牛振宇

在現(xiàn)代法治進(jìn)程中，立法活動(dòng)普遍而又重要，因?yàn)榱挤ㄊ巧浦蔚那疤帷６谖覈?guó)當(dāng)下，隨著“一元兩級(jí)多層”立法體制的確立，特別是 “設(shè)區(qū)的市”取代 “較大的市”成為普遍而廣泛的立法主體，多元化地方立法主體的存在已是不爭(zhēng)的事實(shí)?；谧非蟮胤嚼孀畲蠡牧⒎_動(dòng)，加之進(jìn)行地方立法時(shí)各種力量的博弈，都可能使地方立法以創(chuàng)新為名行 “闖關(guān)”之實(shí)，最終偏離客觀公正依法的立法目標(biāo)，導(dǎo)致地方立法的無(wú)序和混亂。作為現(xiàn)代法治國(guó)家的基本要件，法制應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，而立法的統(tǒng)一性如果得不到及時(shí)協(xié)調(diào)，必將損害整個(gè)法律體系的理性，并給人類活動(dòng)帶來(lái)不確定性和不可預(yù)測(cè)性。因此，必須建立以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為主體的地方立法制約機(jī)制。筆者從地方立法實(shí)踐出發(fā)，對(duì)地方立法主要制約機(jī)制——備案制度進(jìn)行研究，以期對(duì)立法完善有所裨益。

一、備案與審查的關(guān)系

2015年修訂的 《立法法》第五章 “適用與備案審查”中明確規(guī)定：省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，則要由省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。

既然 “備案與審查”概念被立法并列，那么備案與審查是何關(guān)系呢？換言之，對(duì)于報(bào)備的地方性法規(guī)，全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院受理備案后，應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行審查呢？目前理論界與實(shí)務(wù)界存在不同的觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，備案與審查是相對(duì)獨(dú)立的兩種權(quán)力，是立法監(jiān)督工作的兩個(gè)環(huán)節(jié)，也是全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)和前提。其中，備案即報(bào)告法定事由，存案以備查考，它是全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院了解報(bào)備機(jī)關(guān)地方立法開(kāi)展情況的途徑和方式，依法可以獨(dú)立完成；而審查需要對(duì)報(bào)備的地方性法規(guī)的合法性等做出判斷，必須在備案的基礎(chǔ)上進(jìn)行。換言之，備案屬于全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的知情權(quán)，類似于登記或者接受，目的是為了全面了解地方立法情況，并為以后可能進(jìn)行的審查做準(zhǔn)備；而審查屬于全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的審議權(quán)，目的則是為了消除地方性法規(guī)與上位法的沖突，維護(hù)法制的統(tǒng)一和權(quán)威。因此，備案程序并不當(dāng)然包括審查程序，否則《立法法》沒(méi)必要將備案與審查并列，也不會(huì)專門規(guī)定通過(guò)提出審查要求和提出審查建議的方式來(lái)啟動(dòng)相應(yīng)的審查程序。①馬嶺：《我國(guó)規(guī)范性法律文件的備案審查制度》，載 《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2016年第3期。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，作為對(duì)地方立法有效制約的工作機(jī)制，備案的目的就是為了進(jìn)行合法性審查，即在具體的備案程序中已然隱含著對(duì)備案機(jī)關(guān)主動(dòng)審查的責(zé)任要求。特別是近年來(lái)，越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事物需要立法規(guī)制，地方立法十分活躍，大量的地方性法規(guī)應(yīng)運(yùn)而生。然而，受制于立法經(jīng)驗(yàn)不足、立法觀念陳舊、立法人員缺乏等客觀現(xiàn)實(shí)，地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)相抵觸，同位階地方性法規(guī)之間相互沖突，以及地方性法規(guī)與部門規(guī)章彼此 “打架”等現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。在此情況下，作為備案機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院，更應(yīng)當(dāng)主動(dòng)和全面地審查報(bào)備的地方性法規(guī)。另外，2006年全國(guó)人大常委會(huì)制定的 《各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》規(guī)定：“行政法規(guī)，地方性法規(guī)，自治條例和單行條例，規(guī)章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理?！逼鋵?duì) “備案、審查和撤銷”按先后順序進(jìn)行了邏輯排列，凸顯了備案與審查的密切關(guān)系，即備案天然包含審查，因?yàn)闆](méi)有審查的備案不僅毫無(wú)意義，更難言對(duì)地方立法有效監(jiān)督制約。

筆者認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)都有失偏頗。

依據(jù)第一種觀點(diǎn)，備案就是將報(bào)備的地方性法規(guī)登記存檔，并不當(dāng)然啟動(dòng)審查程序，那么通過(guò)備案制度來(lái)主動(dòng)防范和處理與上位法沖突的地方性法規(guī)將成為無(wú)源之水。因?yàn)閮H僅寄希望于依靠被動(dòng)審查，來(lái)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正地方性法規(guī)不合法問(wèn)題，備案制度的存在就會(huì)變得幾乎沒(méi)有任何價(jià)值。按照現(xiàn)有的立法體制，即使沒(méi)有備案制度，也并不直接影響對(duì)相關(guān)地方性法規(guī)審查活動(dòng)的開(kāi)展，因?yàn)閷?duì)于法律法規(guī)適用中發(fā)現(xiàn)的沖突，《立法法》同樣設(shè)定了解決程序，其并不以備案為前提?；蛟S正是基于這種認(rèn)識(shí)，很長(zhǎng)一段時(shí)間備案機(jī)關(guān)將主要精力放在了備案而不是審查上，造成備案與審查分離，主動(dòng)審查不僅少有，而且效果也不明顯。

依據(jù)第二種觀點(diǎn)，備案就意味著審查，對(duì)報(bào)送備案的所有地方性法規(guī)，全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面的審查，那么其將會(huì)因無(wú)力應(yīng)對(duì)而難以履行備案責(zé)任。一方面，在 《立法法》修改前，作為基層的地方立法者，“較大的市”只有49個(gè)，每年需要報(bào)備的地方性法規(guī)數(shù)量就已經(jīng)多達(dá)數(shù)百件，而隨著 《立法法》修改，“設(shè)區(qū)的市”相繼獲得了地方立法權(quán)。如果282個(gè) “設(shè)區(qū)的市”全面開(kāi)啟地方立法模式，每年需要報(bào)備的地方性法規(guī)將會(huì)呈幾何數(shù)增長(zhǎng)，備案機(jī)關(guān)將會(huì)面臨何種壓力可想而知。另一方面，相關(guān)研究已經(jīng)證明，存在 “合法性”問(wèn)題的地方性法規(guī)，往往不是制定時(shí)已經(jīng)與上位法沖突，而是地方性法規(guī)制定后，隨著上位法的立、改、廢，造成其與上位法沖突，即事后相抵觸。②研究者對(duì)上海市地方性法規(guī)進(jìn)行評(píng)估分析，發(fā)現(xiàn)其存在合法性問(wèn)題的主要原因不是先天不足，而是后天失調(diào)。詳細(xì)內(nèi)容參見(jiàn)吳天昊：《地方性法規(guī)備案審查的實(shí)證分析》，載 《中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)2008年年會(huì)論文集》。如果要求備案即審查，那么備案機(jī)關(guān)不僅在受理后要審查，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)地方性法規(guī)做到動(dòng)態(tài)跟蹤，這更是難以完成的任務(wù)。另外，既然全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院都是接受地方性法規(guī)備案的機(jī)關(guān)，因備案而啟動(dòng)對(duì)地方性法規(guī)的全面審查，無(wú)疑還會(huì)造成兩個(gè)備案機(jī)關(guān)的簡(jiǎn)單重復(fù)勞動(dòng)，嚴(yán)重影響備案審查效率。

備案制度設(shè)立與地方立法體制的建立相伴隨，并隨之不斷發(fā)展變化。因此，要準(zhǔn)確界定備案與審查的關(guān)系，既需要遵循立法沿革，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的法理分析。

