張富強(qiáng) 李 赟

一般而論，預(yù)算包括國(guó)家預(yù)算、企業(yè)預(yù)算、家庭預(yù)算以及個(gè)人預(yù)算。但預(yù)算法及本文討論的預(yù)算僅指國(guó)家預(yù)算，又稱政府預(yù)算，包括中央政府預(yù)算和地方政府預(yù)算。預(yù)算是財(cái)政活動(dòng)的核心，也是國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)及各級(jí)政府實(shí)施宏觀調(diào)控的主要手段，在整個(gè)國(guó)家財(cái)政體系中居于核心地位。預(yù)算分為剛性預(yù)算與彈性預(yù)算兩類，本文嘗試運(yùn)用剛性預(yù)算理論，對(duì)我國(guó)地方政府現(xiàn)行預(yù)算制度和機(jī)制作出較為客觀的評(píng)判，以便為完善地方政府預(yù)算立法提供有益的建議。

一、剛性預(yù)算的概念及其內(nèi)涵

預(yù)算是指由各級(jí)政府按照相應(yīng)的法律對(duì)某一財(cái)政年度內(nèi)的政府收入和支出的預(yù)先估算，并由法定機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)后交政府機(jī)關(guān)執(zhí)行的政府財(cái)政收支計(jì)劃，是統(tǒng)籌可得公共經(jīng)濟(jì)資源，依照政府的施政方針，在潛在的支出項(xiàng)目中進(jìn)行選擇，以求公共利益最大化的行為，又被稱為國(guó)家預(yù)算、政府預(yù)算或者財(cái)政預(yù)算。①朱大旗：《科學(xué)發(fā)展與我國(guó)<預(yù)算法>修訂應(yīng)予特別關(guān)注的五大問(wèn)題》，載 《政治與法律》2011年第9期。

預(yù)算一般分為剛性預(yù)算與彈性預(yù)算兩種模式。以2014年新修訂的 《預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱新 《預(yù)算法》），為界，以前我國(guó)執(zhí)行的預(yù)算主要表現(xiàn)為一種彈性預(yù)算，而此后執(zhí)行的預(yù)算可歸屬于剛性預(yù)算，盡管僅能視為一種剛剛起步的剛性預(yù)算，有待隨著預(yù)算立法的不斷完善而將剛性預(yù)算逐漸落實(shí)到位。所謂彈性預(yù)算，又稱變動(dòng)預(yù)算或滑動(dòng)預(yù)算模式，是在變動(dòng)成本法的基礎(chǔ)上，以未來(lái)不同業(yè)務(wù)水平為基礎(chǔ)編制預(yù)算的方法，是以預(yù)算期間可能發(fā)生的多種業(yè)務(wù)量水平為基礎(chǔ)，分別確定與之相應(yīng)的費(fèi)用數(shù)額而編制的、能適應(yīng)多種業(yè)務(wù)量水平的費(fèi)用預(yù)算，以便分別反映在各業(yè)務(wù)量的情況下所應(yīng)開(kāi)支 （或取得）的費(fèi)用 （或利潤(rùn)）水平。所謂剛性預(yù)算，則是指根據(jù)預(yù)算法有關(guān)規(guī)定制定的預(yù)算，對(duì)其在執(zhí)行過(guò)程中能夠變動(dòng)的余地作出十分嚴(yán)格的規(guī)定，是一種嚴(yán)格控制財(cái)政收支預(yù)算執(zhí)行上限或下限的預(yù)算。具體而言，根據(jù)預(yù)算法制定的各級(jí)政府年度預(yù)算，對(duì)于政府預(yù)算行為的規(guī)定更加明確，其預(yù)算行為必須嚴(yán)格依照法定要求，非有法定情況不得隨意調(diào)整預(yù)算。政府預(yù)算從形式上體現(xiàn)的是經(jīng)各級(jí)法定機(jī)關(guān)審議通過(guò)的一系列文件，包括年度預(yù)算文件、預(yù)算調(diào)整文件、決算文件、相關(guān)審計(jì)文件等，是按一定標(biāo)準(zhǔn)列入財(cái)政收入及支出的特定表格及相應(yīng)的文字說(shuō)明，政府對(duì)財(cái)政的收支計(jì)劃為預(yù)算的編制，政府對(duì)財(cái)政收入的收支使用情況為預(yù)算的執(zhí)行，政府對(duì)財(cái)政收支情況的總結(jié)為預(yù)算的決算，預(yù)算的調(diào)整為政府對(duì)預(yù)算編制情況的調(diào)整與變更。就實(shí)質(zhì)內(nèi)容而言，剛性預(yù)算具體體現(xiàn)為預(yù)算法律對(duì)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算及監(jiān)督等這一系列看似相對(duì)獨(dú)立，但是在其具體運(yùn)作執(zhí)行過(guò)程中又密不可分的動(dòng)態(tài)決策過(guò)程均有確定可依的法律法規(guī)規(guī)定，要求預(yù)算的一系列活動(dòng)必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行。剛性預(yù)算要求政府預(yù)算不僅僅需要反映政府的收支活動(dòng)，還應(yīng)體現(xiàn)財(cái)富的分配、政府對(duì)公眾的責(zé)任及政府活動(dòng)的透明度等，并且預(yù)算活動(dòng)產(chǎn)生的預(yù)算文件也須經(jīng)過(guò)法定機(jī)關(guān)的審批，預(yù)算活動(dòng)直接反映了政府活動(dòng)的范圍、內(nèi)容、方向及政策，不得隨意變更。

