制度更新缺失等因素共同作用的結(jié)果。

2.1 城鎮(zhèn)戶籍加速松動膨脹

新中國的戶籍制度的基本邏輯結(jié)構(gòu)是：家庭—出身—身份—秩序—控制—分配。這一結(jié)構(gòu)隨著不同時期的政治經(jīng)濟(jì)需要，其內(nèi)部構(gòu)成及其功能也在不斷演變。改革開放以后我國戶籍制度的變遷呈現(xiàn)初始緩慢、不斷加速的狀態(tài)，《辦法》出臺的1992年正是戶籍制度結(jié)構(gòu)與功能都發(fā)生變遷的初始階段，戶籍改革的進(jìn)程緩慢而不易察覺。彼時城鄉(xiāng)戶籍仍涇渭分明，政策制定者按靜態(tài)觀點(diǎn)視城鎮(zhèn)戶籍人口是封閉池子里的水，只需對城鎮(zhèn)人口中既有住房困難戶的居住條件加以改善即可。然而戶籍制度松動的速度出乎大多數(shù)人意料，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間人口流動級數(shù)呈幾何倍數(shù)特征，城市對人口的磁吸效應(yīng)不斷加大，大量“新市民”的涌入使城市戶籍的福利資格識別功能失靈。進(jìn)入21世紀(jì)后地方政府發(fā)現(xiàn)，若仍簡單以取得城市戶籍作為取得住宅合作社社員資格的標(biāo)準(zhǔn)，政府在土地支持及行業(yè)管理上的負(fù)擔(dān)十分沉重，再加上發(fā)展合作住宅與地方政府提高財政收入以及追求GDP增長最大化的目標(biāo)不一致，地方政府巧妙借助國家住房政策轉(zhuǎn)向的時機(jī)低調(diào)實現(xiàn)了住宅合作社制度的退出，城鎮(zhèn)戶籍再也無法成為獲取住宅合作社社員資格的有效憑據(jù)。

2.2 “單位”這一社會組織形式全方位淡出

正如學(xué)者研究所指出我國的住宅合作社大部分為政府主導(dǎo)型和單位主導(dǎo)型，事實上二者并無明顯的界限區(qū)隔，所謂“政府主導(dǎo)”亦演變?yōu)檎毮懿块T“塊塊”為本系統(tǒng)謀求住房福利的性質(zhì)，通過政府發(fā)動群眾參與并惠及大眾的制度初衷并未實現(xiàn)。所謂“單位”是建國以來我國城市社區(qū)普遍采用的一種特殊的社會組織形式，在改革開放前的很長一段時期它是我國社會結(jié)構(gòu)的基本單元，時至今日其在“體制內(nèi)”仍存有影響。作為計劃體制時代政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制的基石，單位制度不僅建構(gòu)了一種特殊的社會動員和社會整合機(jī)制，而且形成了一種特殊的生存模式。單位制及與之相配套的一整套社會制度安排，通過對社會資源的控制和配置，為體制內(nèi)的人（城市居民）設(shè)置了一個獨(dú)特的社會生活空間，使得人們從生老病死到“吃喝拉撒”的全部生活內(nèi)容都與單位緊密相聯(lián)，人們的工作方式、生活方式、交往方式乃至思想意識都嚴(yán)重受制于單位制度，形成某種共性化的生存模式，成為真正意義上的“單位人”?！掇k法》出臺時尚處于計劃體制堅冰初融的時代之交，經(jīng)濟(jì)資源和社會資源仍集中掌握在各種大小“單位”之手，個人掌握的經(jīng)濟(jì)社會資源十分匱乏，推動建造合作住宅依托“單位”而為是大部分城鎮(zhèn)居民的唯一選擇。隨著改革開放的深入，出現(xiàn)了擺脫“單位”依賴的“自由流動資源”和“自由活動空間”的社會轉(zhuǎn)型，進(jìn)而掀動社會組織形式變化并促成居民的“再社會化”，城鎮(zhèn)居民經(jīng)歷了由“單位人”、“新單位人”到“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變。建設(shè)合作住宅所依托的“單位”逐步瓦解淡出，城鎮(zhèn)居民的社會生活重心開始轉(zhuǎn)向“社區(qū)”。然而無論是作為群眾自治組織的“社區(qū)居委會”，還是作為市民居住生活場域的“住宅社區(qū)”，均無法承接和取代“單位”組織、聚合、分配資源的社會功能，住宅合作社的類型和成員無法實現(xiàn)向“社區(qū)”的轉(zhuǎn)移。住宅合作社領(lǐng)域非但沒有實現(xiàn)與“從單位人到社區(qū)人”的同步轉(zhuǎn)型，反而因“單位”淡出而失去依托而陷入發(fā)展停滯。