從立法沿革看，依據(jù)1979年 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六條“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國(guó)家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案”之規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)當(dāng)年即開(kāi)始法規(guī)備案工作，具體由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳政法室承擔(dān)，主要任務(wù)是對(duì)報(bào)備的法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行登記、存檔，并進(jìn)行必要的違憲違法審查。③高洪濤：《法規(guī)備案審查室芻議》，豆丁網(wǎng)：http://www.docin.com/p-911260778.html，2016年5月6日訪問(wèn)。

1982年8月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳對(duì)1979年11月至1982年6月底收到的地方性法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并將審查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和意見(jiàn)印發(fā)第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議。1984年，全國(guó)人大常委會(huì)的法規(guī)備案工作由聯(lián)絡(luò)局承擔(dān)。1987年，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于地方性法規(guī)備案工作的通知》，對(duì)地方性法規(guī)報(bào)備的時(shí)間、內(nèi)容、方式做出規(guī)定，仍然未涉及具體的審查方式和要求。但就備案審查的實(shí)際運(yùn)行情況而言，全國(guó)人大常委會(huì)這一階段對(duì)報(bào)備的地方性法規(guī)采取的是主動(dòng)審查原則，只不過(guò)其審查的方式主要是形式審查，即對(duì)報(bào)備的地方性法規(guī)，從法規(guī)名稱、制定機(jī)關(guān)的權(quán)限、基本的制定程序、備案機(jī)關(guān)接受備案的資格、制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的簽字等形式上的事項(xiàng)，分別進(jìn)行審查。④宋銳：《關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)法規(guī)備案審查工作的幾個(gè)問(wèn)題》，載 《中國(guó)人大》2004年第3期。

2000年3月 《立法法》出臺(tái)時(shí)，基于對(duì)地方立法數(shù)量激增的擔(dān)心，亦或還有別的原因，其對(duì)報(bào)備地方性法規(guī)應(yīng)否進(jìn)行主動(dòng)審查采取了回避態(tài)度，第八十九條在規(guī)定了五類報(bào)備主體及相應(yīng)備案主體后，并未提及如何進(jìn)行審查，而且之前的第八十七條和第八十八條還對(duì) “改變和撤銷”程序進(jìn)行了規(guī)范。顯然，“改變和撤銷”程序的適用應(yīng)當(dāng)以審查為前提，而將隱含審查程序的 “改變和撤銷”內(nèi)容置于備案條款之前，這顯然不能僅僅用立法疏忽來(lái)解釋。筆者認(rèn)為，其實(shí)際上反映出全國(guó)人大當(dāng)時(shí)的立法認(rèn)知，即備案與審查并沒(méi)有邏輯上的先后關(guān)系，也不具有包容性。另外，對(duì)于啟動(dòng)對(duì)地方性法規(guī)審查程序的 “要求權(quán)”和 “建議權(quán)”，2000年 《立法法》也進(jìn)行了相應(yīng)的技術(shù)處理，即對(duì)于審查建議，需要全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)先進(jìn)行研究，必要時(shí)才送有關(guān)專門委員會(huì)審查。因?yàn)椤叭绻皇窃诜蓤?zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章同法律相抵觸，而是在其他方面，如在學(xué)習(xí)、宣傳法律的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出的數(shù)量往往很大，如果都要審查，既沒(méi)有必要也沒(méi)有可能?！雹輩⒁?jiàn)前引③，高洪濤文。這一點(diǎn)從2000年10月全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議頒布的 《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》（以下簡(jiǎn)稱 《法規(guī)備案審查工作程序》）也可以得到印證。其雖然在名稱上將 “備案與審查”并列，但是第五條明確：“報(bào)送備案的法規(guī)由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書局負(fù)責(zé)接收、登記、存檔”；第六條進(jìn)一步規(guī)定：“每年1月底前，各報(bào)送機(jī)關(guān)應(yīng)將其上一年度制定的法規(guī)的目錄報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳備查”。無(wú)疑，備案主要就是 “接收、登記、存檔”，是為了 “備查”，并不當(dāng)然啟動(dòng)審查機(jī)制，因?yàn)槠浜罄m(xù)都是對(duì) “應(yīng)要求”和 “應(yīng)建議”進(jìn)行審查的程序規(guī)定。

但是，同一時(shí)期國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)備案審查的態(tài)度卻更為積極。1990年國(guó)務(wù)院制定第48號(hào)令 《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，明確報(bào)送國(guó)務(wù)院備案的法規(guī)，由國(guó)務(wù)院法制局負(fù)責(zé)主要就 “地方性法規(guī)是否同法律、行政法規(guī)相抵觸；地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間、規(guī)章相互之間是否矛盾”進(jìn)行審查。對(duì)地方報(bào)送國(guó)務(wù)院備案的法規(guī)，法制局在審查過(guò)程中認(rèn)為需要征求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門或者地方人民政府意見(jiàn)的，被征求意見(jiàn)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在限期內(nèi)回復(fù)。而且國(guó)務(wù)院各部門在工作中如發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)同法律、行政法規(guī)相抵觸，違背或者同部門規(guī)章有矛盾的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國(guó)務(wù)院法制局反映。⑥具體規(guī)定見(jiàn) 《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》第六條、第七條。2001年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布第337號(hào)令 《法規(guī)規(guī)章備案條例》，延續(xù)了以往對(duì)報(bào)備的地方性法規(guī)進(jìn)行主動(dòng)審查的工作機(jī)制，擴(kuò)大了審查范圍，并增加了 “應(yīng)建議”進(jìn)行審查的規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，可以向國(guó)務(wù)院書面提出審查建議，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究并提出處理意見(jiàn)，按照規(guī)定程序處理。⑦具體規(guī)定見(jiàn) 《法規(guī)規(guī)章備案條例》第九條、第十條、第十一條。

從法制統(tǒng)一的基本原則出發(fā)，結(jié)合備案制度的歷史沿革，對(duì)報(bào)備的地方性法規(guī)，全國(guó)人大常委會(huì)理應(yīng)適用以主動(dòng)審查為主、被動(dòng)審查為輔的原則，進(jìn)行合法性審查。但從立法邏輯看，《立法法》作為基本法律，效力明顯高于作為行政法規(guī)的 《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》和 《法規(guī)規(guī)章備案條例》，而2000年 《立法法》并沒(méi)有對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)審查報(bào)備的地方性法規(guī)做出規(guī)定。相反，其對(duì)被動(dòng)審查的工作程序進(jìn)行了詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)：國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)認(rèn)為地方性法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)；其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為地方性法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究。必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。從中不難看出， 2000年 《立法法》對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)審查報(bào)備的地方性法規(guī)的立法設(shè)計(jì)，實(shí)際上采取了 “應(yīng)要求”或者 “應(yīng)建議”啟動(dòng)審查程序的模式?！笆聦?shí)上，每年向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送備案的行政法規(guī)和地方性法規(guī)多達(dá)數(shù)百件，如果要對(duì)每件法規(guī)逐字逐句地進(jìn)行全面審查，從全國(guó)人大常委會(huì)現(xiàn)有的人力和資源來(lái)看，是根本不可能做到的，而且也是不經(jīng)濟(jì)的?！薄胺煽茖W(xué)具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，法規(guī)的一些缺陷或不足，往往只有在具體實(shí)施過(guò)程中才會(huì)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，而只是事前對(duì)法規(guī)進(jìn)行字面上的、抽象的、邏輯性的審查，是不可能全面和準(zhǔn)確的。”⑧參見(jiàn)前引④，宋銳文。

那么，能否以行政法規(guī)來(lái)反推基本法律的相關(guān)立法本意，推論出 《立法法》隱含了對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)審查的要求呢？筆者認(rèn)為，這一推論雖然有利于實(shí)現(xiàn)備案審查原則的一致性，但有違于上位法優(yōu)于下位法的基本原理。畢竟，2000年 《立法法》對(duì)其他備案機(jī)關(guān)還進(jìn)行了特別授權(quán)：“其他接受備案的機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序，按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機(jī)關(guān)規(guī)定?！币虼耍瑖?guó)務(wù)院為規(guī)范自身的備案工作，采取與 《立法法》不盡相同的審查模式并無(wú)不妥，但該規(guī)定顯然無(wú)權(quán)制約全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查行為。