可見(jiàn)，所謂彈性預(yù)算，主要指的是預(yù)算的 “政治性”，指的是公權(quán)力在調(diào)整預(yù)算時(shí)的依據(jù)不僅僅是法律，表現(xiàn)為以政府相關(guān)政策為導(dǎo)向，因而具有一定的隨意性。所謂剛性預(yù)算則強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算的 “法律性”，即預(yù)算經(jīng)法定機(jī)關(guān)審議通過(guò)后未經(jīng)法律程序不得變動(dòng)，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)必須得到切實(shí)的執(zhí)行。換句話說(shuō)，彈性預(yù)算下預(yù)算的制定、實(shí)施、調(diào)整等相比較剛性預(yù)算更為隨意，而剛性預(yù)算下預(yù)算行為均有法律的嚴(yán)格約束，并且一經(jīng)制定，一般不得修改，如果現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化并且依據(jù)法律確實(shí)需要修改，則需遵循一定的法律程序。

二、地方預(yù)算立法的現(xiàn)狀分析

我國(guó)的預(yù)算制度為了適應(yīng)不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)需要及相關(guān)經(jīng)濟(jì)制度的變革而做出了多次修改，地方預(yù)算立法也相應(yīng)的經(jīng)歷了從無(wú)到有，從產(chǎn)生到發(fā)展到完善的過(guò)程，地方預(yù)算管理制度也漸漸形成到如今納入法治化的軌道。由于預(yù)算的特殊性，地方預(yù)算制度通常在預(yù)算法中得以顯現(xiàn)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政體制變革的背景下，地方預(yù)算管理制度取得了較大的進(jìn)步，但是地方預(yù)算立法仍然存在諸多問(wèn)題。

（一）地方預(yù)算的立法進(jìn)展

《預(yù)算法》作為規(guī)范政府財(cái)政收支的法律起到了重要作用。新 《預(yù)算法》在預(yù)算全面性、公開(kāi)性、透明性方面取得重大突破。在地方政府債務(wù)方面，曾經(jīng) 《預(yù)算法》對(duì)地方政府債券發(fā)行做了禁止性的規(guī)定，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，地方政府不得自行發(fā)行債券，但是地方政府的財(cái)政需求被該項(xiàng)禁止性規(guī)定忽視，地方政府也通過(guò)各種途徑進(jìn)行對(duì)規(guī)避此項(xiàng)規(guī)定，因而地方政府目前承擔(dān)了巨大的債務(wù)余額。新 《預(yù)算法》賦予省級(jí)政府依法適度的舉債權(quán)，并規(guī)定國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。從新 《預(yù)算法》的內(nèi)容來(lái)看，剛性預(yù)算得到了一定程度上的體現(xiàn)，有待于逐漸貫徹至我國(guó)各級(jí)政府的預(yù)算活動(dòng)當(dāng)中。

隨著財(cái)政制度的不斷完善，預(yù)算制度立法也日益完善，目前已逐漸建立起現(xiàn)代化、民主化的預(yù)算法律制度。我國(guó)預(yù)算法律制度中雖已引入剛性預(yù)算模式，但由于地方財(cái)政現(xiàn)狀存在諸多問(wèn)題，剛性預(yù)算在地方預(yù)算制度的立法當(dāng)中，仍然未得到有效的貫徹，留有許多完善的空間，

（二）地方預(yù)算的立法缺失

伴隨著我國(guó)預(yù)算制度的產(chǎn)生和發(fā)展，我國(guó)地方預(yù)算制度也經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程。新 《預(yù)算法》的出臺(tái)，是我國(guó)建立現(xiàn)代化的財(cái)政法律體制漫漫長(zhǎng)路的豐碑，對(duì)我國(guó)預(yù)算制度民主現(xiàn)代化具有極其重要的意義。但由于我國(guó)地方財(cái)政運(yùn)行機(jī)制存在著不少亟待改革的問(wèn)題，致使新的預(yù)算制度在規(guī)范地方預(yù)算行為的過(guò)程中仍然難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。剛性預(yù)算強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算的法定性，禁止隨意變動(dòng)性和人為的強(qiáng)制性，這意味著預(yù)算立法須對(duì)預(yù)算的制定、審批及修改等全過(guò)程進(jìn)行詳盡的規(guī)定，保證預(yù)算的法定性得到良好的遵循。而綜觀我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算立法，并未能將剛性預(yù)算理念切實(shí)地貫徹于地方預(yù)算制度的設(shè)計(jì)中，因而帶來(lái)不少值得進(jìn)一步完善的問(wèn)題。

1.地方政府性債務(wù)預(yù)算的立法缺失

1994年 《預(yù)算法》第二十八條明確規(guī)定禁止地方政府舉債和發(fā)債，配合分稅制改革中的財(cái)稅資源由地方向中央集中，完成了政府融資權(quán)從地方向中央的轉(zhuǎn)移，從制度上完全堵住了地方政府的舉債之路。然而，地方政府舉債并未因此而消失，而是由臺(tái)上逐漸轉(zhuǎn)移到了臺(tái)下，特別隨著2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的來(lái)臨，我國(guó)不少地方政府為了保持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)為了規(guī)避1994年 《預(yù)算法》對(duì)地方債務(wù)舉債的禁止性規(guī)定，紛紛采用向國(guó)有銀行舉債，或者通過(guò)設(shè)立大量融資平臺(tái)，以城投債的方式籌措地方債務(wù)，導(dǎo)致地方政府負(fù)債急劇上升。②余子良：《地方融資平臺(tái)的來(lái)龍去脈與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避》，載 《改革》2013年第1期。由此產(chǎn)生一種奇特的現(xiàn)象，預(yù)算法禁止地方政府發(fā)債，而地方債卻大量存在。預(yù)算立法不僅不能對(duì)地方政府的舉債行為造成有效的約束，反而因?yàn)閷?duì)地方債務(wù)缺乏剛性約束，無(wú)法對(duì)該違法行為追究應(yīng)有的法律責(zé)任，最終導(dǎo)致地方政府債務(wù)泛濫，形成了龐大的地方政府債務(wù)市場(chǎng)。

