苗連營 陳 建

一、 引言：憲法的穩(wěn)定性與變動性

憲法是現(xiàn)代國家法治文明的濃縮與結晶。制憲者們焚膏繼晷、殫精竭慮，無不想制定一部垂范千秋從而萬世不易的法典。然而，變動不居的社會前進步伐卻總是在不斷地沖擊和挑戰(zhàn)著字面上的憲法，靜態(tài)的憲法文本與動態(tài)的社會現(xiàn)實之間，存在著近乎永恒的矛盾。憲法文本作為特定時期制憲者的一種思想認識，只能反映憲法制定時的社會結構、政治環(huán)境以及制度需求，雖然也能夠容納對未來一定時期的規(guī)劃和安排，但隨著時間的推移和實踐的發(fā)展，憲法文本與社會現(xiàn)實之間的裂縫將無可避免地顯現(xiàn)出來并呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢。只有盡可能地保持兩者之間的同步或縮小兩者之間的差距，才可能真正維護憲法的穩(wěn)定性和權威性。

的確，憲法的穩(wěn)定性和憲法的權威性緊密相連，如果一個憲法文本可以被現(xiàn)實變化隨意突破的話，就無所謂憲法實施和憲法權威了，人們不會對一部變來變?nèi)?、朝令夕改的憲法產(chǎn)生敬仰和信賴。但憲法在保持必要的穩(wěn)定性的同時，也必須具備適度的靈活性和適應性，能夠?qū)ψ兓默F(xiàn)實需求積極進行回應，一部僵化保守、固步自封的過時文本，同樣不會贏得人們尊重和信奉，更遑論形成捍衛(wèi)憲法尊嚴的觀念共識與行動自覺。因此，根據(jù)變化了的現(xiàn)實境況和社會需求，適時審慎地修改憲法不僅有利于保持憲法自身的活力和對現(xiàn)實的規(guī)范力，而且有利于增強民眾對憲法的內(nèi)心認同和擁護，從而有利于真正樹立憲法權威、推進憲法實施。長遠來看，修憲在形式上對憲法穩(wěn)定性所帶來的破壞，恰恰是對憲法穩(wěn)定性的實質(zhì)性補強。

既然憲法修改不可避免，一味對憲法文本保持 “愚忠”就是不可取的，機械地拒絕修憲也是盲目短視的。適時回應社會變革的制度需求，不斷對憲法文本進行修正與完善，是各國憲法發(fā)展中面臨的共同課題。為此，世界上幾乎所有的成文憲法國家都明確規(guī)定了憲法修改的有關問題，設置了憲法修改的基本程序和方式。恰如著名的憲法學家王世杰和錢端升先生所言：“憲法無論在形式上，或在實際上，都不含有不可變性?！雹偻跏澜?、錢端升：《比較憲法》，中國政法大學出版社1997年版，第329頁。只不過，憲法作為一國的根本法，承載著限制公權力、保障基本人權的崇高使命，與普通法律相比，對其進行修改要更加認真和謹慎，修改程序要更為嚴格和復雜，對民意的要求也更高。這樣做的用意正在于通過對憲法變動的嚴格限制來保持憲法規(guī)范的極大穩(wěn)定性，以維護憲法的至上尊嚴與權威。同時，對修憲民主程度的更高要求，也有利于在更大范圍內(nèi)和更高程度上凝聚社會共識、增進國家認同、弘揚憲法精神。

