□楊 波

當(dāng)前我國(guó)面臨較大的經(jīng)濟(jì)下行壓力，地方政府債務(wù)整體可控但風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求大、老齡化嚴(yán)重等問(wèn)題，國(guó)家大力推行PPP模式，希望吸引更多的社會(huì)資本投資于基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)項(xiàng)目。PPP模式作為一種創(chuàng)新的制度供給，借助政府與市場(chǎng)的合作，無(wú)疑會(huì)給政府、企業(yè)、公眾帶來(lái)積極效應(yīng)。但是，目前我國(guó)PPP發(fā)展尚不成熟，對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足、風(fēng)險(xiǎn)控制制度不健全，這給PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行的可持續(xù)性帶來(lái)隱患。

當(dāng)前，規(guī)范發(fā)展和防范風(fēng)險(xiǎn)成為PPP可持續(xù)發(fā)展的主旋律。其中，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將成為政府在未來(lái)PPP發(fā)展中的巨大挑戰(zhàn)，尤其是PPP項(xiàng)目中蘊(yùn)藏的隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為此，最近我國(guó)不斷加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，財(cái)辦金[2017]92號(hào)文發(fā)布之日至2018年7月16日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)退庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)4998項(xiàng)，其中：管理庫(kù)退至項(xiàng)目庫(kù)之外項(xiàng)目共計(jì)1745項(xiàng)，儲(chǔ)備清單退至項(xiàng)目庫(kù)之外項(xiàng)目共計(jì)3252項(xiàng)。因此，本文將主要分析我國(guó)目前PPP投資中蘊(yùn)藏的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，為我國(guó)PPP可持續(xù)發(fā)展提出有效建議。

一、研究現(xiàn)狀

PPP模式作為一種創(chuàng)新的公共服務(wù)供給模式，在西方國(guó)家早已流行。因此，國(guó)外學(xué)者對(duì)PPP模式的理論、現(xiàn)實(shí)意義、自身優(yōu)勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)分配以及合同管理等進(jìn)行了深入研究。并且通過(guò)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，也總結(jié)了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)Budapest（2006）的分析框架，PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源有兩個(gè)：一是公共服務(wù)特性：為保證公共服務(wù)的持續(xù)性，政府使自身在合作中成為弱勢(shì)一方，同時(shí)政府無(wú)限接受和承擔(dān)各種風(fēng)險(xiǎn)；二是在短期預(yù)算構(gòu)架下，政府采用長(zhǎng)期合同產(chǎn)生劣性動(dòng)機(jī)：由于短期預(yù)算無(wú)法與長(zhǎng)期合同相對(duì)應(yīng)，現(xiàn)期政府可能將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給下屆政府，這種前期的零成本投資導(dǎo)致了沒(méi)有成本收益優(yōu)勢(shì)的PPP項(xiàng)目實(shí)施，從而增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

近年來(lái)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在PPP項(xiàng)目中廣泛存在，因此受到世界銀行、葡萄牙等國(guó)家和機(jī)構(gòu)的重視。世界銀行建立PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型（PFRAM），基于國(guó)際會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，采用五步?jīng)Q策樹(shù)的方法系統(tǒng)評(píng)估潛在宏觀財(cái)政影響，其中包括財(cái)政赤字、凈債務(wù)總額和政府或有債務(wù)等。同時(shí)，識(shí)別和評(píng)估PPP中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，研究合理的緩解措施（World Bank，2016）。葡萄牙采取網(wǎng)關(guān)過(guò)程（三個(gè)階段：計(jì)劃、設(shè)計(jì)和準(zhǔn)備招標(biāo)；投標(biāo)與談判；建設(shè)和運(yùn)營(yíng)）的制度安排，財(cái)政部長(zhǎng)得到授權(quán)，在PPP項(xiàng)目無(wú)法滿足一定條件時(shí)，可以停止或延遲PPP項(xiàng)目的實(shí)施。在網(wǎng)關(guān)過(guò)程的每一階段，財(cái)政部長(zhǎng)都有接受或拒絕PPP項(xiàng)目的權(quán)利（Monteiro,2007）。