《預(yù)算法》修訂新增了地方政府債務(wù)規(guī)范條款，對(duì)地方政府債務(wù)發(fā)債規(guī)模、地方政府債務(wù)支出等做了相應(yīng)的規(guī)定。③新 《預(yù)算法》第三十五條：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出?！睆亩?，將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算法的范疇，通過(guò) 《預(yù)算法》對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)進(jìn)行規(guī)范，將其納入法律規(guī)范的軌道，而不是放任其處于灰色地帶，對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)了我國(guó)地方預(yù)算立法的一大進(jìn)步。

新 《預(yù)算法》對(duì)于地方政府性債務(wù)的認(rèn)可，為規(guī)范地方政府債務(wù)提供了法律依據(jù)。但以剛性預(yù)算的要求加以衡量，它對(duì)地方政府性預(yù)算的規(guī)定實(shí)在太為籠統(tǒng)，比如出現(xiàn)公益性資本支出的概念界定不明確；對(duì)于如何對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督，通過(guò)什么途徑了解其投向與償還等，都缺乏具體規(guī)范。

2.地方預(yù)算管理立法存在的不足

剛性預(yù)算下，預(yù)算法律法規(guī)應(yīng)對(duì)地方預(yù)算管理做出詳盡的規(guī)定，以保障地方預(yù)算管理在法律的框架內(nèi)運(yùn)行。但我國(guó)地方預(yù)算管理立法并未落實(shí)剛性預(yù)算，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：《預(yù)算法》對(duì)地方預(yù)算編制制度中，只是規(guī)定了地方政府對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行編制，地方人大具有審批權(quán)，但并未說(shuō)明地方人大是否有權(quán)利對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行修正，地方政府對(duì)于人大修正的預(yù)算草案是否享有制衡權(quán)。④黃錦堂：《論 “立法院”之預(yù)算審議權(quán)》，載 《臺(tái)大法學(xué)論叢》第二十七卷第3期。目前，從預(yù)算管理的實(shí)踐來(lái)看，地方人大只是對(duì)地方預(yù)算具有審查批準(zhǔn)的權(quán)力，不能對(duì)預(yù)算草案實(shí)行科目留用。⑤陳世榮：《立法程序研究綜述》，載李步云主編：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第338頁(yè)?！额A(yù)算法》并未對(duì)預(yù)算草案調(diào)整權(quán)有具體的規(guī)定，雖然規(guī)定地方人大有關(guān)專門委員會(huì)承擔(dān)審查預(yù)算草案方面的具體工作，但是，對(duì)地方人大有關(guān)專門委員會(huì)是否對(duì)預(yù)算享有預(yù)算草案調(diào)整權(quán)卻沒(méi)有具體規(guī)定，立法處于空白狀態(tài)。

《預(yù)算法》規(guī)定地方人大有關(guān)專門委員會(huì)承擔(dān)審查預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等方面的具體工作。目前來(lái)看在地方人大，預(yù)算草案審查的主體具有一定的不確定性；另外，現(xiàn)階段我國(guó)預(yù)算的初步審查并沒(méi)有一套完整的運(yùn)行機(jī)制，加之初步審查期限非常短，相關(guān)委員會(huì)也無(wú)法對(duì)預(yù)算進(jìn)行全面深入系統(tǒng)的審查，因此造成初步預(yù)算審查的隨意性較大。加之，《預(yù)算法》并沒(méi)有對(duì)地方預(yù)算草案的初審效力做具體的規(guī)定，另外初審?fù)瓿珊?，?duì)初審結(jié)果也沒(méi)有指明明確的送達(dá)對(duì)象，對(duì)初步審查所產(chǎn)生的法律后果有具體規(guī)定，由此可以推論我國(guó)地方預(yù)算制度初步審查法律制度的缺失。⑥劉邦馳、馬韻：《淺析參與式預(yù)算的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐——基于巴西與浙江溫嶺兩鎮(zhèn)的比較》，載 《財(cái)政研究》2009年第9期。

地方預(yù)算調(diào)整需提交本級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。如若在剛性預(yù)算的指導(dǎo)下，我國(guó)地方預(yù)算對(duì)于預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或項(xiàng)目之間的變動(dòng)應(yīng)該要求報(bào)地方人大審批，然而 《預(yù)算法》僅僅要求按國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理相關(guān)程序。

3.公眾參與地方預(yù)算的立法缺失

公眾積極參與預(yù)算可以確保預(yù)算更加公平、公正。目前，我國(guó)很多地方也進(jìn)行了參與式預(yù)算嘗試改革。比如浙江溫嶺的參與式預(yù)算改革，相繼開(kāi)展部門預(yù)算民主懇談會(huì)等探索。但是在新河鎮(zhèn)民主懇談會(huì)當(dāng)中，人大代表參與者占48.9%，村鎮(zhèn)干部占35%以上，在溫嶺澤國(guó)鎮(zhèn)懇談會(huì)，實(shí)際到會(huì)人數(shù)僅占全鎮(zhèn)人口的0.2%。另外由于懇談會(huì)與政府預(yù)算決策最終形成時(shí)間間隔較短，參與式預(yù)算改革也較多形式大于實(shí)質(zhì)，參與的深度與廣度都不夠。⑦閆海、曾祥瑞：《憲政、地方自治與地方財(cái)政法制——日本法的經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，載 《行政法學(xué)研究》2011年第1期。

以剛性預(yù)算的要求衡量，公眾參與權(quán)要得到有效的落實(shí)與保障就必須有適當(dāng)?shù)膮⑴c機(jī)制作為保障。廣義上的民眾參與機(jī)制包括直接參與機(jī)制與間接參與機(jī)制。直接參與機(jī)制是民眾親自參與到預(yù)算的編制、審查、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督的全過(guò)程當(dāng)中，而預(yù)算的間接參與機(jī)制指的是公民通過(guò)選舉權(quán)，選舉代表參與預(yù)算過(guò)程。而 《預(yù)算法》并未對(duì)公民的預(yù)算參與權(quán)有具體的規(guī)定，只是規(guī)定了公眾的檢舉控告權(quán)，公眾參與制度同樣是立法空白。