值得注意的是，2004年5月全國(guó)人大常委會(huì)專門在法工委成立了法規(guī)備案審查室，主要負(fù)責(zé)法規(guī)備案，同時(shí)審查各項(xiàng)法規(guī)政策是否與法律和憲法相沖突。⑨《設(shè)法規(guī)審查備案室只是過(guò)渡》，載 《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》2004年6月29日。全國(guó)人大常委會(huì)這時(shí)將備案與審查結(jié)合，以便于實(shí)現(xiàn)這一工作機(jī)制的制度化、常態(tài)化、固定化。2005年11月，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四十次委員長(zhǎng)會(huì)議完成了對(duì) 《法規(guī)備案審查工作程序》的修訂，以進(jìn)一步健全法規(guī)備案審查制度，其中明確規(guī)定：專門委員會(huì)認(rèn)為備案的法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以主動(dòng)進(jìn)行審查，會(huì)同法制工作委員會(huì)提出書面審查意見(jiàn)；法制工作委員會(huì)認(rèn)為備案的法規(guī)同憲法或者法律相抵觸，需要主動(dòng)進(jìn)行審查的，可以提出書面建議，報(bào)秘書長(zhǎng)同意后，送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查。這就為全國(guó)人大常委會(huì)適時(shí)主動(dòng)審查報(bào)備的地方性法規(guī)提供了制度化依據(jù)。但是，依據(jù)我國(guó) 《憲法》的規(guī)定，委員長(zhǎng)會(huì)議負(fù)責(zé)處理全國(guó)人大常委會(huì)的重要日常工作，而 “解釋法律”是全國(guó)人大常委會(huì)的法定職權(quán)。盡管委員長(zhǎng)會(huì)議可以對(duì)其備案工作進(jìn)行規(guī)范，但通過(guò)上述規(guī)定來(lái)對(duì) 《立法法》的內(nèi)容作實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)展解釋，似乎存在超越權(quán)限的程序瑕疵。

后來(lái)隨著 《立法法》修改被提上議程，理論界曾強(qiáng)烈呼吁修法時(shí)應(yīng)當(dāng)改革備案審查制度，明確以主動(dòng)審查為主、被動(dòng)審查為輔的原則，并建立完善相關(guān)程序，給全國(guó)人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)主動(dòng)審查地方性法規(guī)等提供程序和授權(quán)支撐。但是，2015年第十二屆全國(guó)人大在修訂 《立法法》時(shí)，只是將第五章 “適用與備案”修改為 “適用與備案審查”，同時(shí)修改了相關(guān)條款的文字表述，比如全國(guó)人大法律委員會(huì)、有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)審查、研究，認(rèn)為地方性法規(guī)同憲法或者法律相抵觸，而制定機(jī)關(guān)不予修改的，應(yīng)當(dāng)向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷的議案、建議；有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開(kāi)等。對(duì)于全國(guó)人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)主動(dòng)審查備案的地方性法規(guī)等，此次修法仍然予以回避。⑩雖然2015年 《立法法》修正案在第九十九條增加規(guī)定 “有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查”，然而這里的 “規(guī)范性文件”并不包括地方性法規(guī)是無(wú)疑的，因?yàn)樵谛拚钢幸?guī)范性文件是與行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例并列的概念，而非包含關(guān)系。而且 “改變和撤銷”的相關(guān)規(guī)定被置于備案審查之前的條款設(shè)置格局依然未變。正如全國(guó)人大常委會(huì)李建國(guó)副委員長(zhǎng)在關(guān)于 《立法法修正案 （草案）》的說(shuō)明中指出的：“這一次修改立法法是部分修改，不是全面修改，對(duì)可改可不改的暫不改；對(duì)認(rèn)識(shí)比較一致、條件成熟的，予以補(bǔ)充完善；對(duì)認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一的，繼續(xù)深入研究；對(duì)屬于工作機(jī)制和法律實(shí)施層面的問(wèn)題，通過(guò)加強(qiáng)和改進(jìn)相關(guān)工作予以解決?！?/p>

二、備案審查的權(quán)限之辯

根據(jù)2015年修訂的 《立法法》第九十六條和第九十七條的規(guī)定，報(bào)備的法規(guī)規(guī)章如果存在超越權(quán)限、違反上位法規(guī)定、違背法定程序的情形，有關(guān)機(jī)關(guān)可以依照法定的權(quán)限予以改變或者撤銷。從立法條款的字面意思進(jìn)行推理，作為地方性法規(guī)的共同備案機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院似乎擁有相同的備案審查權(quán)力。

但是認(rèn)真進(jìn)行制度比較，不難發(fā)現(xiàn)兩者的備案審查權(quán)實(shí)際上存在重大差異。

一方面，對(duì)于超越權(quán)限、違反上位法規(guī)定、違背法定程序的地方性法規(guī)，全國(guó)人大常委會(huì)依法有權(quán)撤銷，顯然其審查權(quán)屬于實(shí)質(zhì)性的決定權(quán)力；而對(duì)于經(jīng)審查認(rèn)為地方性法規(guī)存在上述問(wèn)題的，國(guó)務(wù)院只能提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)處理，而不能直接做出決定，可見(jiàn)其審查權(quán)類似于初審權(quán)，僅屬于程序性的建議權(quán)力。

另一方面，對(duì)于地方性法規(guī)是否與上位法沖突的備案審查，現(xiàn)行立法沒(méi)有直接劃分全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的審查范圍，但相應(yīng)的法律條款中卻隱含了二者審查范圍的實(shí)際差異，即全國(guó)人大常委會(huì)可以對(duì)照憲法、法律、行政法規(guī)進(jìn)行備案審查，而國(guó)務(wù)院只能對(duì)照行政法規(guī)進(jìn)行備案審查。這是因?yàn)?，?duì)于經(jīng)審查同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷；而對(duì)于國(guó)務(wù)院審查發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)同憲法、法律相抵觸的，《立法法》等相關(guān)法律并沒(méi)有明確相應(yīng)的處理方式和程序。另外，即使是地方性法規(guī)與行政法規(guī)相抵觸的，國(guó)務(wù)院只能提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)處理。

那么，國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)僅依據(jù)行政法規(guī)進(jìn)行備案審查，是否如一些學(xué)者所言，是因?yàn)槠錈o(wú)權(quán)對(duì)憲法和法律進(jìn)行解釋，因而無(wú)權(quán)評(píng)判地方性法規(guī)是否違反憲法和法律呢？并非如此。

理論界與實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，我國(guó)對(duì)法律法規(guī)是否遵守 “不相抵觸原則”的審查，并不以審查機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)上位法擁有解釋權(quán)為前提。以 “設(shè)區(qū)的市”制定的地方性法規(guī)須經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)為例，2015年修訂的 《立法法》第七十二條第二款明確規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)?！蔽阌怪靡?，對(duì)于憲法、法律和行政法規(guī)，省級(jí)人大常委會(huì)依法并無(wú)解釋權(quán)，但這并不妨礙其對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的合法性審查。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)務(wù)院不僅無(wú)權(quán)依照憲法和法律審查地方性法規(guī)，也無(wú)權(quán)依照行政法規(guī)審查地方性法規(guī)，因?yàn)閲?guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，是經(jīng)授權(quán)獲得的立法權(quán)，如果再賦予其依照自身立法對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查的權(quán)力，就違反了 “有授權(quán)必有監(jiān)督”的法學(xué)公理，也會(huì)造成不同性質(zhì)的權(quán)力之間混亂。①宋鵬舉、俞俊峰：《論法規(guī)規(guī)章備案審查制度的完善》，載 《人民論壇》2011年第17期。還有學(xué)者提出，全國(guó)人大由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊(duì)選出的代表組成，而國(guó)務(wù)院組成人員由全國(guó)人大及其常委會(huì)選舉或者決定，相比較而言行政法規(guī)的制定具有間接民主性，其法律地位不應(yīng)當(dāng)高于在地方特定區(qū)域具有最廣泛、最直接代表性的省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)。如果以行政法規(guī)為依據(jù)審查地方性法規(guī)，還會(huì)導(dǎo)致地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依附于最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，立法權(quán)與行政權(quán)最終合二為一。②曹鸞驍：《我國(guó)地方性法規(guī)審查機(jī)制的憲法學(xué)分析》，載 《理論界》2010年第3期。

