曾祥生

(廣東財經(jīng)大學(xué) 法治與經(jīng)濟發(fā)展研究所，廣東廣州 510320)

民事執(zhí)行程序中無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件，簡稱無財產(chǎn)案件，包括自始至終沒有任何財產(chǎn)可供執(zhí)行案件、雖有財產(chǎn)但在執(zhí)行完畢后仍有剩余債務(wù)無法清償案件、以及雖有財產(chǎn)但始終無法進行變價處置的案件。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，無財產(chǎn)案件約占我國法院執(zhí)行案件的40%，*數(shù)據(jù)來源：《人民法院執(zhí)行工作報告》(白皮書)，載《人民法院報》2016年3月19日。按照這個比例計算，我國法院每年有近200萬案件無財產(chǎn)可供執(zhí)行，從上世紀(jì)累積至今的無財產(chǎn)案件總數(shù)當(dāng)以千萬件計。*2015年全國法院共受理執(zhí)行案件416萬件，同比上升32.55%?？紤]到案件連年大幅增長，這里以每年500萬件作為計算基數(shù)。一直以來，我國法院對無財產(chǎn)案件的執(zhí)行和退出執(zhí)行管理機制存在廣泛爭議。在當(dāng)下最高人民法院提出“用兩到三年基本解決執(zhí)行難”的進程中，這一問題比任何時候都尖銳。對于被執(zhí)行人為法人企業(yè)的無財產(chǎn)案件，理論與實務(wù)界當(dāng)下已基本形成對該類案件“執(zhí)轉(zhuǎn)破”(即由執(zhí)行程序轉(zhuǎn)為破產(chǎn)程序)的意見，但對于債務(wù)人為自然人的無財產(chǎn)案件最終應(yīng)如何處理，究竟應(yīng)否持續(xù)執(zhí)行及應(yīng)該持續(xù)執(zhí)行到何時，則無共識。本文試以債務(wù)人為自然人的無財產(chǎn)案件為研究對象，對我國法院處理無財產(chǎn)案件的探索歷程進行分析總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上提出完善自然人無財產(chǎn)案件執(zhí)行制度的構(gòu)想，以期對我國法院實現(xiàn)“基本解決執(zhí)行難”的目標(biāo)有所裨益。

一、探索與回顧：從“中止執(zhí)行”到“終結(jié)本次執(zhí)行”

對于被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，1998年最高人民法院在《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》中規(guī)定可以依照民事訴訟法規(guī)定裁定中止執(zhí)行。案件沒有執(zhí)行條件，中止執(zhí)行以待來日，未嘗不是好的制度安排。但中止執(zhí)行不能結(jié)案，這一制度安排直接導(dǎo)致各級法院執(zhí)行積案包袱越背越重、雪球越滾越大。

為解決中止執(zhí)行后既無法推進執(zhí)行又無法結(jié)案的窘境，各地法院于是摸著石頭過河，在實踐中自創(chuàng)各種結(jié)案方式，以求降低執(zhí)行未積案率。例如，廣東省高級人民法院1999年開始先后實行了中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行、終結(jié)本次執(zhí)行程序結(jié)案制度。浙江省高級人民法院先后實行債權(quán)憑證和再執(zhí)行憑證制度，等等。2009年，中央政法委和最高人民法院頒發(fā)《關(guān)于規(guī)范集中清理執(zhí)行積案結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)的通知》，首次以規(guī)范性文件的形式規(guī)定終結(jié)本次執(zhí)行程序(以下簡稱“終本”)的結(jié)案方式。2015年最高人民法院在《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》中再將“終本”程序由清理積案的臨時性措施，上升為司法解釋規(guī)定的結(jié)案方式。

起源于地方法院實務(wù)中自創(chuàng)的“終本”，其特點是案件結(jié)案、執(zhí)行停止?！敖K本”既為解決無財產(chǎn)案件未結(jié)案率居高不下的難題而生，則裁定作出、案件結(jié)案是應(yīng)有之義，是為創(chuàng)制者最初的用意。至于執(zhí)行停止，一是符合“退出執(zhí)行”的本義——在依法恢復(fù)執(zhí)行程序之前，執(zhí)行法院不再采取任何執(zhí)行措施，以使有限的執(zhí)行資源能集中到新的執(zhí)行案件中；二是適應(yīng)規(guī)范執(zhí)行的需要——歸檔結(jié)案了還能繼續(xù)辦理，容易造成執(zhí)行行為體外施行，失去監(jiān)管；三是避免誤解——結(jié)案了還要繼續(xù)執(zhí)行。