三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家地方預(yù)算立法的經(jīng)驗(yàn)借鑒

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的地方預(yù)算立法由于歷史、文化的不同，其財(cái)政和立法體制均有區(qū)別，涉及到預(yù)算方面的制度也因此各有差異。根據(jù)前文所總結(jié)的我國(guó)目前地方預(yù)算立法存在的缺陷，在此著重研究美國(guó)、德國(guó)和日本在預(yù)算制度中貫徹剛性預(yù)算的立法經(jīng)驗(yàn)和制度安排，以期對(duì)我國(guó)地方預(yù)算立法的完善有所借鑒。

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家地方債務(wù)預(yù)算管理立法的經(jīng)驗(yàn)借鑒

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家雖然在財(cái)政地方預(yù)算的實(shí)施形式和具體制度上各不相同，但總的來(lái)說(shuō)，都建立了健全的地方預(yù)算法律體系，并且采用較為完善的剛性預(yù)算模式。

日本國(guó)家結(jié)構(gòu)形式為單一制國(guó)家，地方政府處于中央政府單一集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下。但日本憲法賦予地方政府享有地方自治之權(quán)，日本地方法定機(jī)關(guān)可以自主審批地方政府編制地方預(yù)算并授權(quán)地方政府依法執(zhí)行，行使相對(duì)于中央政府的獨(dú)立的地方預(yù)算權(quán)。但是日本地方政府在自主享有預(yù)算權(quán)的同時(shí)，需要保障其地方政府財(cái)政預(yù)算的平衡。當(dāng)然，地方政府在地方財(cái)政收入難以覆蓋其支出時(shí)，可以依法行使自主的發(fā)債權(quán)。⑧日本 《地方自治法》第214條規(guī)定：“除去年支出預(yù)算的金額、連續(xù)經(jīng)費(fèi)的總額及轉(zhuǎn)入明許經(jīng)費(fèi)的金額外，普通地方公共團(tuán)體負(fù)擔(dān)債務(wù)的行為必須在預(yù)算中作為債務(wù)負(fù)擔(dān)行為予以規(guī)定?！钡?30條規(guī)定：“普通地方團(tuán)體公共團(tuán)體在法律規(guī)定的情況下，依據(jù)預(yù)算的規(guī)定可發(fā)行地方債?！比毡驹谄?《地方自治法》中以剛性預(yù)算為指導(dǎo)，對(duì)地方債務(wù)的發(fā)行進(jìn)行規(guī)范。該法第214條規(guī)定，地方政府舉借地方債的行為必須在預(yù)算中做出相關(guān)規(guī)定，第230條規(guī)定了日本地方政府具有一定的發(fā)債權(quán)，但是地方債發(fā)行的目的、規(guī)模、方式、利率與償還措施等必須在地方預(yù)算中得到體現(xiàn)。

美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，政權(quán)體系由聯(lián)邦、州和地方構(gòu)成，分別對(duì)應(yīng)聯(lián)邦財(cái)政、州財(cái)政和地方財(cái)政。美國(guó)是地方政府最早獲得舉債權(quán)發(fā)行債務(wù)的國(guó)家。美國(guó)州與地方政府發(fā)行地方債券不需要聯(lián)邦政府同意，但是幾乎各州法律都要求實(shí)施平衡預(yù)算原則且規(guī)定相應(yīng)的舉債規(guī)模，并且美國(guó)的法律對(duì)地方政府債務(wù)的用途作了具體規(guī)定，地方債務(wù)只能用于必須的公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目以及長(zhǎng)期公共資產(chǎn)投資。美國(guó)將州和地方政府債務(wù)納入預(yù)算統(tǒng)一管理，要求預(yù)算過(guò)程公開(kāi)透明，及時(shí)定期發(fā)布財(cái)政債務(wù)信息。美國(guó)通過(guò)對(duì)地方債務(wù)的原則、用途及監(jiān)督進(jìn)行詳盡規(guī)定，其地方債務(wù)的發(fā)行必須嚴(yán)格依照相關(guān)法律法規(guī)，不得隨意變更，并且得到充分的監(jiān)督。因而剛性預(yù)算的法律性在其地方預(yù)算債務(wù)管理制度中得到良好的貫徹。

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家地方預(yù)算審批立法的經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國(guó)州與地方預(yù)算的法律制度當(dāng)中，主要存在行政預(yù)算制、委員會(huì)或機(jī)構(gòu)預(yù)算制和立法預(yù)算制三種類型。但通常情況下，地方的預(yù)算采用的是行政預(yù)算制，例如由州長(zhǎng)負(fù)責(zé)政府預(yù)算的編制，交由州議會(huì)審議。在美國(guó)，大多數(shù)的州和市政府皆采用這一預(yù)算模式。

日本中央與地方稅收分配基本上采用七三開(kāi)的比例。為了確保地方自治所需要的自主性、自立性，日本頒布了 《地方分權(quán)總括法》，并且修改了 《地方財(cái)政法》《地方稅法》及 《地方交付稅法》，完成對(duì)日本地方預(yù)算制度的重構(gòu)。在明確行政職責(zé)與效率突出原則的指導(dǎo)下，日本對(duì)中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)進(jìn)行了劃分，地方政府負(fù)責(zé)向公眾提供全國(guó)大部分的公眾產(chǎn)品和服務(wù)，因此地方政府財(cái)政需求大大超過(guò)了中央政府的財(cái)政需求。但是，從日本中央與地方的財(cái)權(quán)劃分來(lái)看，中央又享有了大多的財(cái)政收入。因此，日本地方政府為了緩解財(cái)政壓力，只能依靠舉借地方債務(wù)以保持地方政府財(cái)政收支的平衡。

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家地方預(yù)算監(jiān)督立法的經(jīng)驗(yàn)借鑒