PPP模式在國(guó)內(nèi)發(fā)展較晚，因此目前尚未形成系統(tǒng)的理論研究，并在實(shí)際經(jīng)驗(yàn)上還不夠豐富。研究領(lǐng)域主要集中在PPP模式的定義、特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)分配和項(xiàng)目可行性等方面（賈康，2016，溫來(lái)成，2015等）。關(guān)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究也大多集中在對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源、分類(lèi)以及防范措施上。目前，對(duì)PPP模式的財(cái)政影響研究不夠。相對(duì)于傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式，PPP模式擁有諸多優(yōu)勢(shì)，但PPP模式的長(zhǎng)期合同特性以及PPP模式隱含的各種政府或有、隱性負(fù)債問(wèn)題，可能導(dǎo)致政府在PPP模式中承擔(dān)過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)，政府面臨高額的中長(zhǎng)期財(cái)政成本，對(duì)中長(zhǎng)期財(cái)政和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定帶來(lái)沖擊。特別是在當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政預(yù)算和會(huì)計(jì)制度還在不斷完善的背景下，PPP模式可能不僅不能有效降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)形成新的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，相對(duì)于世界許多國(guó)家PPP模式由中央政府組織實(shí)施，我國(guó)由地方政府主導(dǎo)的PPP模式隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更應(yīng)受到關(guān)注。

二、我國(guó)PPP發(fā)展中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的暴露事實(shí)

（一）財(cái)政承受能力10%的紅線易失守

為防范風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部明確提出10%的財(cái)政紅線，這是符合國(guó)際慣例的。但是這一10%警戒線是基于嚴(yán)格意義上的公私伙伴關(guān)系的和財(cái)政預(yù)算。在我國(guó)，PPP中的第二個(gè)“Private”并非嚴(yán)格意義上的私人資本，國(guó)有資本占比更多。有政府支撐的國(guó)有資本的參與無(wú)疑會(huì)增加財(cái)政支出。同時(shí)，我國(guó)“一般公共預(yù)算”的統(tǒng)計(jì)口徑也使10%的指標(biāo)計(jì)算具有一定的不確定性。我國(guó)政府預(yù)算由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算組成。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算有特定內(nèi)涵和支出約束，與PPP項(xiàng)目預(yù)算支出聯(lián)系不大。但政府性基金預(yù)算對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出比例產(chǎn)生顯著影響。如果將PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出列入政府性基金預(yù)算，或者隨著我國(guó)預(yù)算制度的改革，逐漸將政府性基金預(yù)算納入一般公共預(yù)算，則全部PPP項(xiàng)目的預(yù)算支出不超過(guò)一般公共預(yù)算支出的10%的警戒線作用將大大削弱。

（二）“明股實(shí)債”問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)

“明股實(shí)債”顧名思義，名義上體現(xiàn)為股權(quán)投資，但其本質(zhì)是債權(quán)。該詞在融資領(lǐng)域已運(yùn)用很久，但在PPP領(lǐng)域中大多賦予貶義的涵義。在PPP項(xiàng)目中，建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)體是股權(quán)清晰的SPV特殊項(xiàng)目公司，一般情況下地方政府不控股，比重較小，更多的股本在社會(huì)資本那一方。因?yàn)槌踔允墙鉀Q政府財(cái)政壓力的問(wèn)題。目前“明股實(shí)債”有兩種情況，一種是地方政府的，或政府、企業(yè)加總出的股權(quán)資金占項(xiàng)目總投資的比重很低，總體上看起來(lái)是政府或項(xiàng)目公司對(duì)外的一大筆負(fù)債；另外一種是，附加企業(yè)股權(quán)的回購(gòu)條款。雖然現(xiàn)在企業(yè)掌握較多股權(quán)，但是有一個(gè)附加的協(xié)議，即在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)以后的若干年內(nèi)，政府逐步將股權(quán)再買(mǎi)回來(lái)?！懊鞴蓪?shí)債”問(wèn)題的出現(xiàn)，導(dǎo)致大量“偽PPP”的產(chǎn)生，這無(wú)疑將會(huì)給地方政府財(cái)政帶來(lái)巨大壓力。

（三）融資平臺(tái)公司違規(guī)參與

地方政府融資平臺(tái)公司是準(zhǔn)財(cái)政，其作為社會(huì)資本方參與本級(jí)PPP項(xiàng)目，必然增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這與推動(dòng)PPP模式以減少地方政府債務(wù)的初衷不相吻合。盡管《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)文）對(duì)地方政府平臺(tái)公司以社會(huì)資本的身份參與PPP項(xiàng)目予以約束，但國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)給地方政府平臺(tái)公司予以松綁。這種平臺(tái)公司合規(guī)與違規(guī)參與PPP項(xiàng)目，會(huì)加大或有債務(wù)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