“終本”程序界定了法院在案件執(zhí)行中的職責(zé)范圍，明確了本該由債權(quán)人承擔(dān)的市場風(fēng)險向債權(quán)人合理回歸，相關(guān)司法解釋的出臺和追認，為無財產(chǎn)案件提供了正式結(jié)案依據(jù)，解決了長期以來案件累積帶來的一系列問題，*參見張美欣：《終結(jié)本次執(zhí)行程序案件的徹底終結(jié)制度研究》，載《法律適用》2016年第4期。對于推動特定歷史時期的執(zhí)行工作具有重要的積極意義。但是，“終本”畢竟是一種權(quán)宜之計，雖暫時緩解了執(zhí)行案件未結(jié)案率居高不下的難題，但一系列問題也引致債權(quán)人不滿及社會各界詬病，尤其難脫執(zhí)行法院“為了結(jié)案而結(jié)案”人為提高結(jié)案率的嫌疑。

為消解債權(quán)人的不滿和適應(yīng)最高人民法院提出 “用兩到三年基本解決執(zhí)行難” 的需要，從2016年開始，各地法院不約而同地對“終本”制度進行改造，“終本”改革進入“第二季”，其特點是：

第一，“查找不?！薄?016年8月，武漢市中級人民法院《關(guān)于建立無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件退出和恢復(fù)執(zhí)行機制的意見》規(guī)定，“終本”案件通過執(zhí)行案件管理系統(tǒng)對接網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)，定期循環(huán)對被執(zhí)行人名下銀行存款、土地、房產(chǎn)、車輛、投資(股權(quán))、股票等財產(chǎn)進行自動查詢，發(fā)現(xiàn)財產(chǎn)或其線索的，系統(tǒng)自動提示預(yù)備啟動執(zhí)行程序。

第二，“限制不?！薄６鄠€地方法院規(guī)定案件在“終本”后，仍然繼續(xù)依托失信被執(zhí)行人名單，對被執(zhí)行人采取限制出境、公開曝光、在征信系統(tǒng)中記錄、限制消費、限制貸款、限制任職等制裁措施。例如，廣東省高級人民法院2016年8月《關(guān)于規(guī)范執(zhí)行案件退出強制執(zhí)行程序的意見》規(guī)定，“終本”后，執(zhí)行法院可以責(zé)令被執(zhí)行人定期如實申報財產(chǎn)，必要時傳喚到場；可以依法辦理續(xù)行查封、扣押、凍結(jié)手續(xù)；可以變更、追加執(zhí)行當(dāng)事人；可以對妨害執(zhí)行的被執(zhí)行人等依法罰款、拘留直至追究刑事責(zé)任。

第三，“單獨管理、動態(tài)管理”。對“終本”案件終而不結(jié)，建立單獨、動態(tài)管理制度。例如，江蘇高院規(guī)定將無財產(chǎn)案件納入終本案件管理系統(tǒng)動態(tài)管理3年；武漢市中級人民法院動態(tài)管理5年，5年內(nèi)仍未發(fā)現(xiàn)可供執(zhí)行財產(chǎn)的，自動退出動態(tài)管理；北京高院建立單獨的“終本”案件管理庫，與2014年清理出的2000年至2013年間的30余萬件未實際執(zhí)結(jié)案件一起，通過查控系統(tǒng)每天1000件的頻率進行滾動統(tǒng)查，約有2%的案件發(fā)現(xiàn)財產(chǎn)后恢復(fù)執(zhí)行。*《北京法院多措并舉全力化解執(zhí)行難》，載最高人民法院執(zhí)行局編：《“兩到三年時間內(nèi)基本解決執(zhí)行難”工作動態(tài)》第21期。

上述由地方法院提出的對“終本”制度的改革陸續(xù)得到最高人民法院肯定和支持，這在最高人民法院《關(guān)于落實“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》中都能夠找到蹤跡，進而在2016年最高人民法院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定(試行)》中得到明確規(guī)定和推廣，從中亦知，最高人民法院對于無財產(chǎn)案件的執(zhí)行政策是一個開放式系統(tǒng)，仍處于不斷摸索與完善之中。

二、困境與挑戰(zhàn)：退而不出和衍生巨量“僵尸債務(wù)”