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家十分重視預(yù)算監(jiān)督立法，無(wú)論由發(fā)達(dá)國(guó)家組成的經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織，或是歐美日本等國(guó)，在進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督立法時(shí)，不僅重視對(duì)中央政府的預(yù)算監(jiān)督立法，而且也相當(dāng)強(qiáng)調(diào)地方預(yù)算監(jiān)督立法。就后者而言，主要包括確定地方預(yù)算的透明與公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)地方預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督和建立納稅人公益訴訟制度三個(gè)方面。

1.確定地方預(yù)算的透明與公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織 （Organization for Economic Cooperation and Development,OECD）指出，預(yù)算是反應(yīng)政策目標(biāo)協(xié)調(diào)與實(shí)施的最重要的政府政策文件，預(yù)算公開(kāi)就是及時(shí)有效地披露相關(guān)財(cái)政信息的行為。經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織于2001年制定公布 《預(yù)算透明化最佳做法》（Best Practices for Budget Transparency），主要包括預(yù)算報(bào)告、特別揭露事項(xiàng)與完整性、控制、可問(wèn)責(zé)。完整性、控制、可問(wèn)責(zé)是預(yù)算公開(kāi)質(zhì)量的要求?！额A(yù)算透明化最佳做法》要求預(yù)決算及執(zhí)行報(bào)告應(yīng)采用統(tǒng)一的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，并對(duì)外說(shuō)明與一般會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的差別之處。

2．加強(qiáng)地方預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置大都可分為立法型、行政型、司法型和獨(dú)立型。立法型審計(jì)監(jiān)督是指審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于政府部門，隸屬于立法機(jī)關(guān)，并對(duì)其負(fù)責(zé)和報(bào)告工作。司法型審計(jì)監(jiān)督是指審計(jì)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員參照司法機(jī)關(guān)設(shè)置，屬于司法系列或具有司法職能，該模式下，審計(jì)監(jiān)督具有司法監(jiān)督的性質(zhì)，具有較高權(quán)威性。行政審計(jì)監(jiān)督是指審計(jì)機(jī)關(guān)歸屬于行政系列，依據(jù)政府賦予的職責(zé)權(quán)限開(kāi)展審計(jì)活動(dòng)，并且對(duì)政府負(fù)責(zé)。獨(dú)立型審計(jì)監(jiān)督是在司法型審計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)上演變而來(lái)，審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立于立法、司法和行政三權(quán)之外，單獨(dú)成為一個(gè)國(guó)家權(quán)力的分支。英美、西歐大多數(shù)國(guó)家都采用立法型審計(jì)模式，因?yàn)樵撃Ｊ娇梢酝ㄟ^(guò)向議會(huì)議員單獨(dú)提供信息，對(duì)議會(huì)宏觀政策的制定構(gòu)成一定的影響，從而形成對(duì)政府行政部門的約束，同時(shí)對(duì)政府部門中貪污浪費(fèi)、玩忽職守等現(xiàn)象及政府官員的行為形成了有效的監(jiān)督。

3．建立納稅人公益訴訟制度

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家十分重視納稅人權(quán)利機(jī)制的構(gòu)建，而其重要的舉措之一，就是通過(guò)立法建立起納稅人公益訴訟制度，以保障納稅人權(quán)利得到切實(shí)的保障。美國(guó)納稅人訴訟制度與公民創(chuàng)制權(quán)、公民投票權(quán)和罷免權(quán)制度共同產(chǎn)生于十九世紀(jì)后半期，是以股東派生訴訟類推說(shuō)、公共信托法理說(shuō)、稅負(fù)增加說(shuō)為依據(jù)，由納稅人對(duì)行政機(jī)構(gòu)違法支出公款而提起的訴訟。早期納稅人訴訟對(duì)于地方財(cái)政的挑戰(zhàn)主要依附于股東訴訟。后在1923年的一個(gè)關(guān)于聯(lián)邦納稅人訴訟的案件——弗洛辛厄姆訴梅隆案⑨Forthingham v.Mellon,262 U.S.447(1923).中，肯定了納稅人和州、地方政府之間的委托代理關(guān)系。日本在戰(zhàn)后民主化建設(shè)中移植美國(guó)判例法上的納稅人訴訟制度建立了居民訴訟制度。為了防止和糾正地方公共團(tuán)體職員違法或不當(dāng)?shù)呢?cái)物會(huì)計(jì)行為，幫助居民擁有參與地方政治、行政，維護(hù)自身利益的手段，日本 《地方自治法》第九章財(cái)務(wù)下設(shè)第十節(jié) “居民的監(jiān)察請(qǐng)求及訴訟”，從兩個(gè)層面規(guī)定了日本居民的監(jiān)督請(qǐng)求及訴訟制度，第一個(gè)層面是通過(guò) 《地方自治法》第242條第1款的規(guī)定，賦予居民享有監(jiān)督請(qǐng)求權(quán)，即普通公共團(tuán)體居民若是認(rèn)定普通地方公共團(tuán)體具有違法或者其他責(zé)任時(shí)，可以附上證明以上事實(shí)的書(shū)面報(bào)告，向監(jiān)察機(jī)構(gòu)提出訴訟請(qǐng)求。第二個(gè)層面是通過(guò) 《地方自治法》第242條第2款的規(guī)定，賦予居民可據(jù)此向法院提起相應(yīng)的訴訟請(qǐng)求。顯然，日本居民訴訟制度所呈現(xiàn)的這種自下而上的監(jiān)督訴訟機(jī)制要比我國(guó)自上而下的監(jiān)督機(jī)制有實(shí)效得多。⑩曾祥瑞：《新日本地方自治制度研究》，中國(guó)法制出版社2005年版，第110頁(yè)。

四、完善我國(guó)地方預(yù)算立法的對(duì)策建議

自1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革以來(lái)，地方預(yù)算逐漸成為地方財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的重要組成部分。由于現(xiàn)行預(yù)算立法對(duì)地方預(yù)算缺乏有效的規(guī)范，已成為我國(guó)完善地方預(yù)算，特別是破解地方債務(wù)和土地財(cái)政問(wèn)題的一大瓶頸。我國(guó)亟需在剛性預(yù)算理念的指導(dǎo)下，通過(guò)預(yù)算立法，特別是修定 《預(yù)算法實(shí)施條例》，進(jìn)一步完善地方預(yù)算的規(guī)范體系及其運(yùn)行機(jī)制。