二、 現(xiàn)行憲法的歷史類型

自清末立憲以來，對憲法文本反復地進行雕琢和更改，始終是我國憲法發(fā)展史上的一條主線和憲法實踐中的一個突出特征。現(xiàn)行憲法誕生于1982年，是 “根據(jù)黨的十一屆三中全會確立的路線方針政策，總結我國社會主義建設正反兩方面經(jīng)驗，深刻吸取十年 ‘文化大革命’的沉痛教訓，借鑒世界社會主義成敗得失，適應我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設、加強社會主義民主法制建設的新要求”②習近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，載 《人民日報》2012年12月5日。而制定的。因此，現(xiàn)行憲法是拔亂反正、改革開放的產(chǎn)物，其本身既是改革的成果，同時作為國家的根本大法，也肩負著確認改革成果、推進改革不斷深入的使命。這種憲法根植于改革卻又獨立于改革的特殊關系，構成了中國憲制的獨特圖景，也為中國憲法學人帶來了智識上的難題。改革在前，行憲在后，行憲史與改革史高度重合，并相互印證，所以現(xiàn)行憲法 “且行且改，可以說，是一部 ‘改革憲法’”，③夏勇：《中國憲法改革的幾個基本理論問題》，載 《中國社會科學》2003年第2期。或曰 “轉型期憲法”，④林來梵：《轉型期憲法的實施形態(tài)》，載 《比較法研究》2014年第4期。尚不是論者所言說的那理想的 “規(guī)范憲法”。⑤林來梵：《中國憲法學的現(xiàn)狀與展望》，載 《法學研究》2011年第6期。這實際意味著現(xiàn)行憲法和作為其制定基礎的 “五四憲法”一樣，在歷史類型上仍然屬于一部過渡性質(zhì)的憲法，⑥毛澤東在談到 “五四憲法”性質(zhì)時說：“我們的這個憲法，是社會主義類型的憲法，但還不是完全社會主義的憲法，它是一個過渡時期的憲法?！币娒珴蓶|：《毛澤東選集》（第五卷），人民出版社1977年版，第131頁。其歷史使命也必將隨著過渡期的結束而完成。在社會發(fā)展進入到新的歷史階段之后，必將面臨再次被修改的命運。

說現(xiàn)行憲法是 “過渡憲法”，意指其屬于由改革初期向全面深化改革時期的過渡，屬于由恢復和重建法制初期向全面依法治國時期的過渡?；仡櫖F(xiàn)行憲法的發(fā)展歷程，有過的四次局部修改，都是對改革成果的確認和對社會主義事業(yè)認識深化的憲法表達，側重于經(jīng)濟體制的市場化調(diào)整和國家指導思想的時代性更新，尚未有過對政治體制改革的過多關涉。即便如此，在短短22年時間內(nèi)，四次局部修改就產(chǎn)生了31條憲法修正案。論者常拿此與美國憲法在200多年中為數(shù)不多的修改次數(shù)和修正案數(shù)量相對比，批評我國修憲的頻繁，指責不利于保持憲法穩(wěn)定，損傷憲法權威；并認為現(xiàn)行憲法規(guī)定本身偏重于政策性和經(jīng)濟性內(nèi)容，是招致頻繁調(diào)整的重要原因。其實，明晰了現(xiàn)行憲法的過渡屬性，是評價現(xiàn)行憲法及其發(fā)展歷程的必要前提。如前所述，三十余年的行憲史亦是改革史，在 “摸著石頭過河”的改革初期，試驗性、試錯式的改革進路，必然會因為改革的 “變法”特質(zhì)而帶來對既有憲法秩序的沖擊，而作為 “改革憲法”，現(xiàn)行憲法亦為改革留下了一定的突破自身過時條款的空間，以免改革裹足不前。⑦夏勇：《憲法應為改革留出空間》，載 《北京日報》2003年6月16日。這樣，面對過往三十余年不斷推進的改革開放和現(xiàn)代化建設所帶來的中國社會的劇烈變遷，靜態(tài)的憲法文本必須跟隨動態(tài)的改革步伐而不斷改革自身。否則，一部僵化保守的封閉文本，頻頻被成功的改革實踐所突破，又如何能樹立自身權威呢？此時，憲法權威性賴以存身的，恰恰不是形式上的穩(wěn)定性，而是實質(zhì)上的與時俱進。面對我國憲法解釋的一貫虛置，甚至可以認為，修改憲法即是 “改革憲法”的實施方式之一。憲法修改的頻繁，立基于改革本身的變動性和不確定性。在這個意義上來說，現(xiàn)行憲法的多次局部修改，是必要和正當?shù)?，也正因此，其在第四次修改以來，獲得了一個較長時間的相對穩(wěn)定的實施期。