“終本”制度雖然對化解無財產(chǎn)案件的矛盾起到一定的積極作用，但“終本”與生俱來的天然缺陷與無法解決的困境也顯而易見：

(一)“人為退出”阻礙對人執(zhí)行措施的發(fā)揮，導(dǎo)致執(zhí)行不力

“強制執(zhí)行，依執(zhí)行之標(biāo)的為準(zhǔn)，可分為：(1)對人執(zhí)行：即以債務(wù)人之身體、名譽或自由等為執(zhí)行之對象，從心理上迫使其履行債務(wù)。例如管收債務(wù)人或處債務(wù)人以怠金是。(2)對物執(zhí)行：即以債務(wù)人之財產(chǎn)權(quán)為執(zhí)行之標(biāo)的。例如對于債務(wù)人所有動產(chǎn)、不動產(chǎn)或其他財產(chǎn)所為之執(zhí)行是”。*楊與齡：《強制執(zhí)行法論》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第9頁。對人執(zhí)行在大陸長期為理論禁區(qū)。*我國建國后，學(xué)術(shù)界一直奉“人身不能成為強制執(zhí)行標(biāo)的”為圭臬，并將之上升到政治制度和意識形態(tài)范疇。學(xué)者認為，“我國民事訴訟法不允許以羈押、拘留被申請人的辦法，迫使他履行法律文書或者用以代替履行法律文書確定的義務(wù)。因為民事執(zhí)行的對象是財產(chǎn)，所以只能對被申請人的財產(chǎn)采取強制執(zhí)行的措施。如果對被申請人的人身采取強制措施，那就是嚴(yán)重的違法，是絕對不允許的?！币姴癜l(fā)邦主編：《民事訴訟法教程》，法律出版社1983年版，第387頁。但在解決執(zhí)行難的過程中，大陸執(zhí)行理論、執(zhí)行理念和執(zhí)行立法快速發(fā)展，到2007年修訂《民事訴訟法》時，立法機關(guān)在原有的限制出境措施的基礎(chǔ)上，增加了在征信系統(tǒng)記錄和公開曝光兩種新的限制性間接對人執(zhí)行措施，并為今后制定法律、規(guī)定更多的對人執(zhí)行措施預(yù)留了“接口”。最高法院更是通過司法解釋等，規(guī)定了限制消費等一系列限制性措施。時至今日，對人執(zhí)行已經(jīng)成為和對物執(zhí)行同等重要的執(zhí)行手段，共同承擔(dān)起基本解決執(zhí)行難的重任?？梢哉f，沒有對人執(zhí)行的理論創(chuàng)新，缺少失信被執(zhí)行人名單、限制消費等制度，“兩到三年基本解決執(zhí)行難”會成為空中樓閣。

對人執(zhí)行掏空了“終本”程序制度的基石，對其合理性形成了挑戰(zhàn)。對人執(zhí)行不以財產(chǎn)為作用對象，自然也不以被執(zhí)行人有財產(chǎn)為適用前提。有了對人執(zhí)行，“無財產(chǎn)案件無法推進執(zhí)行”不再自圓其說——充其量只能說，無財產(chǎn)案件無法對物執(zhí)行。同時，“終本”程序使案件在確認無財產(chǎn)后戛然而止，對人執(zhí)行完全沒有了適用空間或者沒有完全的適用空間，也不符合當(dāng)下基本解決執(zhí)行難的需要。

(二)退而不出的“終本”程序在“退出執(zhí)行”和“恢復(fù)執(zhí)行”兩個環(huán)節(jié)產(chǎn)生巨大工作量，耗費巨額司法資源

從債權(quán)人的角度看，“終本”讓人既擔(dān)心又無奈：擔(dān)心的是“終本”以后沒有后續(xù)的制度跟進，將處于權(quán)利主張的被動狀態(tài)；無奈的是法院可以依職權(quán)“終本”，自己有權(quán)提出異議但難以改變大局。從執(zhí)行法院的角度看，“終本”讓人又愛又怕：愛的是總算有個渠道可以提高結(jié)案率；怕的是執(zhí)行人員借助這一通道消極執(zhí)行。從社會層面看，“終本”讓人半信半疑：信的是法院如同醫(yī)院，的確只能做到盡心救治不能保證藥到病除；疑的是對于破解執(zhí)行難，“終本”制度究竟有什么實質(zhì)價值。迄今為止，各方角力、博弈的結(jié)果是將“終本”程序上升為司法解釋，同時設(shè)置嚴(yán)格的實質(zhì)要件和程序要件，以防止“終本”程序被濫用——在程序上，《民事訴訟法司法解釋》第519條規(guī)定“終本”要組成合議庭審查核實并經(jīng)院長批準(zhǔn)；在實體上，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行案件立案、結(jié)案若干問題的意見》第16條用1100多字詳細且嚴(yán)格規(guī)定“終本”條件；各級法院也紛紛推出更全面、更嚴(yán)格的限制性措施。由此導(dǎo)致“終本”適用成本越來越高，并在“退出執(zhí)行”和“恢復(fù)執(zhí)行”兩個環(huán)節(jié)產(chǎn)生巨大工作量，耗費巨額執(zhí)行資源。