（一）細(xì)化地方債務(wù)法律規(guī)范

新 《預(yù)算法》第三十五條已將地方債務(wù)納入公共預(yù)算的法律規(guī)范之中。但由于近年來(lái)我國(guó)地方政府頻繁舉債，早已使各地地方政府債務(wù)的規(guī)模處于不斷擴(kuò)大之中。因而我們應(yīng)當(dāng)借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家公共預(yù)算立法的經(jīng)驗(yàn)，在剛性預(yù)算理念的指導(dǎo)下，明確規(guī)定地方預(yù)算中必須對(duì)地方債發(fā)行的目的、限額、方式、利率和償還方式加以規(guī)范，并將預(yù)算平衡原則貫徹于地方債務(wù)的發(fā)行。只有通過(guò)預(yù)算立法對(duì)地方債務(wù)制度做出嚴(yán)格的規(guī)定，才能使地方債務(wù)嚴(yán)格按照預(yù)算，在預(yù)算的規(guī)范調(diào)整當(dāng)中。為此，我國(guó)預(yù)算立法應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行更具體細(xì)致的規(guī)范，采取以下措施：

1.舉債主體的確定與公開(kāi)

現(xiàn)行地方政府一般通過(guò)地方融資平臺(tái)進(jìn)行舉債，但是地方融資平臺(tái)在何種情況下應(yīng)將其融資舉債納入預(yù)算管理，我國(guó)預(yù)算法當(dāng)中并未有相關(guān)明確規(guī)定。為此，我國(guó)應(yīng)通過(guò)修定 《預(yù)算法實(shí)施條例》，對(duì)政府債務(wù)主體做出更加明確的規(guī)定。

凡屬依法設(shè)立的地方融資平臺(tái)，只要承擔(dān)了政府舉債的功能，其資產(chǎn)負(fù)債均需合并到政府財(cái)政的資產(chǎn)負(fù)債表當(dāng)中，其收支均須納入政府的預(yù)算管理。為政府承擔(dān)債務(wù)舉借功能的政府性融資平臺(tái)，除了進(jìn)行公益事業(yè)投融資外，不得參與任何營(yíng)利性商業(yè)活動(dòng)。

完善地方政府債務(wù)信息公開(kāi)制度?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額，以及本級(jí)政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)參考國(guó)債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務(wù)發(fā)行計(jì)劃。

2.確定評(píng)定地方債務(wù)上限的具體規(guī)范

新 《預(yù)算法》規(guī)定地方政府發(fā)債具有一定額度，但是此額度的確定標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有具體的法律規(guī)范加以規(guī)定，因而在相關(guān)法律文件缺失的情況下，很有可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)力尋租等現(xiàn)象的發(fā)生。因此，我國(guó)應(yīng)依法適時(shí)出臺(tái)確定各地方政府發(fā)債額度的評(píng)定規(guī)范，特別是通過(guò)修定 《預(yù)算法實(shí)施條例》，對(duì)地方發(fā)債額度做出細(xì)化規(guī)定，以不超過(guò)當(dāng)?shù)乇炯?jí)政府全部收入的百分之十為宜。每次發(fā)行地方債的規(guī)模則可由地方政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要加以規(guī)定。唯有依法確定地方政府發(fā)債額度的上限，才能夠保障地方政府舉債額度限定在地方政府財(cái)政可以負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)。如果對(duì)舉債額度不加以限制，則有可能助長(zhǎng)地方政府通過(guò)各種手段隨意增加債務(wù)，對(duì)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制造成極大的傷害。

3.明確地方政府違反法律規(guī)定發(fā)行地方債務(wù)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

如果沒(méi)有問(wèn)責(zé)機(jī)制作保障，那么違反法律的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)將減少，對(duì)地方政府發(fā)行債券的法律規(guī)定也很難被貫徹落實(shí)。因此，為保障剛性預(yù)算下地方債券的發(fā)行能夠在法律規(guī)范下進(jìn)行，法律應(yīng)對(duì)違反預(yù)算法律規(guī)定發(fā)行地方債券的行為進(jìn)行嚴(yán)厲的法律制裁。但是新 《預(yù)算法》并未具體規(guī)定對(duì)地方政府違規(guī)舉債所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。因此，應(yīng)及時(shí)修定 《預(yù)算法實(shí)施條例》，明確規(guī)定地方政府違規(guī)舉債應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，將法律責(zé)任落實(shí)到各個(gè)責(zé)任人，并細(xì)化相應(yīng)處罰措施，才能保障相關(guān)規(guī)定得到貫徹落實(shí)。

（二）從程序與實(shí)質(zhì)兩方面控制預(yù)算調(diào)整

剛性預(yù)算下的地方預(yù)算立法的完善不僅應(yīng)該注重程序?qū)用娴目刂?，還應(yīng)該注重對(duì)預(yù)算實(shí)質(zhì)進(jìn)行審查，做到程序正義與實(shí)質(zhì)正義兼顧，而不是重實(shí)質(zhì)輕程序或是重程序輕實(shí)質(zhì)。同樣，在對(duì)預(yù)算調(diào)整進(jìn)行立法規(guī)范的過(guò)程中，同樣是應(yīng)該從程序與實(shí)質(zhì)兩方面對(duì)預(yù)算調(diào)整進(jìn)行規(guī)定，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)算不能夠隨意調(diào)整變化，真正實(shí)現(xiàn)剛性預(yù)算。具體要從以下幾個(gè)方面貫徹落實(shí)：