但憲法形式上的長期穩(wěn)定，并不意味著現(xiàn)行憲法自身的完善，已不需要再作修改。相反，這是因為改革進入了 “深水區(qū)”和攻堅期，面臨著難啃的 “硬骨頭”，改革的阻力加大，所以 “改革憲法”的改革思路和改革方案也必將面臨更多的困擾和掣肘，由此憲法的變動頻率也隨之降低是情理之中的現(xiàn)象。應該注意到，當前改革所進入的 “深水區(qū)”和面臨的 “硬骨頭”，是分為兩個層面的：一是改革有待深入的領域，即對從未改革過的進行改革；二是改革已經(jīng)取得的改革成果，即對改革過的進行再改革，因為昨日的改革成就可能會固化為今日的改革壁壘。一邊要繼續(xù)前行，一邊還要回望檢視，無疑改革的難度、阻力和風險都會加大，再純粹沿用 “摸著石頭過河”的單一改革思路顯然無力應對。所以十八大以來中央明確強調(diào)要注重改革的頂層設計，注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，強調(diào)堅持 “重大改革于法有據(jù)”，在 “法治的軌道上推進改革”。反映到憲法上，自然就是強調(diào)堅持 “重大改革于憲法有據(jù)”，在 “憲法的軌道上推進改革”。由此，憲法的時代使命已然發(fā)生了重大轉換：由過往對改革的追認，轉換為對改革的引領、規(guī)范和保障。這對誕生于改革開放和恢復重建法制初期的現(xiàn)行憲法而言，無疑是一個重大的挑戰(zhàn)，也是其難以承擔的歷史使命。

十八大明確我國進入了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨的新時期，十九大更明確指出 “中國特色社會主義進入新時代”后，⑧習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會山的報告》（2017年10月18日），人民出版社2017年版，第11頁?，F(xiàn)行憲法的過渡屬性顯而易見，并且正是因其過渡特質(zhì)無法恰當調(diào)適與新時代的新情況新問題新任務之間的矛盾而必然呈現(xiàn)出歷史局限性。比如，面對十八大以來所形成的一系列治國理政的新理念新思想新戰(zhàn)略，以及全面深化改革的各項重大舉措，現(xiàn)行憲法顯然無法進行充分的規(guī)范回應和制度支撐。⑨而十八屆三中全會關于 “市場在資源配置中起決定性作用”的新論斷，則已使現(xiàn)行憲法的部分修改內(nèi)容相當明確。而即便是修改過的部分條款，畢竟屬于個別性的修補，因此，無法適應在指導思想、價值理念、發(fā)展模式、內(nèi)容結構等方面全局性變動的需求。

誠然，現(xiàn)行憲法是過渡憲法，但過渡性只應是其在過渡期內(nèi)的外在特征，而不應成為束縛其發(fā)展和演變的永久局限與包袱；審時度勢、積極主動地對其加以修改完善，是為重大改革提供憲法依據(jù)和保障、有效推進國家治理現(xiàn)代化的時代要求。

三、 現(xiàn)行憲法的演變邏輯

現(xiàn)行憲法誕生在改革開放初期，波瀾壯闊風起云涌的改革征程，使我國經(jīng)歷了持續(xù)而又激烈的現(xiàn)代化轉型，無論是政治、經(jīng)濟還是社會、文化、生態(tài)領域，都發(fā)生了廣泛而又深刻的變革。現(xiàn)實情勢的重大變遷必然催生憲法層面的回應?，F(xiàn)行憲法自1982年公布施行以來，已經(jīng)經(jīng)過了四次局部修改，先后融入了市場經(jīng)濟、法治國家、人權保障等先進的憲法原則和理念，從而有力地保障了我國各項事業(yè)的健康發(fā)展。但與 “日新月異”的改革相比，我國的憲法修改卻始終奉行著慎之又慎的修憲策略，在重視憲法作為國家根本法承擔推動改革深入和社會轉型的歷史使命的同時，對憲法穩(wěn)定和權威的重視與維護，也絲毫未曾放松。