2.3 我國行政法淵源的流變

法律淵源是一國法律的存在方式（表現(xiàn)形式），我國的法律淵源主要包括：憲法、法律、法規(guī)（行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治法規(guī)）、規(guī)章（國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章）、法律解釋等。我國法學(xué)理論關(guān)于法律淵源的認(rèn)識呈現(xiàn)從彌散到集中的趨勢，20世紀(jì)70年代末、80年代初開始強(qiáng)調(diào)“有法可依、有法必依”，但對法并沒有更多的形式上的要求，只要是國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，無論是那個機(jī)關(guān)制定，也不管是什么方式制定，都可稱之為法，直至《辦法》出臺前后關(guān)于法律淵源的社會認(rèn)識(包括大部分國家機(jī)關(guān)的認(rèn)識)仍停留在上述層面，故彼時以中央部委規(guī)章的形式規(guī)定住宅合作社制度已足夠引起地方政府的重視，在初期推行時不存在太多阻礙。然而隨著政府和社會法治意識不斷提高以及立法內(nèi)容不斷豐富，部門和行業(yè)立法沖突、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)立法抵牾等問題也隨之產(chǎn)生，判斷政府是否依法行政的標(biāo)準(zhǔn)從“是否依據(jù)了法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆欠褚罁?jù)了合適的法”，換言之法律依據(jù)存在層級差異和適用的優(yōu)先順序，特別是2000年《立法法》頒布后法定的法律淵源順序明確為憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章。至此，住宅合作社立法層級低下成為不爭事實，住宅合作社在21世紀(jì)陷入發(fā)展停滯的重要原因在于《辦法》與此后陸續(xù)出臺的《立法法》《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》《行政許可法》等上位法產(chǎn)生沖突，同時與《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號）等政策性文件相抵牾。一方面地方政府在批準(zhǔn)住宅合作社設(shè)立以及劃撥合作住宅用地上存在與上位法抵觸的疑慮，另一方面國務(wù)院在住房政策上出現(xiàn)轉(zhuǎn)向欲將合作住宅納入經(jīng)濟(jì)適用房范疇，住宅合作社制度的獨(dú)立性受到嚴(yán)重沖擊。

2.4 土地財富效應(yīng)由無至有、由弱到強(qiáng)

上世紀(jì)90年代初、中期國家面臨的突出問題是政府財政非常困難，很多關(guān)系全局的大事都辦不了，當(dāng)時的國企改革、醫(yī)療改革、教育改革包括住房制度改革等在很大程度上是考慮如何甩財政包袱，包括修改土地管理法也更多考慮增加地方政府的收入。彼時房地產(chǎn)尚未市場化，土地財政尚未發(fā)端，城鎮(zhèn)住宅用地沒有顯著的資產(chǎn)屬性，而建造保障性住房的支出反而是沉重的財政負(fù)擔(dān)，《辦法》的出臺也帶有政府將社會保障性住房供給負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給居民的意圖。自2002年國土資源部11號令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》肇始，以2004年國土資源部、國家監(jiān)察部《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（即所謂“8.31大限”）為標(biāo)志，土地財政大幕徐徐拉開。以“招拍掛”為主要內(nèi)容的土地批租制度全面實施，“土地財政”成為我國城市化模式的主要依賴路徑，“顯化土地資產(chǎn)”“確保其保值增值”“建立完全的土地市場”成為政策和立法的主導(dǎo)思想，土地作為單純資產(chǎn)定價使不動產(chǎn)賬面價值占國家財富相當(dāng)一部分比重，同時也帶來地方財政非稅收入的快速增長。地方政府存在縮減劃撥土地數(shù)量、抬高土地出讓價格的強(qiáng)烈沖動。在福利性住房體系內(nèi)部合作住宅也處于邊緣化地位，政府主導(dǎo)的社會保障性住房占據(jù)了絕大多數(shù)劃撥用地指標(biāo)，合作住宅在獲取土地支持上全面潰敗。