1.健全地方財(cái)政預(yù)算審批制度

剛性預(yù)算下，保障地方預(yù)算法定性的要點(diǎn)在于保證其預(yù)算審批落到實(shí)處，合法合規(guī)。我國(guó)地方預(yù)算審批主體應(yīng)嚴(yán)格按照地方預(yù)算審批程序?qū)Φ胤筋A(yù)算進(jìn)行審批。①蔣宏：《<預(yù)算法>應(yīng)具有的法律約束性——評(píng)預(yù)算法修改稿》，載 《地方財(cái)政研究》2011年第1期。在民主法治國(guó)家，不論是立法、司法或者是行政，程序都具有極為重要的意義和作用。程序正義也是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的必經(jīng)途徑。地方人大預(yù)算審批雖然不是直接的立法，但是在剛性理念下的預(yù)算關(guān)系到某一地區(qū)下一財(cái)政年度的活動(dòng)范圍與收支情況，對(duì)這一地區(qū)乃至全國(guó)具有舉足輕重的作用。因此，地方預(yù)算審批程序立法對(duì)我國(guó)地方政府預(yù)算的規(guī)范化起到不可忽視的作用。

西方主要國(guó)家均建立了專門的預(yù)算機(jī)構(gòu)，協(xié)助權(quán)力機(jī)關(guān)行使預(yù)算審批權(quán)。在我國(guó)，全國(guó)人大設(shè)置了專門的財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作，并在人大常委會(huì)設(shè)置專門的預(yù)算工作委員會(huì)作為人大常委會(huì)開(kāi)展全國(guó)預(yù)算的工作機(jī)構(gòu)，處理有關(guān)財(cái)政預(yù)算等相關(guān)事宜。但遺憾的是，現(xiàn)行預(yù)算立法對(duì)于地方人大常委會(huì)是否設(shè)置專門預(yù)算機(jī)構(gòu)卻沒(méi)有明確的規(guī)定。盡管目前我國(guó)已有廣州等地人大設(shè)置了專門的預(yù)算工作機(jī)構(gòu)，主持開(kāi)展本地的預(yù)算工作，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)當(dāng)通過(guò)進(jìn)一步完善預(yù)算立法，對(duì)全國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)設(shè)置專門預(yù)算機(jī)構(gòu)及其工作職能作出明確的規(guī)定，以切實(shí)依法做好地方預(yù)算工作。由于我國(guó)地方人大會(huì)期制度，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地方專門預(yù)算委員會(huì)作為專門工作機(jī)構(gòu)的職能，為預(yù)算的細(xì)化和合理性、科學(xué)性事先審查及把關(guān)。

2.地方財(cái)政預(yù)算調(diào)整實(shí)質(zhì)審查與程序法定

從剛性預(yù)算的角度出發(fā)，為了增強(qiáng)地方預(yù)算的法律效力，保障地方預(yù)算的嚴(yán)肅及不可隨意變更性，應(yīng)結(jié)合我國(guó)地方政府實(shí)際情況，從規(guī)范預(yù)算調(diào)整的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)以及法定程序兩個(gè)方面展開(kāi)，修定《預(yù)算法實(shí)施條例》應(yīng)做出如下明確的規(guī)定：

首先，應(yīng)對(duì)預(yù)算調(diào)整的特殊性加以明確。剛性理念下的地方預(yù)算，其調(diào)整不能夠成為預(yù)算執(zhí)行中的普遍現(xiàn)象。如果地方預(yù)算調(diào)整過(guò)于頻繁，那么會(huì)對(duì)預(yù)算及預(yù)算法的權(quán)威造成極大的威脅。而我國(guó)對(duì)預(yù)算調(diào)整的特殊情況并沒(méi)有明確的規(guī)定，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整及審批都具有一定的不確定性。由此，也容易造成地方政府不嚴(yán)格遵守預(yù)算，隨意調(diào)整預(yù)算。除非法定事由發(fā)生，否則一般情況下不允許調(diào)整預(yù)算。預(yù)算調(diào)整事由一般分為兩類，一類是經(jīng)濟(jì)明顯過(guò)熱或者衰退，國(guó)民經(jīng)濟(jì)重大比例關(guān)系不協(xié)調(diào)等；另一類是緊急情況，比如忽然爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)，發(fā)生不可抗力等，應(yīng)根據(jù)具體發(fā)生的情況設(shè)置不同的審批程序，以防止突發(fā)狀況。

其次，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算調(diào)整的審批程序，預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)該在本級(jí)人大常委會(huì)前一個(gè)月交地方人大設(shè)置的專門預(yù)算審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查，形成初步審查決議。地方人大常委會(huì)預(yù)算調(diào)整由全體委員三分之二以上的多數(shù)投票通過(guò)。

再次，預(yù)算調(diào)整應(yīng)當(dāng)增加對(duì)預(yù)算調(diào)整公開(kāi)內(nèi)容的規(guī)定，剛性預(yù)算下預(yù)算不僅僅是法律程序上的剛性預(yù)算也應(yīng)該是實(shí)質(zhì)意義上的剛性預(yù)算。

3.增強(qiáng)地方預(yù)算科學(xué)性

預(yù)算要落實(shí)剛性預(yù)算，不得隨意頻繁更改，那就必須保證我國(guó)地方預(yù)算的科學(xué)性，預(yù)算編制有法可依，并且有良法可依，能夠在科學(xué)預(yù)算法的指導(dǎo)下編制地方預(yù)算。只有地方政府的預(yù)算編制合法合規(guī)并且科學(xué)，地方預(yù)算才可能不需做大的調(diào)整，因而 《預(yù)算法實(shí)施條例》應(yīng)做出相應(yīng)的規(guī)定，保證地方預(yù)算能夠符合剛性預(yù)算的要求。而預(yù)算編制的科學(xué)性需要法律法規(guī)對(duì)預(yù)算的編制做出具體明確的規(guī)定，有法可依并且實(shí)施操作可行。