在1987年商議對現(xiàn)行憲法進行第一次修改時，決策層提出了兩條修改原則：一是改革要遵守法律，法律為改革服務；二是這次修改憲法，只限于修改必須修改的條款，對于不改就會妨礙改革的，就應該修改。⑩楊景宇：《憲法的穩(wěn)定和與時俱進》，載 《人民日報》2003年12月17日。這兩條修憲原則實際就憲法與改革的關系做了兩點說明：第一，法律雖然要為改革服務，但改革遵守法律始終是第一位的，也即對憲法權威的考量要大于對憲法服務改革的考量；第二，對憲法的修改范圍進行了明確限定：“只限于必須修改的條款”，以最大程度保持憲法的穩(wěn)定性。對 “必須修改”的判斷標準是：“不修改就會妨礙改革”。這是在最大程度保持憲法穩(wěn)定性的前提下，以修憲促進改革的必要性賦予憲法有限的靈活性。而對憲法穩(wěn)定性和權威性的考量始終是首要的。正如彭真在1988年2月27日全國人大委員長討論修憲會議上所指出的一樣：“當時制定1982年憲法的時候就有個想法，就是憲法要穩(wěn)定，不要輕易修改。鑒于 ‘文化大革命’的教訓，應當保持憲法的穩(wěn)定，這是國家穩(wěn)定的基礎。今年憲法的修改，只對必須修改的條文作修正，可改可不改的不改，能用憲法解釋的就作憲法解釋，整個憲法不作修改，這樣有利于憲法穩(wěn)定，有利于國家穩(wěn)定?！雹賹@次修憲歷史的記敘，參見劉政：《我國現(xiàn)行憲法修改的原則、方式和程序——1988年、1993年和1999年三次修憲回顧》，載 《中國人大》2002年第21期。

事實上，這種 “憲法穩(wěn)定是國家穩(wěn)定的基礎，出于維護國家穩(wěn)定的考慮，必須對修憲深思熟慮”的修憲指導思想其后一直貫穿在現(xiàn)行憲法的修憲歷程中，并不斷得到重申和細化。

1990年中共全國人大常委會黨組在報送中共中央的 《關于修改地方組織法和選舉法涉及修改憲法的幾個問題的報告》中寫道：“我們考慮，憲法是國家的根本大法，修改憲法是國家政治生活中的一件大事，需要非常慎重。世界上許多國家對修改憲法都規(guī)定了嚴格的程序，不能輕易修改。其原因主要是為了維護國家的穩(wěn)定和國家的根本制度。我們國家當前最大的利益是穩(wěn)定，憲法的穩(wěn)定是國家穩(wěn)定的基礎。東歐一些國家去年以來發(fā)生大的動亂，都是以修改憲法開路的。因此，對于修改憲法，如果屬于非改不可的重大原則問題，應當經(jīng)過充分的討論和調(diào)查研究，看準了再修改；如果屬于可改可不改的，以不改為好?！雹趧⒄?、程湘：《人民代表大會制度的理論和實踐》，中國民主法制出版社2003年版，第275頁。中共中央同意了這個報告，并決定在七屆全國人大任期內(nèi)對憲法不考慮再作修改。此時，憲法修改的原則，除了重申 “可改可不改的不改”外，還對 “非改不可的”判斷提出了具體細化的程序性要求：“應當經(jīng)過充分的討論和調(diào)查研究，看準了再修改。”

在1993年修改憲法時，中共中央在3月14日所做的 《關于修改憲法部分內(nèi)容的建議的說明》中，再次重申：“這次憲法修改，以黨的十四大精神為指導，對涉及國家經(jīng)濟、政治、社會生活的重大問題的有關規(guī)定，必須進行修改的加以修改。……這次修改憲法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些問題今后可以采取憲法解釋的方式予以解決。”③王培英：《中國憲法文獻通編》，中國民主法制出版社2004年版，第104頁。

對于1999年修改憲法，時任全國人民代表大會常務委員會副委員長的田紀云在3月9日第九屆全國人民代表大會第二次會議上所作的 《關于<中華人民共和國憲法修正案 （草案）>的說明》中再次明確，本次修改憲法所秉持的原則是：“只對需要修改的并已成熟的問題作出修改，可改可不改的問題不作修改。”④參見前引④ ，王培英書，第119頁。這里又針對需要修改憲法的問題，提出了一個具體的、要滿足 “已成熟”的程度性要求。