誠(chéng)然，國(guó)務(wù)院是經(jīng)全國(guó)人大制定的 《立法法》獲得了對(duì)地方性法規(guī)的審查權(quán)，但其行政立法權(quán)源自 《憲法》的規(guī)定，而非全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)，其依照行政法規(guī)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查，并不違反由立法機(jī)關(guān)來(lái)掌控授權(quán)立法監(jiān)督權(quán)的法學(xué)原理。同時(shí)，作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院依據(jù)憲法和法律制定的行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍內(nèi)適用，而地方性法規(guī)僅在相對(duì)應(yīng)的區(qū)域內(nèi)適用。為了實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保建立統(tǒng)一的法治體系，賦予行政法規(guī)高于地方性法規(guī)的效力十分必要。另外，國(guó)務(wù)院對(duì)備案的地方性法規(guī)適用的審查權(quán)，僅相當(dāng)于初審權(quán)，屬于程序性權(quán)力，最終解決地方性法規(guī)效力問(wèn)題的決定權(quán)仍然在全國(guó)人大常委會(huì)手中。換言之，如果行政法規(guī)根據(jù)情勢(shì)變化進(jìn)行立、改、廢，雖然可能造成地方性法規(guī)事后與之相抵觸，但地方性法規(guī)是否同步跟進(jìn)，不僅取決于地方立法需要，更需要嚴(yán)格遵循地方性法規(guī)與憲法法律不相抵觸原則。換言之，如果地方性法規(guī)符合憲法與法律，而又與行政法規(guī)相沖突，那么更大的可能性是行政法規(guī)的合法性出現(xiàn)了問(wèn)題，所以不會(huì)因?yàn)樾姓ㄒ?guī)是地方性法規(guī)的上位法，導(dǎo)致地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)必然依附于最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)的問(wèn)題。另一方面，通過(guò)國(guó)務(wù)院對(duì)地方法規(guī)初審來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)而啟動(dòng)全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查程序，也是國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)依法獲得的 “審查要求權(quán)”的具體體現(xiàn)，③2015年 《立法法》第九十九條規(guī)定：國(guó)務(wù)院認(rèn)為地方性法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。而且可以有效提高全國(guó)人大常委會(huì)備案審查的針對(duì)性、有效性，并不違反立法權(quán)與行政權(quán)分離的原則，更不會(huì)造成不同性質(zhì)權(quán)力之間的混亂。

既然如此，對(duì)于報(bào)備的地方性法規(guī)，國(guó)務(wù)院為何不審查其是否違反憲法和法律呢？

筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的備案審查機(jī)制體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院對(duì)權(quán)力法定原理的嚴(yán)格遵循，因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)行立法體制，作為最高行政機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院無(wú)權(quán)改變或者撤銷地方性法規(guī)；即使地方性法規(guī)客觀上存在與憲法、法律相抵觸的情況，《立法法》等相關(guān)法律亦沒(méi)有授權(quán)國(guó)務(wù)院做出處理。既沒(méi)有實(shí)體性權(quán)力，又沒(méi)有程序性權(quán)力，國(guó)務(wù)院只能選擇將地方性法規(guī)的備案審查權(quán)限定在是否違反行政法規(guī)的范圍內(nèi)。另一方面，現(xiàn)行的審查機(jī)制體現(xiàn)了全國(guó)人大在對(duì)備案制度進(jìn)行立法設(shè)計(jì)時(shí) “分而治之”的工作思路，即全國(guó)人大常委會(huì)審查地方性法規(guī)是否符合憲法法律，國(guó)務(wù)院則審查地方性法規(guī)是否符合行政法規(guī)。

但筆者并不就此認(rèn)為，對(duì)報(bào)備的地方性法規(guī)國(guó)務(wù)院就不應(yīng)當(dāng)依照憲法和法律進(jìn)行審查。

其一，作為地方性法規(guī)的備案機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院僅依照行政法規(guī)進(jìn)行審查，會(huì)導(dǎo)致其備案職能的虛位。既然國(guó)務(wù)院不審查報(bào)備的地方性法規(guī)是否違反憲法和法律，無(wú)論是其主動(dòng)進(jìn)行的備案審查，還是應(yīng)書面審查要求或者建議開(kāi)展的審查，范圍都極其有限，加之審查的結(jié)果僅為提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)處理這一建議權(quán)，其作為地方性法規(guī)的備案機(jī)關(guān)到底可以發(fā)揮多大的作用難免令人生疑。當(dāng)前，對(duì)地方性法規(guī)備案程序的運(yùn)行效果，理論界與實(shí)務(wù)界之所以質(zhì)疑聲不斷，就在于截止目前尚沒(méi)有一部地方性法規(guī)因?yàn)檫`反不相抵觸原則被備案機(jī)關(guān)正式撤銷，而這顯然不是因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)不存在“合法性”問(wèn)題。④據(jù)上海市地方性法規(guī)后評(píng)估課題組評(píng)估，1980年至2007年上海市制定的現(xiàn)行有效的142件地方性法規(guī)中，存在與上位法沖突的45件，占總數(shù)的31.7%。參見(jiàn)前引2○，吳天昊文。實(shí)際上，其與國(guó)務(wù)院備案審查作用發(fā)揮有限不無(wú)關(guān)系。

其二，作為地方性法規(guī)的備案機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院需要對(duì)地方性法規(guī)是否與憲法、法律相抵觸進(jìn)行審查。依據(jù)2015年修訂的 《立法法》第九十五條的規(guī)定，地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)。國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。顯然，國(guó)務(wù)院在提出意見(jiàn)時(shí)，無(wú)論其認(rèn)為是否應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)，都必須對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行全面合法性審查，包括其是否符合憲法、法律的規(guī)定。如果僅僅依據(jù)行政法規(guī)做出決定或者提請(qǐng)裁決，有可能陷入進(jìn)退兩難的困境，甚至提出的意見(jiàn)還會(huì)因?yàn)榕c憲法、法律相抵觸而被否定。比如，2005年6月黑龍江省第十屆人大常委會(huì)修改 《黑龍江省母嬰保健條例》，保留了原 《黑龍江省母嬰保健條例》中規(guī)定的 “準(zhǔn)備結(jié)婚的男女雙方應(yīng)當(dāng)接受婚前醫(yī)學(xué)檢查和婚前健康教育，憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明，到婚姻登記機(jī)關(guān)辦理婚姻登記”等內(nèi)容。黑龍江省人大常委會(huì)的此次立法行為，被公眾理解為“恢復(fù)強(qiáng)制婚檢”。而2004年8月國(guó)務(wù)院頒行的 《婚姻登記條例》第五條規(guī)定的辦理結(jié)婚登記的內(nèi)地居民需要提交的有關(guān)證件中，并沒(méi)有包括需要提交 “婚前醫(yī)學(xué)檢查證明”。在對(duì)婚檢問(wèn)題的規(guī)定上，作為地方性法規(guī)的 《黑龍江省母嬰保健條例》與作為行政法規(guī) 《婚姻登記條例》顯然相抵觸。然而，依據(jù)1994年10月全國(guó)人大常委會(huì)頒布的 《母嬰保健法》，其第十二條明確規(guī)定男女雙方在結(jié)婚登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)持有婚前醫(yī)學(xué)檢查證明或者醫(yī)學(xué)鑒定證明。顯然，作為行政法規(guī)的 《婚姻登記條例》對(duì)于是否要提交婚前醫(yī)學(xué)檢查證明的規(guī)定，與作為法律的 《母嬰保健法》的規(guī)定也是相抵觸的。如果國(guó)務(wù)院僅僅依據(jù)行政法規(guī)來(lái)否定 《黑龍江省母嬰保健條例》，很難獲得全國(guó)人大常委會(huì)的審查認(rèn)可。盡管 《立法法》僅是在 “適用”部分為解決立法沖突做出了上述規(guī)范，但該爭(zhēng)議并非不會(huì)發(fā)生在備案審查程序中。正是基于此，《法規(guī)規(guī)章備案條例》第十條才明確規(guī)定：報(bào)送國(guó)務(wù)院備案的地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對(duì)是否應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的或者雙方的規(guī)定進(jìn)行審查。