(三)“強制退出”引發(fā)大量信訪投訴和公眾疑慮，影響司法權(quán)威

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，法院信訪中約一半源出執(zhí)行，執(zhí)行信訪一半以上為投訴執(zhí)行不力，其中，相當(dāng)一部分與適用“終本”程序有關(guān)。例如，北京石景山區(qū)人民法院近五年的信訪統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，因案件執(zhí)行不力引起的信訪約占75%。*參見董貴彬、萬學(xué)儉、馬繼雷：《北京市石景山區(qū)人民法院關(guān)于案件執(zhí)行不能的調(diào)查分析報告》，載江必新主編：《執(zhí)行工作指導(dǎo)》2012年第4輯，人民法院出版社2013年版，第209頁。陜西省高級人民法院執(zhí)行局2010年受理的執(zhí)行信訪案件中，反映久拖不執(zhí)、執(zhí)行不力、消極執(zhí)行占80.3%。*李曉冬、李亮、吳鵬：《關(guān)于陜西省高級人民法院2010年執(zhí)行申訴信訪案件情況的調(diào)研報告》，載江必新主編：《執(zhí)行工作指導(dǎo)》2011年第2輯，人民法院出版社2011年版，第222頁。以至有人認為“終結(jié)本次執(zhí)行結(jié)案方式的采用，會讓執(zhí)行員產(chǎn)生懈怠，不盡力調(diào)查，漠視申請執(zhí)行人的權(quán)利，甚至忽悠申請執(zhí)行人簽訂書面同意書”，*吳幸福、張阿貝：《司法改革下執(zhí)行過程中的若干問題——以在某法院實習(xí)所見所聞為例》，載《法制博覽》2015年第6期(上)。還有人認為“其實質(zhì)就是以終結(jié)本次執(zhí)行程序之名行中止執(zhí)行之實……最后，終結(jié)本次執(zhí)行程序便又成了僅對法院結(jié)案率產(chǎn)生裨益的工具而已”。*謝淵：《論自然人破產(chǎn)制度的構(gòu)建——對〈民事訴訟法〉第235條的探討》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2006年第3期。雖然這些認識更多源自對強制執(zhí)行的職能以及市場主體應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)市場風(fēng)險缺乏認知，但是與法院對“終本”的制度價值、內(nèi)容及其適用的必要性和合理性無法闡明亦不無關(guān)聯(lián)。尤其一些執(zhí)行法官在執(zhí)行工作中消極不作為，但在出于提升結(jié)案率的驅(qū)動在適用這一制度時把關(guān)不嚴(yán)甚至濫用“終本”，更成為引發(fā)債權(quán)人不滿和公眾疑慮的重要誘因。

(四)“暫時退出”最終衍生出巨量積案和大量“僵尸債務(wù)”，成為司法難于承受之重

“終本”程序的核心是使無財產(chǎn)案件從執(zhí)行程序中暫時退出，但并無永久退出機制，其最終結(jié)果是不可避免地使大量無財產(chǎn)案件始終積壓在法院，日積月累，這類案件將成為天量積案，成為司法難于承受之重和永遠無法完成的工作。*2015年度全國法院新收執(zhí)行案件為416萬件，歷年“終本”執(zhí)行積案累計不低于1000萬件。參見《人民法院執(zhí)行工作報告》(白皮書)，載《人民法院報》2016年3月19日。而且，在大量以自然人為被執(zhí)行人的“終本”案件中，不少是確無執(zhí)行能力的“僵尸債務(wù)”，由于沒有永久退出機制，不僅執(zhí)行法官需疲于應(yīng)對，無謂耗費巨額執(zhí)行資源，也使得這些自然人債務(wù)人被長期邊緣化，失去重新創(chuàng)業(yè)機會和發(fā)展活力，一些人還成為社會和諧穩(wěn)定的隱患。