而在2004年修改憲法時，時任全國人民代表大會常務委員會副委員長的王兆國，在3月8日第十屆全國人民代表大會第二次會議上所作的 《關于<中華人民共和國憲法修正案 （草案）>的說明》中，對迄今為止的修憲原則，進行了最為集中和凝練的闡述：“對實踐證明是成熟的、需要用憲法規(guī)范的、非改不可的進行修改，可改可不改的、可以通過憲法解釋予以明確的不改。”

總的來看，在憲法修改方面，我國一直采取慎之又慎的基本策略。從修改的重要性來說，要滿足 “實踐證明是成熟的”“需要用憲法規(guī)范的”“非改不可的”三個條件；從修改的必要性來說，還要排除不予修改的兩種情形：“可改可不改的”和 “可以通過憲法解釋予以明確的”。這樣一來，對憲法的修改，事實上就變得困難了。除此之外，在修憲實踐中通過執(zhí)政黨提起修憲建議的前置程序，實質(zhì)上又進一步賦予了憲法修改十分嚴格的程序限制。

我國的憲法修改，都是由中共中央向全國人民代表大會常務委員會提出修憲建議，然后由全國大常委會向全國人大提出憲法修正案草案，最后再由全國人大審議通過。這種修憲方式與 《憲法》第六十四條的規(guī)定相比，事實上多了一個由中共中央提出修憲建議的前置程序。從該條規(guī)定本身來看，該前置程序并非是啟動憲法修改的必經(jīng)程序，但從憲法序言中關于 “四項基本原則”的表述看，堅持中國共產(chǎn)黨的領導是我國憲法的明確規(guī)定和基本精神。長期以來，由中共中央就國家重大問題向最高國家權力機關提出建議，通過法定程序使黨的主張上升為國家意志，使黨的政策轉化為國家法律，是實現(xiàn)黨的領導的基本方式，也是黨依法執(zhí)政的直接表現(xiàn)。而憲法修改無疑是國家政治生活中的一件大事，黨的核心主張和重大決定，只有上升到憲法的高度，通過憲法實施來加以貫徹實踐，才能獲得充分的合法性與正當性；而憲法作為國家根本法所具有的權威也有利于落實黨的主張、實現(xiàn)黨的領導。因此，由中共中央提起修憲建議，既不為憲法規(guī)定本身所排斥，反而符合憲法的基本精神，也具有堅實的實踐根基。由此，我國憲法成為 “黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現(xiàn)”，進而 “維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛(wèi)憲法尊嚴，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)”，⑤參見前引②，習近平講話。具備了充分的實施理由和實施動力。

因此，如果僅僅從憲法的字面規(guī)定出發(fā)，似乎想實現(xiàn)憲法的修改并不難。根據(jù)我國 《憲法》第六十四條的規(guī)定，修改憲法只需要由全國人大常委會或者五分之一以上的全國人大代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過即可。以至于有學者斷言，稍微對我國政治習慣和政治實踐有些了解的人都會意識到：“在中國立法政治的動力機制內(nèi)，無論是提案階段的全國人大常委會或五分之一的代表，還是通過階段的三分之二的多數(shù)代表，都是一個可以輕易跨越的門檻”。⑥田雷：《超越文本：“八二憲法”框架內(nèi)的憲法變革——從 “八二憲法”有過多少次 “修改”談起》，載 《哈爾濱工業(yè)大學學報 （社會科學版）》2012年第5期。還有學者認為執(zhí)政黨主導下的 “政策性修憲模式”，導致修憲過于頻繁，會損害憲法權威。⑦參見殷嘯虎、房保國：《論我國現(xiàn)行 “政策性修憲模式”的局限性》，載 《法學》1999年第12期；王磊：《憲法如何面對未來？——修憲與憲法的穩(wěn)定性和連續(xù)性》，載 《中外法學》2005年第1期。但從目前已有的修憲實踐來看，憲法修改實際上并非如質(zhì)疑者批評的那樣頻繁和隨意，無論從修憲策略還是從修憲程序看，都相當謹慎和嚴格；就修憲內(nèi)容和結果而言，甚至顯得有些保守和滯后。之所以對憲法修改做出如此審慎的處理與安排，正是出于保持憲法穩(wěn)定維護憲法權威的基本考量。因此，局部修改實在不構成批評者認為的動輒修憲會破壞憲法穩(wěn)定、削弱憲法權威的理由。相反，回顧現(xiàn)行憲法迄今為止所經(jīng)歷的四次修改，恐怕沒有人會認為這些修改削弱了現(xiàn)行憲法的權威，反而都認為經(jīng)過修改后的憲法日臻完善，“已經(jīng)和世界憲政文明基本 ‘接軌’。無論是公民權利保障還是以人大為中心的國家權力安排，都完全符合世界各國依憲治國的規(guī)律”。⑧張千帆：《論憲法的選擇適用》，載 《中外法學》2012年第5期。