其三，作為備案機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)是否符合憲法法律進(jìn)行審查，與全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查工作并不會(huì)簡(jiǎn)單重復(fù)。這是因?yàn)?，?guó)務(wù)院對(duì)報(bào)備的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章承擔(dān)著主要審查責(zé)任，更易于發(fā)現(xiàn)其與地方性法規(guī)的沖突，進(jìn)而可以有針對(duì)性地審查地方性法規(guī)合憲合法問(wèn)題。即使單純審查地方性法規(guī)是否違反行政法規(guī)，也易于發(fā)現(xiàn)其違憲違法問(wèn)題，因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)如果違反行政法規(guī)，往往會(huì)同時(shí)涉及違反憲法或者法律問(wèn)題。另一方面，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行主動(dòng)審查，主要源于立法請(qǐng)示、執(zhí)法檢查和法規(guī)清理，其關(guān)注的主要是報(bào)備的行政法規(guī)和司法解釋，對(duì)地方性法規(guī)其采取的則是 “有重點(diǎn)的主動(dòng)審查”。⑤據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室副主任田燕苗介紹，目前法規(guī)備案審查室基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)每年新制定并報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案的行政法規(guī)、司法解釋，逐件進(jìn)行主動(dòng)審查。至于地方性法規(guī)，由于數(shù)量太大，很難做到每一件都主動(dòng)審查，所以是采取被動(dòng)審查和有重點(diǎn)地主動(dòng)審查方式。參見(jiàn) 《法規(guī)備案審查結(jié)果暫未向社會(huì)公開(kāi)》，鳳凰網(wǎng)：http://finance.ifeng.com/a/20160227/14238416_0.shtr， 2016年11月6日訪問(wèn)。顯然，全國(guó)人大常委會(huì)與國(guó)務(wù)院的審查來(lái)源不同，重點(diǎn)各異，這就為國(guó)務(wù)院依據(jù)憲法法律審查地方性法規(guī)預(yù)留了足夠的空間。當(dāng)然，要完全避免兩者不必要的審查重復(fù)，有必要改革現(xiàn)行地方性法規(guī)的雙重備案模式，根據(jù)法規(guī)制定主體的不同，實(shí)行分級(jí)備案制。具體而言，一是一步到位式，即全國(guó)人大常委會(huì)不再負(fù)責(zé)地方性法規(guī)的備案審查，將精力集中于行政法規(guī)、司法解釋、自治條例、單行條例和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法等，一般地方性法規(guī)全部由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)備案審查，重大問(wèn)題則提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議決定；二是分步微調(diào)式，即維持現(xiàn)有備案制度的主體結(jié)構(gòu)不變，將省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，交由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行備案審查；“設(shè)區(qū)的市”和自治州制定的地方性法規(guī)，則由國(guó)務(wù)院進(jìn)行備案審查，重大問(wèn)題同樣提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議決定。

既然國(guó)務(wù)院對(duì)報(bào)備的地方性法規(guī)有必要對(duì)照憲法、法律進(jìn)行審查，而且國(guó)務(wù)院為此還設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)，⑥2009年3月，國(guó)務(wù)院法制辦增設(shè)法規(guī)規(guī)章備案審查司，主要職能是 “承辦地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和國(guó)務(wù)院部門規(guī)章的備案審查工作，并根據(jù)審查情況提出處理意見(jiàn)；辦理國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織和公民對(duì)法規(guī)規(guī)章提出的合法性審查申請(qǐng)事項(xiàng)；指導(dǎo)規(guī)章清理工作”。參見(jiàn)2009年 《國(guó)務(wù)院法制辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》。那么唯一需要解決的就是法律障礙，即國(guó)務(wù)院審查發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)違反憲法、法律時(shí)的處理機(jī)制的缺位。由此，不僅可以有效減少全國(guó)人大常委會(huì)審查地方性法規(guī)的工作量，節(jié)約行政成本，還能夠切實(shí)提高地方性法規(guī)備案審查的效率。這也可以為下一步及時(shí)全面公開(kāi)備案審查結(jié)果奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、建議糾正權(quán)的法律地位

對(duì)于備案審查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理，《立法法》明確規(guī)定了報(bào)備的地方性法規(guī)因存在合法性問(wèn)題，由備案機(jī)關(guān)依法改變或者撤銷。然而，如果認(rèn)真審視新舊 《立法法》對(duì)備案制度的程序設(shè)計(jì)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)除了 “改變和撤銷”，備案審查還包括一種處理方式，即全國(guó)人大法律委員會(huì)等專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為地方性法規(guī)同憲法、法律或者行政法規(guī)相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見(jiàn)、研究意見(jiàn)；也可以由法律委員會(huì)與有關(guān)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說(shuō)明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見(jiàn)。⑦具體內(nèi)容見(jiàn)2000年 《立法法》第九十一條和2015年 《立法法》第一百條規(guī)定。對(duì)于人大法律委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)提出書面審查意見(jiàn)行為，2000年 《立法法》僅要求 “制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見(jiàn)，并向全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)反饋”，并沒(méi)有明確其法律效果，也未設(shè)定制約性措施，似乎 “提出書面審查意見(jiàn)”只是程序性權(quán)力，并不對(duì)地方立法機(jī)關(guān)造成直接實(shí)質(zhì)性影響。而在立法實(shí)踐中，也確有部分地方立法機(jī)關(guān)不重視這些審查意見(jiàn)，或者不注重對(duì)意見(jiàn)采納情況進(jìn)行反饋，僅能夠通過(guò)其以后備案的地方性法規(guī)，發(fā)現(xiàn)相關(guān)地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)實(shí)際上已經(jīng)接受并執(zhí)行了相關(guān)修改建議。

但是，2015年修訂的 《立法法》改變了大家的這一認(rèn)知，其在第一百條第二款明確規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)前款規(guī)定，向制定機(jī)關(guān)提出審查意見(jiàn)、研究意見(jiàn)，制定機(jī)關(guān)按照所提意見(jiàn)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止?！边@等于通過(guò)立法，明確了全國(guó)人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的審查意見(jiàn)已經(jīng)由 “修改”擴(kuò)展到了 “廢止”，而且如果審查意見(jiàn)被采納，即具有終止審查程序的效果，無(wú)疑相關(guān)備案審查具體承辦機(jī)構(gòu)因此就獲得了對(duì)地方性法規(guī)實(shí)質(zhì)上的處理權(quán)，筆者稱其為“建議糾正權(quán)”。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行政治體制，無(wú)論是全國(guó)人大的法制委員會(huì)和其他專門委員會(huì)，還是全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，其都應(yīng)當(dāng)屬于人大或者其常委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并不是一級(jí)獨(dú)立的權(quán)力機(jī)關(guān)，也就不應(yīng)當(dāng)具有權(quán)力機(jī)關(guān)的法定地位。通常情況下，對(duì)于提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)審議的事項(xiàng)，全國(guó)人大的相關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)雖然可以進(jìn)行調(diào)查研究，并且提出意見(jiàn)建議，但該建議權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)具有內(nèi)部性，即向本級(jí)人大或者常委會(huì)提出，由其進(jìn)行審議決定。比如，1954年 《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》即規(guī)定：法案委員會(huì)負(fù)責(zé)向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出關(guān)于法律、法令問(wèn)題的議案和意見(jiàn)。1982年修訂后的 《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》進(jìn)一步明確：各專門委員會(huì)審議全國(guó)人大常委會(huì)交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人大和它的常委會(huì)的地方性法規(guī)和決議，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報(bào)告；對(duì)屬于全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問(wèn)題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。

那么，《立法法》為何要賦予人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu) “建議糾正權(quán)”？這一授權(quán)又處于何種法律地位呢？