三、政策建議

（一）強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證

財(cái)政承受能力論證的作用在于限制地方政府利用PPP項(xiàng)目擴(kuò)張投資，從而避免長(zhǎng)期政府支付責(zé)任不可控的現(xiàn)象。為避免財(cái)政承受能力論證流于形式并失去“安全閥”的功效，地方政府應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注各類(lèi)政府承諾和風(fēng)險(xiǎn)成本，將PPP財(cái)政承諾置于政府預(yù)算監(jiān)管之下。

因此，應(yīng)將所有引發(fā)政府支付責(zé)任的決定或事項(xiàng)，包括政府付費(fèi)或補(bǔ)貼、股權(quán)投資、配套投入以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等，均納入財(cái)政承受能力測(cè)算之中，并從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政能力水平、整體負(fù)債情況以及風(fēng)險(xiǎn)管理能力等角度，評(píng)價(jià)政府履約能力。尤其統(tǒng)籌本級(jí)全部已實(shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目各年度支出責(zé)任，并綜合考慮行業(yè)均衡性和PPP項(xiàng)目投資計(jì)劃，以及將指標(biāo)的測(cè)算依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。

（二）優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

公認(rèn)的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則是由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。政府和社會(huì)資本之間應(yīng)該合理分配風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)資本在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面具有先天優(yōu)勢(shì)，因此應(yīng)該更多承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中的微觀風(fēng)險(xiǎn)。政府在政策、制度等宏觀層面更具優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該積極承擔(dān)宏觀風(fēng)險(xiǎn)。

目前風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算方法比較單一，還有可能流于形式。深入研究PPP風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，政府如果可以度量預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，估算成本，就可以更加合理地分配風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提高PPP市場(chǎng)透明度

較高的PPP信息透明度將有利于市場(chǎng)監(jiān)督，遏制各種違規(guī)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。從項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交四個(gè)階段，做好每階段公布的信息。

在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，公開(kāi)實(shí)施方案的編制，包括項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)（項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排）、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)（授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式）、采購(gòu)方式選擇等；在項(xiàng)目采購(gòu)階段，提高政府支出責(zé)任透明度，包括單個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政支出信息和單個(gè)地區(qū)內(nèi)全部PPP項(xiàng)目的政府支出信息。執(zhí)行階段重視對(duì)項(xiàng)目的中期評(píng)估，及時(shí)分析項(xiàng)目的合理性和可能存在的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目移交階段，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并且按照規(guī)定公開(kāi)評(píng)價(jià)結(jié)果。

（四）提高民營(yíng)企業(yè)參與率

提高PPP項(xiàng)目的民營(yíng)資本參與率，使我國(guó)PPP項(xiàng)目逐漸成為真正意義上的PPP項(xiàng)目，這有利于有效降低系統(tǒng)性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

首先，降低民營(yíng)資本以聯(lián)合體的方式參與PPP項(xiàng)目的門(mén)檻。由于與國(guó)有企業(yè)相比，民營(yíng)企業(yè)在準(zhǔn)入門(mén)檻上處于嚴(yán)重劣勢(shì)，因此鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)“抱團(tuán)取暖”，以聯(lián)合體的方式參與。在項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程中，減少對(duì)其聯(lián)合體的數(shù)量、資質(zhì)、出資等的過(guò)多限制或歧視性限制，促進(jìn)大量具備專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域服務(wù)能力但出資能力不強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)和具備出資能力、但缺乏專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力的金融機(jī)構(gòu)積極地參與PPP項(xiàng)目。其次，對(duì)民營(yíng)企業(yè)投資較多并具有運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)的社會(huì)保障、養(yǎng)老、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，給與當(dāng)期進(jìn)項(xiàng)稅退稅政策優(yōu)惠，減輕項(xiàng)目公司現(xiàn)金流緊缺的壓力。最后，通過(guò)融資支持基金支持民營(yíng)企業(yè)融資。一方面，發(fā)揮其信息和處理優(yōu)勢(shì)，改善當(dāng)前廣泛存在的金融機(jī)構(gòu)“挑項(xiàng)目”、“挑社會(huì)資本”的現(xiàn)象；另一方面，區(qū)域性的PPP支持基金，具有承接上級(jí)引導(dǎo)基金資源的優(yōu)勢(shì)，能精準(zhǔn)支持中小民營(yíng)企業(yè)，真正發(fā)揮支持基金的引導(dǎo)作用。