顯然，修憲并非畏途，而是實現(xiàn)改革發(fā)展和促進社會進步的必由之路，是推動憲法與時俱進、日臻完善的必要選擇。身處改革的時代，憲法不能拒絕變革，同樣亦不能拒絕作為憲法變革方式之一的憲法修改，只要靜態(tài)的憲法文本在動態(tài)的社會現(xiàn)實面前暴露出局限與不足，就必然會出現(xiàn)對憲法變革的呼喚。

四、新時代憲法演變的方略考量

當前，中國特色社會主義進入新時代，改革情勢的發(fā)展、現(xiàn)行憲法的內(nèi)在局限以及四次修改的遺留問題，使憲法修改的歷史課題不可避免地再一次擺在人們面前?？梢哉f，修憲已成共識，而分歧在于采取何種修改方式?；仡櫸覈膽椃ㄊ?，局部修改一直在現(xiàn)行憲法的演變歷程中居于壟斷性地位，四次修改采用的都是這種方式。這幾次修改對于完善和發(fā)展現(xiàn)行憲法發(fā)揮了重要作用，學界對于修改的過程及結果基本上也都報以積極評價。⑨參見 《新中國憲法的產(chǎn)生和發(fā)展》，載許崇德主編、胡錦光副主編：《憲法》（第四版），中國人民大學出版社2009年版，第91-98頁；胡錦光、韓大元：《中國憲法》（第二版），法律出版社2007年版，第56-59頁；張千帆主編、肖澤晟副主編：《憲法學》，法律出版社2004年版，第73-74頁。然而，也應當看到，局部修改有著難以克服的局限。

第一，憲法作為 “黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現(xiàn)”，⑩參見前引②，習近平講話。是中國特色社會主義道路、理論和制度在法律文本上的濃縮和結晶，理應對具有中國特色的憲制模式進行科學凝練和總結，以充分發(fā)揮憲法在治國理政中的 “國家根本法”的重大作用。但新時代我國的改革發(fā)展和國家建設所取得的巨大成就以及社會生活所發(fā)生的劇烈變動，已經(jīng)遠遠超越了現(xiàn)行憲法文本的容量，其很多方面的規(guī)定已經(jīng)同我國社會現(xiàn)實不相適應，未能充分體現(xiàn)中國人民在中國共產(chǎn)黨的領導下不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的科學認識與奮斗成果，難以滿足 “五位一體”的總體布局和 “四個全面”戰(zhàn)略布局的時代需求，亦難以適應新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的要求。這些深層次的結構性調(diào)整和理念性更新，已使局部修改顯得捉襟見肘、難以為繼。只有適時進行全面修憲，將新時期治國理政的新理念新思想新戰(zhàn)略完整系統(tǒng)地在憲法文本中體現(xiàn)出來，才能真正使憲法承擔起 “治國安邦總章程”的歷史使命。