三、改革與展望：持續(xù)執(zhí)行、單獨管理與退出機制相互銜接

對無財產(chǎn)案件的執(zhí)行管理機制應(yīng)當(dāng)改革，建立持續(xù)執(zhí)行、單獨管理與退出機制相互銜接的綜合管理機制。

(一)“持續(xù)執(zhí)行”內(nèi)涵及其合理性

持續(xù)執(zhí)行，是指無財產(chǎn)案件在立案之后5到10年內(nèi)，既不中止執(zhí)行，也不“終本”，而是通過反復(fù)查找財產(chǎn)、強制報告財產(chǎn)、持續(xù)對人執(zhí)行、連續(xù)計算遲延履行期間債務(wù)利息等手段，使案件一直保持在執(zhí)行狀態(tài)，最大限度地實現(xiàn)生效法律文書確認的債權(quán)。以“持續(xù)執(zhí)行”取代“暫時退出”，優(yōu)勢在于：

第一，符合“執(zhí)行結(jié)案”的定義。“執(zhí)行結(jié)案，是指執(zhí)行案件的全部執(zhí)行程序結(jié)束。執(zhí)行程序結(jié)束的原因可以分為兩種：一是執(zhí)行內(nèi)容已全部執(zhí)行完畢，被執(zhí)行人已履行了義務(wù)，申請執(zhí)行人的權(quán)利得到實現(xiàn)，法院因而結(jié)束執(zhí)行程序；二是因某種特殊原因的出現(xiàn)，執(zhí)行程序無法進行或沒有繼續(xù)進行的必要，法院決定結(jié)束執(zhí)行程序”。*江必新主編：《民事強制執(zhí)行操作規(guī)程》，人民法院出版社2010年版，第423頁。無財產(chǎn)可供執(zhí)行既非“執(zhí)行內(nèi)容已全部執(zhí)行完畢”，又非“執(zhí)行程序沒有繼續(xù)進行的必要”，也非“執(zhí)行程序無法進行”，以“終本”方式匆匆結(jié)案，不符合“執(zhí)行結(jié)案”的應(yīng)有涵義。

第二，有利于發(fā)揮對人執(zhí)行機制和執(zhí)行指揮中心自動聯(lián)網(wǎng)查控財產(chǎn)系統(tǒng)的作用。最高法院認為，用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難具備現(xiàn)實基礎(chǔ)。最高法院劉貴祥法官在接受中國網(wǎng)專訪時表示，已找到破解“執(zhí)行難”的根本路徑。“現(xiàn)實基礎(chǔ)”和“根本路徑”，包括法院信息化建設(shè)快速發(fā)展、覆蓋全國范圍和各種財產(chǎn)形式的執(zhí)行查控體系已經(jīng)建立、失信被執(zhí)行人名單、公開曝光以及信用懲戒等措施廣泛運用等。*《周強主持召開最高人民法院專題會議強調(diào)堅決打贏基本解決執(zhí)行難這場硬仗》，載《人民法院報》2016年3月29日；《劉貴祥專委接受中國網(wǎng)專訪：已找到破解“執(zhí)行難”根本路徑》，載最高人民法院執(zhí)行局編：《執(zhí)行工作動態(tài)》2016年第5期。案件無財產(chǎn)即退出執(zhí)行程序，使四成的案件沒有了應(yīng)用和實施這些制度的可能。

第三，有利于避免執(zhí)行資源浪費。學(xué)者評價說：“終結(jié)本次執(zhí)行程序的適用初衷是為了執(zhí)行案件能及時終結(jié)，如此煩瑣的程序設(shè)計及后續(xù)問題造成司法資源的巨大浪費，這是與設(shè)計初衷相矛盾的”。*范加慶：《適用終結(jié)本次執(zhí)行程序的基本點》，載《人民司法》2015年第7期。煩瑣的程序設(shè)計是由社會對這一制度的信任不夠和人民法院對這一制度的警惕有加造成的，難以通過完善“終本”制度來解決——再“完善”，程序只能更煩瑣。只有“持續(xù)執(zhí)行”，才能夠把執(zhí)行法官從實際意義不多的退出和恢復(fù)程序中解放出來，投入到有財產(chǎn)案件的執(zhí)行工作中去。