3 我國住宅合作社制度異化的破解之策

在下一步完善住宅合作社制度的過程中，應(yīng)適當(dāng)拓寬成員范圍、嚴(yán)格限定資格條件，積極推動住宅合作社回歸社會化和自治化的制度初衷，通過提升立法層級、完善立法內(nèi)容回應(yīng)和解決影響制約住宅合作社發(fā)展的關(guān)鍵問題。

3.1 拓寬住宅合作社成員范圍并進(jìn)一步限定資格條件

可考慮將住宅合作社社員范圍擴(kuò)大至城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)的戶籍人口，不單純以城鎮(zhèn)戶籍為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定社員資格，而以是否在城鎮(zhèn)定居這一實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作為認(rèn)定依據(jù)。標(biāo)準(zhǔn)變化的結(jié)果是將“城中村”農(nóng)村戶籍人口納入住宅合作社制度調(diào)整范圍，使城市化進(jìn)程中失去土地且住房困難的農(nóng)民這一“夾心層”也享有基本的住房保障。對城市“新市民”族群，可考慮規(guī)定其在取得本地城鎮(zhèn)戶籍三至五年后方可取得住宅合作社社員資格，過渡期間的住房保障則由廉租房作為過渡解決辦法。此外，還應(yīng)明確社員家庭收入條件與改善居住條件，確保取得住社員資格者為真正急需住房保障的中低收入群體。綜上，建議將《辦法》第8條規(guī)定內(nèi)容相應(yīng)修改為：“凡取得城市建成區(qū)正式戶口滿五年、成年家庭成員人均收入低于所在地級市上年度社會平均工資80%、家庭人均住房面積未達(dá)到所在地級市上年度人均住房面積60%的人員，可以自愿申請加入住宅合作社?！?/p>