第二，在 “摸著石頭過河”的改革初期，局部修憲尚能滿足碎片化改革的制度調(diào)整需求，但在全面深化改革的時代背景下，這種零打碎敲式的修修補補，顯然難以做到通盤考量、實現(xiàn) “重點突破”與 “整體推進”相協(xié)調(diào)。尤其在面對一些關涉全局的重大改革舉措時，局部修改的局限就更加明顯。例如，當前正在試點積累經(jīng)驗預備全面鋪開的監(jiān)察體制改革，是一項 “事關全局的重大政治體制改革”，①《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，2016年12月25日。是國家監(jiān)察制度的頂層設計，涉及到監(jiān)察委員會的憲法地位、國家權力的重新配置、人大制度的組織結構等一系列重大的憲法性問題。②童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載 《法學》2016年第12期。同時，法治政府的建設、司法改革的深化，也只有在憲法層面破除深層障礙并提供制度支持，才有可能取得實際突破。而健全憲法實施和監(jiān)督制度、加強全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度、推進合憲性審查工作等，則涉及到完善人民代表大會的組織機構和程序規(guī)則?，F(xiàn)行憲法關于國家主席的規(guī)定，也需要根據(jù)全面深化改革的時代要求和現(xiàn)實中實際運行的憲法慣例，進行制度上的重大調(diào)整。這些重大的憲法問題都涉及到整個國家權力格局和組織架構，必將改變現(xiàn)行憲法的國家機構體系安排，由此需要對國家機構一章進行全面重塑。

第三，局部修改只能在現(xiàn)行憲法既有的框架內(nèi)進行并受其掣肘，而面對眾多需要增刪調(diào)整的內(nèi)容時，局部修改勢必加大新舊條文之間銜接協(xié)調(diào)的難度，難以形成一個層次清晰、結構嚴謹、科學合理的規(guī)范體系。同時，新舊條款雜陳相處不僅影響著憲法文本整體上邏輯結構以及語用風格的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至會造成規(guī)范之間的內(nèi)在張力與價值沖突。比如，四次修改中都涉及到了憲法總綱中的經(jīng)濟制度條款，而且有的同一個條款還被多次修改，這不僅使得這一部分內(nèi)容成為變動頻率最高、變動幅度最大的章節(jié)，而且使得這些條款在邏輯結構上顯得散亂零碎、缺乏科學化、體系化的安排。更重要的是，不同時期的條款體現(xiàn)著不同的價值取向和發(fā)展理念，這使得條款之間的沖突和抵牾在所難免，由此給憲法的理解與適用帶來無謂的歧義與紛爭。當年圍繞 《物權法 （草案）》合憲性爭論，不同的甚至是對立的觀點，之所以都能在憲法上找到依據(jù)和支持，正是憲法自身的內(nèi)在矛盾所致。此外，有些表述比如 “私營經(jīng)濟”等還帶有明顯的屬于改革初期的時代烙印，有些甚至還帶有計劃經(jīng)濟的痕跡，以今日的眼光看來，已經(jīng)顯得不合時宜。為此，就必須圍繞堅持和完善基本經(jīng)濟制度、使市場在資源配置中起決定性作用的改革目標，對憲法上關于經(jīng)濟制度的規(guī)定進行重新設計與布局，以形成一個科學合理、系統(tǒng)完整、邏輯自洽的規(guī)則體系。

第四，在 “可改可不改的不改”思路下，局部修憲只是選擇性地對個別條文進行修正，以求得憲法文本的最小幅度變動和形式上的穩(wěn)定。但這種 “頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的修改方式，由于缺乏全局性的考慮和統(tǒng)籌性的安排，不僅會造成憲法文本的瞻前顧后、顧此失彼，而且也往往不能帶來憲法的真正穩(wěn)定，反而又成為下一次修改的前奏；而頻繁地局部修憲必然會損傷憲法應有的穩(wěn)定性和權威性。同時，局部修改所形成的修正案與憲法原文之間的模糊關系，使得憲法文本的正當性和實用性面臨諸多混亂。究竟是憲法原文及修正案，還是憲法修正文本才是我國的正式憲法文本，仍然懸而未決。③鄒奕：《徘徊于我國憲法的兩個文本之間——對憲法文本正當性和實用性的檢視》，載 《四川大學學報 （哲學社會科學版）》2014年第3期。而局部修改只會繼續(xù)增加修正案的數(shù)量，難以對修正案與憲法原文的組合方式進行一個妥當?shù)奶幹?。憲法文本缺乏定式，其負面影響不可小視。④童之偉：《我國憲法原文與修正案的組合問題》，載 《中國法學》2003年第3期。實際上，在局部修憲采用修正案的情況下，修正案應當依附于憲法原文，與憲法原文有機結合為一個不可分割的統(tǒng)一整體，而不存在重新公布憲法修正文本的問題。但在修正的內(nèi)容和篇幅日趨龐大的情況下，局部修憲所導致的修正案的不斷累積與增加，無疑會給人們認識、理解和適用憲法文本帶來諸多技術上的障礙和法理上的困惑。