第四，有利于消除當(dāng)事人和社會的誤解。程序正義是當(dāng)事人認可終結(jié)本次執(zhí)行程序的前提。盡管案件難以全部執(zhí)行到位，但是，只要法院真正窮盡了執(zhí)行措施，債權(quán)人仍然可以在拿不到錢的前提下感受到公正。持續(xù)執(zhí)行無疑是“窮盡執(zhí)行措施”的最好手段。按照最高法院的構(gòu)想，將無財產(chǎn)案件剔除出執(zhí)行難的范疇前提條件是有“嚴(yán)格的認定標(biāo)準(zhǔn)和令人信服的甄別手段”。*《周強主持召開最高人民法院專題會議強調(diào)堅決打贏基本解決執(zhí)行難這場硬仗》，載《人民法院報》2016年3月29日。五到十年的持續(xù)執(zhí)行無疑符合這一標(biāo)準(zhǔn)——如果說過快的結(jié)案會在申請執(zhí)行人心中形成法院敷衍、應(yīng)付的印象，認為法院不作為，引起不必要的信訪，那么，在5到10年的時間里還不能執(zhí)行到債務(wù)人的財產(chǎn)，認定該案無財產(chǎn)可供執(zhí)行當(dāng)然容易被申請人信服和接受。*參見范加慶：《適用終結(jié)本次執(zhí)行程序的基本點》，載《人民司法》2015年第7期。如果一個案子執(zhí)行10年或20年才執(zhí)行到位，不僅不會讓當(dāng)事人在拿到錢的時候感到公平，而只會在這10年、20年間感受著不公平、不正義，所以執(zhí)行案件要及時終結(jié)。*同⑥。

(二)建立無財產(chǎn)案件的單獨管理機制

無財產(chǎn)案件通過持續(xù)執(zhí)行后仍然不能結(jié)案，是人民法院案件管理工作的一項難題。由于無財產(chǎn)案件不能結(jié)案影響結(jié)案率，導(dǎo)致各地法院紛紛創(chuàng)設(shè)各種替代“結(jié)案”的變動方法，嚴(yán)格影響司法權(quán)威。因而，有必要對無財產(chǎn)案件建立單獨的管理機制。

單獨管理，是指人民法院應(yīng)當(dāng)對有財產(chǎn)案件和無財產(chǎn)案件進行分流，分別系統(tǒng)管理、分別流程設(shè)計、分別設(shè)置時限、分別進行考核，以使無財產(chǎn)案件在持續(xù)執(zhí)行期間，執(zhí)行手段和管理方法區(qū)別于有財產(chǎn)案件。無財產(chǎn)案件和有財產(chǎn)案件性質(zhì)不同，工作任務(wù)和工作要求不同，執(zhí)行方法、管理方法和考核方法當(dāng)然應(yīng)該不同。有財產(chǎn)案件應(yīng)當(dāng)在法定的執(zhí)行期限內(nèi)完成對財產(chǎn)的執(zhí)行；無財產(chǎn)案件應(yīng)當(dāng)持續(xù)地進行財產(chǎn)發(fā)現(xiàn)，等待案件具備對物執(zhí)行條件，或者持續(xù)地進行對人執(zhí)行，促使被執(zhí)行人自動履行。

搭上網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)這趟順風(fēng)車，許多長期無法解決的執(zhí)行難題迎刃而解，其中包括對無財產(chǎn)執(zhí)行案件管理。最高人民法院早在2004年就“下決心建立全國統(tǒng)一的執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)……把四級法院執(zhí)行案件的所有信息，包括收案情況、結(jié)案情況、未結(jié)案情況、中止執(zhí)行等所有相關(guān)信息都在這個系統(tǒng)內(nèi)隨時得到反映”。*《2004年俞靈雨主任在全國高級人民法院執(zhí)行局(庭)長座談會上的總結(jié)講話》，載最高人民法院執(zhí)行工作辦公室編：《強制執(zhí)行指導(dǎo)與參考》2004年第2集，法律出版社2004年版，第18頁。2014年最高人民法院組織開展了為期一年的執(zhí)行案件底數(shù)清理和數(shù)據(jù)核錄補錄活動，共錄入案件數(shù)已達1825萬件。*2014年7月開始，最高法院組織開展了為期一年的執(zhí)行案件底數(shù)清理行動，共對2007年以來的1172萬多件案件重新進行信息核錄、補錄和更正，另外新錄入2007年1月1日后立案的執(zhí)行案件483萬多件，補錄入2007年1月1日前立案但未執(zhí)結(jié)的舊案以及當(dāng)事人于2013年7月31日前申請執(zhí)行但未予立案的體外循環(huán)案件共170萬多件。見《劉貴祥專委接受中國網(wǎng)專訪：已找到破解‘執(zhí)行難’根本路徑》，載最高人民法院執(zhí)行局編：《執(zhí)行工作動態(tài)》2016年第5期。