有學(xué)者認(rèn)為，《立法法》設(shè)定 “建議糾正權(quán)”，是對(duì) 《全國(guó)人大組織法》中 “提出建議權(quán)”的細(xì)化和落實(shí)，因?yàn)?《全國(guó)人大組織法》并未明確限定 “提出建議權(quán)”只能對(duì)內(nèi)而不能對(duì)外。⑧參見(jiàn)前引①，馬嶺文。實(shí)際上，作為人大及其常委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其建議權(quán)具有對(duì)內(nèi)性是理論界與實(shí)務(wù)界的共識(shí)，而且依據(jù)公權(quán)力“法無(wú)明文規(guī)定不可為”這一基本法學(xué)原理，即使作為前法的 《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》對(duì)人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu) “提出建議權(quán)”的對(duì)外性無(wú)禁止，也并不能當(dāng)然推導(dǎo)出其合憲合法的結(jié)論。

就 《立法法》自身的規(guī)定而言，由全國(guó)人大及其常委會(huì)備案審查的具體承辦部門與地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)先行溝通，進(jìn)而提出書面的審查意見(jiàn)，而不是直接向全國(guó)人大常委會(huì)提出建議，啟動(dòng)撤銷程序，既可以維護(hù)地方立法機(jī)關(guān)的面子，給予其自行糾正的機(jī)會(huì)，也避免了全國(guó)人大常委會(huì)直接行使改變或者撤銷權(quán)造成的工作被動(dòng)。采取這種委婉含蓄的立法技術(shù)，正是 “以和為貴”的中國(guó)傳統(tǒng)文化價(jià)值觀在立法領(lǐng)域的體現(xiàn)。多年來(lái)鮮見(jiàn)地方性法規(guī)被全國(guó)人大常委會(huì)撤銷，“應(yīng)要求和應(yīng)建議”進(jìn)行審查的情況一直未全面公開(kāi)，就是為了使地方立法機(jī)關(guān)通過(guò)自行修改或者廢止有問(wèn)題的地方性法規(guī)，確保地方立法能夠處于相對(duì)理想的平穩(wěn)狀態(tài)。對(duì)于備案審查工作，全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)曾有個(gè)形象的比喻——“鴨子浮水”，意思是這項(xiàng)工作下面一直在忙碌，但表面上看卻是風(fēng)平浪靜。⑨據(jù)媒體披露，2016年全國(guó)人大常委會(huì)收到公民、組織審查建議53件，其中屬于常委會(huì)審查范圍的22件。對(duì)已發(fā)現(xiàn)存在與法律不一致問(wèn)題的1件地方性法規(guī)，向制定機(jī)關(guān)提出了研究意見(jiàn)。對(duì)不屬于其審查范圍的審查建議，按照有關(guān)規(guī)定移交了有審查權(quán)的機(jī)關(guān)處理。參見(jiàn) 《明年將建成法規(guī)備案審查信息平臺(tái)》，鳳凰網(wǎng)：http://news.ifeng.com/a/20161220/50442773_0.shtml，訪問(wèn)日期2017年1月20日。

那么，由全國(guó)人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)行使 “建議糾正權(quán)”，是否如一些研究者所擔(dān)心的，會(huì)因?yàn)槠湓跈?quán)力機(jī)關(guān)中位階較低，而演變?yōu)閱渭兊某绦蛐詸?quán)力，并最終流于形式呢？筆者認(rèn)為不會(huì)。這是因?yàn)椤读⒎ǚā窞樵擁?xiàng)權(quán)力的實(shí)質(zhì)化運(yùn)行而設(shè)計(jì)了雙重保險(xiǎn)裝置：一方面，如果地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)按照全國(guó)人大專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)所提意見(jiàn)，對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行修改或者廢止的，則審查終止；另一方面，如果地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)不尊重其意見(jiàn)建議，堅(jiān)持不予修改的，全國(guó)人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向委員長(zhǎng)會(huì)議提出書面審查意見(jiàn)以及予以撤銷的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。在正向激勵(lì)和反向制約兩方面力量作用下，地方立法機(jī)關(guān)自覺(jué)主動(dòng)聽(tīng)取全國(guó)人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的建議，無(wú)疑是最為明智的選擇。

然而，由此一來(lái)，“建議糾正權(quán)”實(shí)際上就會(huì)不斷得以強(qiáng)化擴(kuò)展，全國(guó)人大相關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)客觀上就代行了全國(guó)人大常委會(huì)在備案審查中的部分處置權(quán)，甚至最終會(huì)完全取代全國(guó)人大常委會(huì)的 “撤銷權(quán)”，這也就在無(wú)形中將全國(guó)人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)演變?yōu)榱藴?zhǔn)權(quán)力機(jī)關(guān)，甚至是實(shí)質(zhì)上的權(quán)力機(jī)關(guān)。不可否認(rèn)，《立法法》關(guān)于 “建議糾正權(quán)”的程序設(shè)計(jì)，有利于提高備案審查的工作效率，并在立法實(shí)踐中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，但由此造成的對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)法定職權(quán)的僭越，絕不是杞人憂天。也正是基于此，在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議 《立法法》修正案草案時(shí)，有委員就曾提出：對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行備案審查是全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)，在相應(yīng)工作層面常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以開(kāi)展審查工作，包括與相關(guān)部門聯(lián)系溝通，但是其提出審查意見(jiàn)和研究意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)屬于初步意見(jiàn)。特別是涉及實(shí)質(zhì)性的修改或者廢止意見(jiàn)的，必須至少通過(guò)全國(guó)人大法律委員會(huì)和相關(guān)專門委員會(huì)正式提出。備案審查權(quán)主體為人大常委會(huì)，即使由法律委員會(huì)和相關(guān)專門委員會(huì)行使，必要時(shí)也應(yīng)當(dāng)向委員長(zhǎng)會(huì)議報(bào)告。⑩《進(jìn)一步加強(qiáng)法規(guī)備案審查工作》，人民網(wǎng)：http://legal.people.com.cn/n/2014/0925/c188502-25734064.html，2017年1月10日訪問(wèn)。如何通過(guò)憲法或者法律的修正來(lái)實(shí)現(xiàn)法治的統(tǒng)一，確實(shí)是今后進(jìn)行法治的頂層設(shè)計(jì)時(shí)不得不認(rèn)真謀劃并解決的問(wèn)題。

四、備案審查中的沖突與協(xié)調(diào)

（一）備案審查機(jī)關(guān)與享有 “改變或撤銷權(quán)”的其他機(jī)關(guān)之間的沖突

對(duì)于地方性法規(guī)，我國(guó)建立了以備案制度為主體的制約機(jī)制，同時(shí)還輔之以必要的制約性程序，比如對(duì) “設(shè)區(qū)的市”地方性法規(guī)的批準(zhǔn)程序，對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)制定或批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，本級(jí)人大依法改變或撤銷的程序。由于備案機(jī)關(guān)與 “有權(quán)改變或撤銷”機(jī)關(guān)之間的多樣性，以及對(duì)相抵觸的地方性法規(guī)不同的處理機(jī)制，不可避免地會(huì)帶來(lái)相關(guān)審查決定之間的沖突。

作為地方性法規(guī)的備案機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷與上位法相抵觸的地方性法規(guī)。同樣，作為地方性法規(guī)的非備案機(jī)關(guān)，省級(jí)人大也有權(quán)撤銷同級(jí)人大常委會(huì)和 “設(shè)區(qū)的市”制定的地方性法規(guī)。