總之，局部修改只能帶來 “量變”的積累，無法實現(xiàn) “質(zhì)變”的突破?，F(xiàn)行憲法的過渡屬性，決定了其難以完成新時代的歷史使命。隨著改革的全面深化、發(fā)展目標和思路的日漸清晰、制度模式和道路的不斷成熟，有必要對現(xiàn)行憲法進行全面修改，以一部新憲法來為改革與發(fā)展提供根本的頂層設計和價值引領。

考察我國的憲法實踐，全面修憲并非孤例。實際上，“七五憲法”“七八憲法”和現(xiàn)行憲法都是全面修改的產(chǎn)物，尤其是現(xiàn)行憲法承擔著結束 “文革”、拔亂反正，走向社會主義現(xiàn)代化建設新時期的偉大歷史使命。正是在全面修憲的基礎上，現(xiàn)行憲法 “正式開啟了改革時代法制建設的大幕”，成為 “去革命的改革憲法”，為中國贏得了三十年改革建設穩(wěn)定時期。⑤高全喜：《革命、改革與憲制：“八二憲法”及其演進邏輯》，載 《中外法學》2012年第5期。而當下中國又進入到了一個新的歷史時期，并迎來了一個新的 “憲法時刻”“從形成更加成熟更加定型的制度看，我國社會主義實踐的前半程已經(jīng)走過了……后半程，我們的主要歷史任務是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。這項工程極為宏大，零敲碎打調(diào)整不行，碎片化修補也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進，是各領域改革和改進的聯(lián)動和集成，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應、取得總體效果。”⑥習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上的講話》（2014年2月17日），載中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第27頁。這里 “前半程”和 “后半程”的階段劃分，正意味著過渡期的結束和新時代的開始。⑦黨的十九大對我國社會主要矛盾的轉化作出了新的重大的政治判斷，并就新時代堅持和發(fā)展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發(fā)展中國特色社會主義這個重大時代課題，做出了科學系統(tǒng)的回答和高瞻遠矚的部署。這實已構成當下中國新的 “憲法時刻”。而所要致力于形成 “一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”，無疑首當其沖的就是憲法。憲法無疑應當立于整個國家制度體系的頂點，并對這套制度體系的建構與完善發(fā)揮統(tǒng)帥性的作用。顯然，只有對現(xiàn)行憲法進行全面的系統(tǒng)的修改，才能 “形成總體效應、取得總體效果”，也才能進一步凝聚改革共識、樹立憲法權威、推進依憲治國和依憲執(zhí)政。

五、結語

在當代中國，全面修憲不僅具有現(xiàn)實的必要性和歷史的合理性，同時也具有法理上的正當性和技術上的可行性。我國三十余年的法學研究、行憲實踐和經(jīng)驗累積，已足以為現(xiàn)行憲法的全面修改提供充分的理論支撐和本土資源；符合中國國情、具有中國特色的憲法模式已漸趨成型，并為憲法修改提供了基本的制度模型和豐富的規(guī)范內(nèi)容；社會主義市場經(jīng)濟和法治文化的斑斕成熟，為全面修憲提供了必不可少的經(jīng)濟、文化和社會基礎；中國特色社會主義理論、道路和制度的日益清晰、成熟和自信，則為全面修憲提供了科學的指導思想和價值定位。為此，破除全面修憲的神秘感和畏懼感，審時度勢、積極穩(wěn)妥地推進現(xiàn)行憲法的全面更新，是回應社會變革、實現(xiàn)憲法發(fā)展的可選路徑。