第一，財產(chǎn)線索與執(zhí)行情況單獨管理。無財產(chǎn)案件持續(xù)查找財產(chǎn)，一是強制被執(zhí)行人報告財產(chǎn)，包括每年一次的例行報告和財產(chǎn)情況明顯變動后的即時報告；二是通過執(zhí)行指揮中心定期、自動查找財產(chǎn)，以及在申請人提供或者舉報人舉報財產(chǎn)線索時，對財產(chǎn)情況進行核實；三是對于雖有財產(chǎn)、但暫不具備執(zhí)行條件的，跟蹤涉案財產(chǎn)的處理進程。上述三種情況下發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可執(zhí)行財產(chǎn)的，案件均轉(zhuǎn)為有財產(chǎn)案件執(zhí)行。無財產(chǎn)案件持續(xù)對人執(zhí)行，其中限制、制裁措施有效力期間限制的，連續(xù)發(fā)布執(zhí)行命令，如限制出境；沒有期間限制的，發(fā)布一次執(zhí)行命令，如限制消費；屬于一次性限制、制裁措施的，視情況多次發(fā)布執(zhí)行命令，如公開曝光。

第二，執(zhí)行時限單獨管理。1998年最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》和2000年最高人民法院《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》均規(guī)定執(zhí)行案件應(yīng)當(dāng)在立案之日起六個月內(nèi)執(zhí)結(jié)，其中“執(zhí)行案件”并不區(qū)分是有財產(chǎn)案件還是無財產(chǎn)案件，可以理解為無財產(chǎn)案件執(zhí)行時限也是6個月。但是，不能因此認為當(dāng)時立法水平不高：1998年最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》同時規(guī)定被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行的裁定中止執(zhí)行；中止執(zhí)行沒有時間限制；中止執(zhí)行的期間應(yīng)當(dāng)從執(zhí)行時限中扣除，因此，通過適用中止執(zhí)行，無財產(chǎn)案件實際上沒有執(zhí)行時限的限制。2006年最高人民法院《關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行案件若干期限的規(guī)定》把無財產(chǎn)案件和有財產(chǎn)案件區(qū)分開來，規(guī)定被執(zhí)行人有財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件一般應(yīng)當(dāng)在立案之日起6個月內(nèi)執(zhí)結(jié)，對無財產(chǎn)案件沒有規(guī)定執(zhí)行時限?？梢钥闯?，最高人民法院始終考慮無財產(chǎn)案件的特殊性，從來沒有為其規(guī)定執(zhí)行時限，已經(jīng)體現(xiàn)了“單獨時限”的要求。長期以來，法院執(zhí)行工作中不能全面理解和正確適用最高法院規(guī)定，把無財產(chǎn)案件和有財產(chǎn)案件一樣適用6個月的時限，導(dǎo)致“一些原本能夠執(zhí)行到位的案件……執(zhí)行法官出于時限的考慮，就終結(jié)案件的本次執(zhí)行程序”。*范加慶：《適用終結(jié)本次執(zhí)行程序的基本點》，載《人民司法》2015年第7期。當(dāng)前亟須回到最高法院一系列規(guī)定的精神上來，把無財產(chǎn)案件和有財產(chǎn)案件分開處置：對于有財產(chǎn)案件，規(guī)定處理財產(chǎn)的時限；對于無財產(chǎn)案件，規(guī)定采取財產(chǎn)調(diào)查和對人執(zhí)行措施的時點?？偠灾热灰俺掷m(xù)執(zhí)行”，就不應(yīng)該對無財產(chǎn)案件規(guī)定執(zhí)行結(jié)案的時限。