雖然從立法實(shí)踐看，尚未發(fā)生全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查結(jié)果與省級(jí)人大的審查結(jié)果沖突的案例，但在理論上這種沖突并非完全不可能。不可否認(rèn)，在權(quán)力架構(gòu)上全國(guó)人大常委會(huì)位階高于省級(jí)人大。因此，如果兩者在審查結(jié)論上發(fā)生了沖突，首先應(yīng)當(dāng)尊重全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查結(jié)果。但問(wèn)題在于，一旦出現(xiàn)這種情況，將會(huì)給省級(jí)人大的工作造成極大被動(dòng)。比如，經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查通過(guò)的地方性法規(guī)，省級(jí)人大如果事后認(rèn)為不適當(dāng)?shù)?，是直接改變或者撤銷，還是通過(guò)要求全國(guó)人大常委會(huì)審查來(lái)撤銷呢？如果直接改變或者撤銷，是否構(gòu)成對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查結(jié)果的否定？如果通過(guò)要求全國(guó)人大常委會(huì)審查來(lái)撤銷，那么賦予省級(jí)人大相應(yīng)的改變或者撤銷權(quán)還有什么法律價(jià)值呢？有學(xué)者就指出：“理論上講，省、自治區(qū)、直轄市人大有權(quán)改變、撤銷它的常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，但沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義?！雹賲⒁?jiàn)前引② ，曹鸞驍文。所以不得已，省級(jí)人大只能通過(guò)消極行使該項(xiàng)權(quán)力，來(lái)自覺(jué)主動(dòng)地回避沖突的發(fā)生，這可能也是至今立法實(shí)踐中從來(lái)未發(fā)生此類沖突案例的主要原因。然而，這顯然不是 《立法法》進(jìn)行這一制度設(shè)計(jì)時(shí)所追求的結(jié)果。

那么，應(yīng)當(dāng)如何通過(guò)必要的制度設(shè)計(jì)，來(lái)有效規(guī)制這一沖突，避免省級(jí)人大的改變或撤銷權(quán)成為 “休眠”的權(quán)力呢？

筆者認(rèn)為，當(dāng)前地方性法規(guī)主要由省級(jí)人大常委會(huì)制定或者由其批準(zhǔn)，而這并不屬于省級(jí)人大事先審查的范圍?；谶@一現(xiàn)實(shí)，相關(guān)立法建立了省級(jí)人大事后監(jiān)督機(jī)制。但是，要在地方性法規(guī)制定后，由省級(jí)人大主動(dòng)啟動(dòng)審查程序，改變或者撤銷由其常委會(huì)制定或者批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，面臨著極大的情感和體制障礙。畢竟這些地方性法規(guī)在常委會(huì)制定或者批準(zhǔn)前，都經(jīng)過(guò)了本級(jí)人大法律委員會(huì)、相關(guān)專門委員會(huì)以及常委會(huì)法制工作委員會(huì)的審查，而人大開(kāi)展事后審查同樣離不開(kāi)這些部門的參與，這等于由其進(jìn)行自我否定。另外，省級(jí)人大通常每年開(kāi)一次會(huì)議，議題相對(duì)固定，而在人大閉會(huì)期間由其常委會(huì)負(fù)責(zé)工作，常委會(huì)如何代行法規(guī)審查職能？相反，地方性法規(guī)備案審查是常態(tài)化的工作機(jī)制，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)備案審查，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)違反上位法等問(wèn)題，并不存在任何體制或者機(jī)制困難。

當(dāng)然，為了盡可能減少備案審查中發(fā)現(xiàn)并直接糾正地方性法規(guī)帶來(lái)負(fù)面影響，對(duì)于審查發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)同憲法、法律或者行政法規(guī)相抵觸的，全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)計(jì)了三個(gè)工作流程：一是人大專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)商；二是人大專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說(shuō)明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見(jiàn)；三是制定機(jī)關(guān)拒不接受審查意見(jiàn)的，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議決定，撤銷該地方性法規(guī)。實(shí)際上，如果人大專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)與制定機(jī)關(guān)溝通協(xié)商無(wú)果的，第二個(gè)措施應(yīng)當(dāng)是提出書面審查意見(jiàn)，并直接要求相關(guān)省級(jí)人大進(jìn)行糾正。這既可以對(duì)地方性法規(guī)制定和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)形成無(wú)形的工作壓力，督促其事前認(rèn)真履行立法職責(zé)，也利于促使地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)積極對(duì)待全國(guó)人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的備案審查意見(jiàn)，而且能夠有效發(fā)揮省級(jí)人大的監(jiān)督作用，激活其改變或撤銷權(quán)，徹底解決備案審查糾錯(cuò)機(jī)制存在的 “剛性不強(qiáng)”“過(guò)程拖延”等問(wèn)題。

（二）地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致產(chǎn)生的沖突

依據(jù)2015年修訂的 《立法法》第九十五條規(guī)定，如果審查發(fā)現(xiàn)對(duì)同一事項(xiàng)，地方性法規(guī)與部門規(guī)章的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，要由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)。國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。

形式上看，《立法法》設(shè)計(jì)的這一沖突解決機(jī)制，根據(jù)地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突的不同情況，賦予了國(guó)務(wù)院相應(yīng)的處理權(quán)限，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。然而，仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，該機(jī)制設(shè)計(jì)并不完善，其法理和邏輯漏洞十分明顯。

一方面，按照 《立法法》第八十九條和第九十一條規(guī)定，地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章；而部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間沒(méi)有效力等級(jí)之分，應(yīng)當(dāng)在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。那么，依法律邏輯進(jìn)行推理，地方性法規(guī)的效力自然應(yīng)高于部門規(guī)章。如果對(duì)同一事項(xiàng)，地方性法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定不一致，依照 “法律沖突時(shí)適用效力高的法律”這一法學(xué)基本原理，則應(yīng)該直接適用地方性法規(guī)進(jìn)行處理，何以要提請(qǐng)國(guó)務(wù)院決定或者全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行裁決呢？

另一方面，對(duì)備案的地方性法規(guī)，全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行的是 “合法性”審查，因?yàn)?《憲法》明確規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷 “同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)”。那么，如果相互沖突的地方性法規(guī)和部門規(guī)章并不與憲法、法律和行政法規(guī)等上位法相抵觸，全國(guó)人大常委會(huì)又是以何為依據(jù)來(lái)評(píng)判地方性法規(guī)和部門規(guī)章的效力，進(jìn)而決定是否適用地方性法規(guī)呢？

實(shí)際上，《立法法》在進(jìn)行相關(guān)制度設(shè)計(jì)時(shí)，已經(jīng)有對(duì)地方性法規(guī)予以 “適當(dāng)性”審查的考量，盡管其并未在具體條款中加以明確表述。這是因?yàn)?，《立法法》既然已?jīng)明確 “全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆伞?，“?guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章”，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)”，那么在全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行備案審查時(shí)，地方性法規(guī)為何能夠獨(dú)享免受 “適當(dāng)性”審查的特權(quán)呢？

關(guān)于 “適當(dāng)性”的內(nèi)涵和外延，理論界與實(shí)務(wù)界較為一致的觀點(diǎn)是： “適當(dāng)性”雖然是與 “合法性” 并列的法律概念，但外延明顯大于 “合法性”，即 “適當(dāng)性”還應(yīng)當(dāng)包括要求公民、法人和其他組織履行的義務(wù)與享有的權(quán)利明顯不對(duì)等；賦予國(guó)家機(jī)關(guān)或者事業(yè)單位的權(quán)力與其承擔(dān)的義務(wù)明顯不匹配；對(duì)某種行為的制裁與該行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任明顯不平衡；制定的社會(huì)管理措施明顯脫離實(shí)際等。由此不難看出，只有將地方性法規(guī)的審查由 “合法性”擴(kuò)展到 “適當(dāng)性”，才能為全國(guó)人大常委會(huì)裁量地方性法規(guī)與部門規(guī)章的沖突提供充分的空間，但這一做法有違于 《憲法》規(guī)定的困境也顯而易見(jiàn)。這是因?yàn)槠洳粌H突破了 《憲法》對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)審查地方性法規(guī) “合法性”的限制，而且對(duì)于存在 “適當(dāng)性”問(wèn)題的地方性法規(guī)，全國(guó)人大常委會(huì)除了裁定不予適用外，其做出何種處理都存在合憲性問(wèn)題。