3.2 推動住宅合作社朝社會化和自治化回歸

《辦法》第9條將住宅合作社分為政府主導(dǎo)型、單位主導(dǎo)型、其他類型三種，“在當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)行政主管部門指導(dǎo)下，可以興辦以下類型的住宅合作社：（一）由當(dāng)?shù)厝嗣裾挠嘘P(guān)機(jī)構(gòu)，組織本行政區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)居民參加的社會型住宅合作社；（二）由本系統(tǒng)或本單位組織所屬職工參加的系統(tǒng)或單位的職工住宅合作社；（三）當(dāng)?shù)厝嗣裾康禺a(chǎn)行政主管部門批準(zhǔn)的其它類型的住宅合作社”，卻未明確第一種類型住宅合作社具體由哪個政府部門組織推動，職責(zé)不清導(dǎo)致規(guī)定形同虛設(shè)，此問題在第三種類型中同樣存在，第二種類型則異化為部門和行業(yè)謀求特權(quán)的平臺。可見將住宅合作社按照推動主體劃分類型的立法例帶來的負(fù)面效應(yīng)大于正面效果，基于“單位”淡出、取消特權(quán)的考量不宜再將住宅合作社做上述類型化區(qū)分。上世紀(jì)九十年代起我國社會科學(xué)領(lǐng)域中治理理論開始興起并逐漸成為黨的執(zhí)政理念，十八屆三中全會決議指出“促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”正體現(xiàn)了這種轉(zhuǎn)型方向。“治理”共識的形成表明，國家不再是凌駕于社會之上的一種政治力量，而是實現(xiàn)人類自我治理目的的一種手段。正如美國觀察家李侃如在《治理中國：從革命到改革》一書中所言，到2020年中國如欲成功則必須“為以公民為基礎(chǔ)的組織培育出一種可行模式，為主要的公眾群體提供一種更為強(qiáng)烈的而有意義的對政治和社會事務(wù)的參與感。”故此，建議將《辦法》第5條規(guī)定內(nèi)容相應(yīng)修改為：“住宅合作社由社員出資設(shè)立，實行獨(dú)立核算、民主管理、自我服務(wù)。”第9條規(guī)定內(nèi)容相應(yīng)修改為：“人民政府街道辦事處宣傳、組織、指導(dǎo)轄區(qū)群眾興辦住宅合作社。”將第6條有關(guān)住宅合作社內(nèi)部運(yùn)行管理的規(guī)定內(nèi)容細(xì)化為：“住宅合作社通過社員大會或社員代表大會制定合作社章程，選舉產(chǎn)生住宅合作社管理委員會和監(jiān)事會。管理委員會負(fù)責(zé)合作住宅的選址、設(shè)計、建造、分配、物業(yè)管理和維修，及有關(guān)專業(yè)人員和管理人員的選聘、任用等日常管理事務(wù)。監(jiān)事會負(fù)責(zé)監(jiān)督管理委員會工作，有權(quán)提請社員大會或社員代表大會罷免管理委員會?！蓖瑫r增加規(guī)定行業(yè)自治組織內(nèi)容：“縣以上人民政府社會保障性住房主管部門指導(dǎo)本轄區(qū)成立合作住房聯(lián)盟或協(xié)會作為行業(yè)自律組織。”

3.3 提升住宅合作社立法層級，保障和促進(jìn)住宅合作社發(fā)展

提升住宅合作社立法層級是重新激活住宅合作社制度的當(dāng)務(wù)之急，對此可考慮幾種立法方案：一是“專門法+行政法規(guī)”模式。同時推動全國人大制定《住宅合作社法》以及國務(wù)院制定《住宅合作社管理條例》，此種模式屬行業(yè)立法的頂配，推動難度最大。二是“一般法內(nèi)嵌+行政法規(guī)”模式。在推動制定《住宅法》過程中將合作住宅納入，賦予其福利性住房屬性，另由國務(wù)院制定《住宅合作社管理條例》，該方案推動難度次之。三是單獨(dú)行政法規(guī)模式。在人大立法條件不成熟的情況下，應(yīng)考慮先由國務(wù)院制定《住宅合作社管理條例》，此為最低目標(biāo)。除上文已提及的立法修改意見外，住宅合作社立法更新可以《辦法》為藍(lán)本并著重考慮規(guī)定以下十個方面的內(nèi)容：（1）合作住宅是區(qū)別于商品住房、社會保障性住房的一種獨(dú)立類型的福利性住房；（2）政府應(yīng)當(dāng)向住宅合作社劃撥用地；（3）縣以上政府社會保障性住房主管部門行使設(shè)立住宅合作社的審批權(quán)；（4）合作住宅禁止上市流轉(zhuǎn)；（5）社員退出的合作住宅由縣以上政府社會保障性住房主管部門統(tǒng)一回購和再分配；（6）建造合作住宅可支取公積金余額并可申請公積金貸款；（7）國家大力發(fā)展政策性住房銀行支持住宅合作社發(fā)展；（8）國家實行政府回購作為住宅合作社獲取商業(yè)銀行貸款信用保障的信貸政策；（9）鼓勵住宅合作社以協(xié)議出讓、土地租賃等方式取得用地；（10）拓寬合作住宅用地來源，符合條件的城市建成區(qū)內(nèi)的集體土地可規(guī)劃為合作住宅用地。