第三，執(zhí)行考核單獨管理?？己耸歉黜椆ぷ鞯闹笓]棒，執(zhí)行考核也是如此。“每年由于年終結(jié)案率的要求，在年底前兩個月，會出現(xiàn)突擊結(jié)案的現(xiàn)象，為完成結(jié)案任務(wù)，大量執(zhí)行案件不得不以‘終本’方式結(jié)案，呈狼奔豕突之狀。可以說，只要有結(jié)案任務(wù)在，再好的終本門檻設(shè)計都會形同虛設(shè)”。*邵山：《直面終本亂 破解執(zhí)行難——談終結(jié)本次執(zhí)行程序的制度設(shè)計》，載微信公眾號《逸景法治》總第280期文章。無財產(chǎn)案件沒有執(zhí)行時限，不應(yīng)限期結(jié)案，應(yīng)按照“分類管理”的要求，將無財產(chǎn)案件和有財產(chǎn)案件分別考核。要言之，無財產(chǎn)案件應(yīng)考核工作是否落實到位，不考核案件是否執(zhí)行到位；應(yīng)考核查詢率、限制率、移送率，不考核執(zhí)結(jié)率、實際執(zhí)行率、執(zhí)行到位率。無財產(chǎn)案件不能執(zhí)行到位屬于執(zhí)行不能，不屬于執(zhí)行難，案件多少和基本解決執(zhí)行難沒有關(guān)系。

(三)創(chuàng)設(shè)自然人無財產(chǎn)案件的永遠退出機制

解決自然人無財產(chǎn)案件執(zhí)行難，僅有“持續(xù)執(zhí)行”和“分別管理”是不夠的，必須還有“永遠退出”的制度。無財產(chǎn)案件到期永遠退出執(zhí)行機制，是指無財產(chǎn)案件經(jīng)過5～10年的持續(xù)執(zhí)行之后，只要債務(wù)人不存在隱匿財產(chǎn)或其他逃避執(zhí)行的行為，對未履行的部分原則上不再繼續(xù)執(zhí)行，案件永遠退出執(zhí)行程序?，F(xiàn)行民事訴訟法將自然人的債務(wù)規(guī)定為終身債務(wù)?！坝谰猛顺觥本褪且儭敖K身債務(wù)”為“有期債務(wù)”。 本文認為，“永久退出”有利于清除“僵尸債務(wù)”，使社會保持活力；有利于防止債務(wù)人被邊緣化、由社會的建設(shè)者淪落為社會的包袱甚至是破壞者；有利于消滅執(zhí)行積案，減輕人民法院的壓力，徹底解決執(zhí)行難。但永遠退出機制需要配套法律制度的建立與完善。

四、余論：構(gòu)建與自然人無財產(chǎn)案件永遠退出機制相配套的法律制度

自然人無財產(chǎn)執(zhí)行案件的“永遠退出”制度，實質(zhì)上是一種個人破產(chǎn)制度。眾所周知，我國僅有企業(yè)破產(chǎn)法律制度，至今尚未建立自然人破產(chǎn)制度。在作為債務(wù)人的自然人不能清償其到期債務(wù)時，通過法律程序宣告其破產(chǎn)，對其財產(chǎn)進行清算和分配后，對剩余債務(wù)進行豁免等，是市場經(jīng)濟國家一項古老和成熟的法律制度，其目的在于保護誠信的自然人債務(wù)人，使其不至于因一時的商業(yè)失敗或個人財務(wù)的混亂而置于不可自拔的地步，并可通過其自身努力實現(xiàn)個人經(jīng)濟和信用的重生。但個人破產(chǎn)制度建立的前提，是一個國家或社會個人信用制度的高度發(fā)達，在完善的監(jiān)督體系下，除非迫不得已，多數(shù)人不敢輕言破產(chǎn)。正因如此,在個人信用懲戒與監(jiān)督制度正在建立并尚待完善之際，當(dāng)下中國也許尚不完全具備實行個人破產(chǎn)的條件，但是自然人無財產(chǎn)案件5～10年的持續(xù)執(zhí)行期間給了我們充分準(zhǔn)備時間。隨著我國實施個人破產(chǎn)制度條件的具備和相關(guān)配套制度的建立，以及無財產(chǎn)案件執(zhí)行管理從中止執(zhí)行、“終本”到持續(xù)執(zhí)行、分流執(zhí)行和單獨管理循序漸進改革，在5～10年內(nèi)我國個人信用制度完善和個人破產(chǎn)制度建立后對確無執(zhí)行能力的案件啟動永遠退出的機制，無財產(chǎn)執(zhí)行案件“積案如山”難題必將迎刃而解。