正是因?yàn)檫@一沖突解決機(jī)制存在難以回避的問(wèn)題，盡管一些地方性法規(guī)由于存在 “合法性”或者 “適當(dāng)性”問(wèn)題，不時(shí)受到理論界或者媒體的質(zhì)疑，全國(guó)人大常委會(huì)幾乎每年都會(huì)收到有關(guān)地方性法規(guī)的審查建議。②據(jù)媒體披露，2004年至2014年全國(guó)人大常委會(huì)收到的審查建議為1000多件，而2015年就達(dá)200多件。參見(jiàn) 《法規(guī)備案審查結(jié)果暫未向社會(huì)公開(kāi)》，華夏經(jīng)緯網(wǎng)：http://www.huaxia.com/xw/dlxw/2016/02/4742603.html，2016年10月5日訪問(wèn)。但是時(shí)至今日，尚無(wú)一部地方性法規(guī)在備案時(shí)被全國(guó)人大常委直接撤銷，而是通過(guò)要求制定機(jī)關(guān)自行糾正來(lái)解決，致使備案審查機(jī)制的有效性、合理性備受詬病，認(rèn)為其有違于對(duì)地方立法創(chuàng)新進(jìn)行必要制約的設(shè)計(jì)初衷，被學(xué)界稱為 “形同虛設(shè)”。有學(xué)者甚至提出：“就地方性事務(wù)來(lái)說(shuō)，全國(guó)人大代表不可能比地方人大代表做出更科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呐袛?，賦予全國(guó)人大常委會(huì)撤銷地方性法規(guī)的權(quán)力便會(huì)導(dǎo)致武斷的、不科學(xué)的結(jié)果出現(xiàn)，不具正當(dāng)性?！雹蹍⒁?jiàn)前引② ，曹鸞驍文。

基于地方性法規(guī)的制定主體是該區(qū)域的地方人大及其常委會(huì)，其在該區(qū)域具有最高權(quán)力，并且對(duì)地方民意有著最廣泛的代表性，依照人民主權(quán)原則，地方性法規(guī)在該區(qū)域效力高于部門規(guī)章，完全符合 《憲法》對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力架構(gòu)設(shè)定的精神。因此，如果地方性法規(guī)不存在 “合法性”問(wèn)題，那么在該地區(qū)自然應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)，無(wú)需提請(qǐng)國(guó)務(wù)院決定或者全國(guó)人大常委會(huì)裁決。如果認(rèn)為地方性法規(guī)存在 “合法性”問(wèn)題，則應(yīng)當(dāng)依據(jù)備案程序提出審查要求或者建議，并依法啟動(dòng)相應(yīng)審查程序，而不是將適用問(wèn)題直接交由國(guó)務(wù)院決定或者全國(guó)人大常務(wù)會(huì)裁決。因此，在憲法修正案未出臺(tái)前，不應(yīng)當(dāng)存在對(duì)地方性法規(guī) “適當(dāng)性”進(jìn)行審查的問(wèn)題，更不能據(jù)此對(duì)地方性法規(guī)做出撤銷等決定。

（三）地方性法規(guī)審查處理方式單一與客觀情況復(fù)雜產(chǎn)生的沖突

依據(jù)2015年修訂的 《立法法》第九十六條的規(guī)定，地方性法規(guī)超越權(quán)限、違反上位法規(guī)定或者違背法定程序的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷。而依據(jù)第九十七條的規(guī)定，對(duì)違憲違法的地方性法規(guī)，做出實(shí)質(zhì)性處理決定的主體為全國(guó)人大常委會(huì)，即全國(guó)人大常委會(huì) “有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)?！憋@然，地方性法規(guī)超越權(quán)限、違反上位法規(guī)定或者違背法定程序，都被 《立法法》作為與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的情形，依法應(yīng)予撤銷。

隨著中國(guó)法治化進(jìn)程的加快，地方立法水平不斷提升，地方性法規(guī)與憲法、法律和行政法規(guī)整體相抵觸的可能性雖然還存在，但立法實(shí)踐中地方性法規(guī)存在 “合法性”問(wèn)題的，部分條款與上位法抵觸發(fā)生的可能性更大。對(duì)于個(gè)別條款與上位法抵觸的，顯然不需要撤銷整部地方性法規(guī)，而可以通過(guò)責(zé)令制定機(jī)關(guān)限期糾正，以保持地方性法規(guī)的穩(wěn)定性，維護(hù)依據(jù)該法開(kāi)展的執(zhí)法或者司法活動(dòng)的權(quán)威。正是基于此，2005年修訂的 《法規(guī)備案審查工作程序》設(shè)定了兩個(gè)特殊工作流程：一是賦予全國(guó)人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)與制定機(jī)關(guān)的 “溝通權(quán)”；二是賦予全國(guó)人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu) “建議糾正權(quán)”，即以提出書面審查意見(jiàn)的方式，要求地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止。但是如前所述，建議糾正程序設(shè)計(jì)并沒(méi)有區(qū)分地方性法規(guī)與上位法抵觸的性質(zhì)和程度，并不只針對(duì)地方性法規(guī)個(gè)別條款與上位法沖突的情形而適用，同時(shí)其還存在僭越全國(guó)人大常委會(huì)備案審查處置權(quán)之嫌?；诰S護(hù)備案審查制度權(quán)威性和法制統(tǒng)一性的考量，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方性法規(guī)與上位法抵觸的程度分別處理：在溝通環(huán)節(jié)，地方性法規(guī)部分條款與上位法抵觸的，可以要求制定機(jī)關(guān)修改；地方性法規(guī)整體與上位法抵觸的，可以要求制定機(jī)關(guān)廢止。如果制定機(jī)關(guān)拒絕接受該審查意見(jiàn)，則應(yīng)當(dāng)責(zé)令省級(jí)人大履行改變或者撤銷職責(zé)。如果省級(jí)人大未按要求履行改變或者撤銷責(zé)任，就由全國(guó)人大常委會(huì)決定撤銷。決定撤銷屬于制約性處理方式，是責(zé)令程序無(wú)果后的跟隨程序。為了與責(zé)令程序相對(duì)應(yīng)，應(yīng)當(dāng)將撤銷區(qū)分為部分撤銷和全部撤銷。對(duì)地方性法規(guī)部分條款與上位法抵觸的適用部分撤銷，但是如果部分條款被撤銷將導(dǎo)致整部法規(guī)失去存在意義的，則適用全部撤銷。當(dāng)然，為減少撤銷程序啟動(dòng)的可能性，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)責(zé)令程序的權(quán)威性和威懾力，因此責(zé)令權(quán)力應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一歸全國(guó)人大常委會(huì)行使。

另外，依據(jù)法學(xué)基本原理，被撤銷的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)自撤銷之日起失效，被撤銷前的相關(guān)行為并不當(dāng)然無(wú)效。如果地方性法規(guī)屬于超越立法權(quán)限，對(duì)應(yīng)當(dāng)由法律或者行政法規(guī)加以規(guī)范的事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，比如依據(jù)地方管理情勢(shì)需要，地方性法規(guī)對(duì)越級(jí)上訪或者纏訪鬧訪的公民，設(shè)定了剝奪選舉權(quán)等政治權(quán)利，或者規(guī)定強(qiáng)制集中學(xué)習(xí)等限制人身自由的法律措施，這種地方立法行為顯然應(yīng)當(dāng)自始無(wú)效，依據(jù)其所實(shí)施的行政執(zhí)法和司法行為也應(yīng)當(dāng)自始無(wú)效，而不是僅僅自撤銷之日無(wú)效。否則，依據(jù)該地方性法規(guī)實(shí)施的行政處罰對(duì)公民人身自由的侵害反而會(huì)因此被固化，這等于客觀上鼓勵(lì)了地方立法機(jī)關(guān)以創(chuàng)新為名 “勇闖法律禁區(qū)”。當(dāng)然，如果為了解決這一問(wèn)題，對(duì)撤銷決定的法律效果進(jìn)行延伸擴(kuò)展，將之等同于自始無(wú)效，則不僅混淆了撤銷和宣告無(wú)效的法律性質(zhì)，也會(huì)造成應(yīng)當(dāng)自被撤銷之日無(wú)效的地方性法規(guī)被自始否定，依據(jù)其實(shí)施的相關(guān)行政執(zhí)法和司法活動(dòng)也將一律推翻，其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的穩(wěn)定性造成的損害不言而喻?；诖?，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)備案審查的處理方式進(jìn)一步予以細(xì)化，同時(shí)增加宣告無(wú)效的規(guī)定。