要保障預(yù)算的編制有良法可依，那么我國(guó)預(yù)算法律法規(guī)的起草頒布需有專業(yè)的預(yù)算法起草小組，地方人大建立專門的預(yù)算編制委員會(huì)來(lái)保障預(yù)算編制的科學(xué)。另外，針對(duì)目前各級(jí)地方政府頒布的地方預(yù)算法律規(guī)章，應(yīng)對(duì)行政法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)行梳理，并且整合完善成一部細(xì)則 （如 《地方預(yù)算實(shí)施細(xì)則》）加以規(guī)范，作為預(yù)算法的配套措施。

（三）完善地方預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

剛性預(yù)算的落實(shí)需要完善的監(jiān)督機(jī)制以防止預(yù)算法律法規(guī)不能得到有效地執(zhí)行，監(jiān)督機(jī)制是貫徹落實(shí)剛性預(yù)算的重要保障。我國(guó)地方預(yù)算監(jiān)督機(jī)制各方面立法不健全的問(wèn)題普遍存在，完善我國(guó)地方預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的法律制度已十分緊迫。根據(jù)剛性預(yù)算確立了我國(guó)地方預(yù)算立法完善的指導(dǎo)思想，但仍需要具體制度的配合。因而 《預(yù)算法實(shí)施條例》應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)具體的制度設(shè)計(jì)：

1.確定地方預(yù)算的透明與公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)

地方預(yù)算要做到公開(kāi)、透明、公正，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)才能夠得以實(shí)現(xiàn)。在剛性預(yù)算的要求下，《預(yù)算法實(shí)施條例》應(yīng)當(dāng)對(duì)地方預(yù)算公開(kāi)、透明做出能明確的規(guī)定。地方預(yù)算公開(kāi)應(yīng)該涵蓋整個(gè)預(yù)算周期的全過(guò)程，即預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、決算、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算調(diào)整等信息均應(yīng)及時(shí)、完整地向社會(huì)公開(kāi)，②參見(jiàn)前引① ， 蔣宏文。而不是對(duì)地方預(yù)算的公開(kāi)限制在一定的范圍內(nèi)。

既然要做到預(yù)算公開(kāi)，那么法律應(yīng)該對(duì)公開(kāi)的主體進(jìn)行進(jìn)一步的明確，以保障公開(kāi)能夠真正落到實(shí)處。預(yù)算公開(kāi)的主體應(yīng)該是享有預(yù)算編制、審查批準(zhǔn)、監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)力機(jī)關(guān)、政府部門等等。預(yù)算公開(kāi)主體不應(yīng)只包括地方各級(jí)財(cái)政部門，還應(yīng)該包括地方人大、人大常委會(huì)等。在地方預(yù)算公開(kāi)義務(wù)主體的法律規(guī)定上，可以采用概列式的立法體例。原則上，所有從政府預(yù)算支出獲得收益的機(jī)關(guān)單位均負(fù)有公開(kāi)的義務(wù)，均應(yīng)接受政府的監(jiān)督。

2.完善地方預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督

我國(guó)地方預(yù)算審計(jì)監(jiān)督目前遭受較多批評(píng)的主要原因在于，雖然我國(guó) 《憲法》對(duì)審計(jì)獨(dú)立原則進(jìn)行了規(guī)定，但是由于我國(guó)審計(jì)仍然受制于地方首長(zhǎng)，處于從屬行政的地位。另外由于地方審計(jì)監(jiān)督的雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，地方審計(jì)機(jī)關(guān)常常受到壓制，審計(jì)的力度與效果不佳，導(dǎo)致地方較為普遍存在審計(jì)難的現(xiàn)象。另外，審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象不包括地方政府和地方政府首長(zhǎng)本身，存在審計(jì)監(jiān)督的空白。

我們認(rèn)為，重構(gòu)地方審計(jì)監(jiān)督模式，不僅僅應(yīng)該由審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，還可考慮引入檢察院對(duì)地方預(yù)算審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)我國(guó) 《憲法》第一百二十九條的規(guī)定，我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是人民檢察院。由此，我國(guó)地方預(yù)算審計(jì)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)采取雙重監(jiān)督。一重監(jiān)督來(lái)自于我國(guó)地方行政審計(jì)部門對(duì)我國(guó)地方政府預(yù)算行為進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，二重監(jiān)督要通過(guò)檢察系統(tǒng)對(duì)地方預(yù)算行為進(jìn)行外部監(jiān)督。

3.引入納稅人公益訴訟制度

鑒于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家納稅人公益訴訟立法的經(jīng)驗(yàn)，特別是美國(guó)以股東派生訴訟類推說(shuō)、公共信托法理說(shuō)、稅負(fù)增加說(shuō)等理論學(xué)說(shuō)為依據(jù)，通過(guò)立法賦予納稅人對(duì)行政機(jī)構(gòu)違法支出公款提起訴訟的權(quán)利，日本在戰(zhàn)后民主法制建設(shè)中通過(guò)移植美國(guó)判例法上的納稅人訴訟制度而通過(guò)立法建立居民訴訟制度的經(jīng)驗(yàn)，值得我國(guó)認(rèn)真加以借鑒。顯然，我們要加強(qiáng)對(duì)地方預(yù)算的全面監(jiān)督，可以引進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的納稅人公益訴訟制度，以期對(duì)我國(guó)地方預(yù)算形成有效的公眾監(jiān)督，督促地方政府在預(yù)算運(yùn)行過(guò)程中依法維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。事實(shí)上，隨著我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度的建立，已經(jīng)為納稅人公益訴訟制度的構(gòu)建創(chuàng)造了先例并提供相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)。一旦建立納稅人的公益訴訟制度，將有效地保障公民對(duì)地方預(yù)算運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行全方位的監(jiān)督，如納稅人發(fā)現(xiàn)在預(yù)算編制、審批、調(diào)整、執(zhí)行過(guò)程中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)有任何的違法行為，均可依法提起公益訴訟，從而在公眾層面上有效地行使對(duì)預(yù)算的監(jiān)督之權(quán)。