范進(jìn)學(xué)

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”新課題，這為政黨協(xié)商提出了建構(gòu)完善合理的協(xié)商程序的時(shí)代要求。本文基于構(gòu)建科學(xué)、合理、完整、規(guī)范的政黨協(xié)商程序之目的，就政黨協(xié)商程序的價(jià)值、我國(guó)目前政黨協(xié)商程序存在的問(wèn)題以及如何完善進(jìn)行了初步思考，以求教于大家。

一、政黨協(xié)商程序的價(jià)值

任何形式的民主實(shí)現(xiàn)都必須按照一定的程序進(jìn)行，沒(méi)有程序保障，民主往往會(huì)流于形式，如“文革”時(shí)期的廣場(chǎng)民主、群眾運(yùn)動(dòng)式的大民主，由于缺乏程序的規(guī)制，不僅造成了社會(huì)的無(wú)序，而且給國(guó)家?guī)?lái)了混亂。所以，鄧小平關(guān)于“民主的制度化、法律化”命題，其實(shí)質(zhì)就是民主程序化的命題。因?yàn)橹贫然蚍啥际且惶滓?guī)則體系，而規(guī)則卻是程序的基本要素，由于程序無(wú)非是為進(jìn)行某項(xiàng)活動(dòng)或過(guò)程所規(guī)定的途徑或先后順序，而規(guī)范這種途徑或先后順序的活動(dòng)就必須依靠規(guī)則，以規(guī)則的形式把這種活動(dòng)的途徑、方法、步驟確定下來(lái)，從而使之有所遵循，所以，民主的制度化與法律化實(shí)質(zhì)就是程序民主、規(guī)則民主，把民主通過(guò)程序或者規(guī)則固定下來(lái)，使民主的實(shí)現(xiàn)在遵循規(guī)則與程序之中進(jìn)行，因此，程序就是保障民主實(shí)現(xiàn)的有效的法定步驟與方法。

由于政黨協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的重要內(nèi)容，是社會(huì)主義協(xié)商民主體系的重要組成部分。具體而言，政黨協(xié)商是共產(chǎn)黨同各民主黨派基于共同的政治目標(biāo)，就黨和國(guó)家的重大方針政策和重要事務(wù)、以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中，直接進(jìn)行政治協(xié)商的重要民主形式，所以，這種執(zhí)政黨與參政黨之間的民主政治協(xié)商必須以制度化、規(guī)范化、正規(guī)化、程序化的規(guī)則為保障。沒(méi)有完整、合理的程序環(huán)節(jié)，協(xié)商民主就難以進(jìn)行。政黨之間的政治協(xié)商是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主最重要的內(nèi)容，更需要注重程序的規(guī)制。

首先，程序是政黨協(xié)商的應(yīng)有之義與前提。協(xié)商之義本身就是要求協(xié)商主體之間就某種問(wèn)題平等地商議、溝通而達(dá)成某種共識(shí)或意見(jiàn)。這種協(xié)商活動(dòng)從提出到整個(gè)協(xié)商主體的參與、對(duì)話(huà)、交流的過(guò)程皆需要步驟與方式，譬如提出協(xié)商請(qǐng)求、議題的確定、時(shí)間安排、參與主體、意見(jiàn)反饋等，這種步驟與方式就是程序。所以，任何協(xié)商包括政黨協(xié)商，除了注重協(xié)商的內(nèi)容、目標(biāo)與形式外，更應(yīng)當(dāng)注重協(xié)商程序的設(shè)定，科學(xué)合理的程序才能實(shí)現(xiàn)政黨協(xié)商的目標(biāo)及作用。因此，程序是保障政黨協(xié)商有序進(jìn)行的前提，沒(méi)有程序保障，協(xié)商即無(wú)從談起。

其次，程序是政黨協(xié)商價(jià)值的保障。政黨協(xié)商作為我國(guó)社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容，它所體現(xiàn)的是民主、平等、自由、法治的核心價(jià)值。這些價(jià)值則離不開(kāi)一定程序的保障，否則這些美好的價(jià)值將是空中樓閣。民主價(jià)值需要廣泛溝通與討論，需要遵循民主集中制原則，這就是少數(shù)服從多數(shù)的民主程序，尊重少數(shù)是政黨協(xié)商的重要原則和協(xié)商民主的重要特點(diǎn)，從這個(gè)意義上講，協(xié)商民主就是程序民主；同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政黨協(xié)商的必要前提是平等的協(xié)商、自由的協(xié)商，平等的前提是相互尊重，沒(méi)有平等就沒(méi)有協(xié)商，自由是指表達(dá)意志的自由，或表達(dá)意見(jiàn)的自由，沒(méi)有自由的對(duì)話(huà)與溝通，不能知無(wú)不言、言無(wú)不盡，也沒(méi)有協(xié)商。程序的設(shè)定則保障協(xié)商各方在平等、自由的前提下進(jìn)行充分協(xié)商。協(xié)商的法治價(jià)值也只能體現(xiàn)在程序之中，程序具有法定性，任何一方都必須遵循已經(jīng)設(shè)定的程序，并受程序的時(shí)間、步驟與方式的限制，這本身就是法治價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

最后，程序是政黨協(xié)商有效實(shí)現(xiàn)的載體?！蛾P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”新課題，作為協(xié)商民主體系中最重要的政黨協(xié)商，更應(yīng)當(dāng)首先成為“構(gòu)建程序、環(huán)節(jié)完整”協(xié)商民主的典范。政黨協(xié)商不是紙上談兵，而是要有效地付之于實(shí)踐與行動(dòng)，但是要實(shí)現(xiàn)則必須體現(xiàn)在構(gòu)建的合理程序上。當(dāng)下各類(lèi)協(xié)商民主包括政黨協(xié)商均缺乏嚴(yán)格、規(guī)范、合理、完整的程序，所以運(yùn)行的有效性不高，實(shí)現(xiàn)的程度不夠。只有程序才能成為政黨協(xié)商的有效制度載體。

二、我國(guó)政黨協(xié)商程序及其評(píng)價(jià)

（一）我國(guó)政黨協(xié)商程序的設(shè)立

中國(guó)共產(chǎn)黨作為長(zhǎng)期執(zhí)政黨，對(duì)于政黨協(xié)商是非常重視的，1989年中共中央《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》中就把同民主黨派進(jìn)行政治協(xié)商視為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)行之有效的經(jīng)驗(yàn)，將政黨協(xié)商的形式初步概括為會(huì)議協(xié)商、民主黨派和無(wú)黨派人士向中共中央提出書(shū)面的政策性建議以及約請(qǐng)中共中央負(fù)責(zé)人交談三種。[1]總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)行之有效的經(jīng)驗(yàn)，主要采取以下幾種協(xié)商形式：（1）中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人邀請(qǐng)各民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派的代表人士舉行民主協(xié)商會(huì)，就中共中央將要提出的大政方針問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。這種會(huì)議一般每年舉行一次。（2）中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)形勢(shì)需要，不定期地邀請(qǐng)民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派的代表人士舉行高層次、小范圍的談心活動(dòng)，就共同關(guān)心的問(wèn)題自由交談、溝通思想、征求意見(jiàn)。（3）由中共召開(kāi)民主黨派、無(wú)黨派人士座談會(huì)，通報(bào)或交流重要情況，傳達(dá)重要文件，聽(tīng)取民主黨派、無(wú)黨派人士提出的政策性建議或討論某些專(zhuān)題。這種會(huì)議大體每?jī)稍屡e行一次。重大事件隨時(shí)通報(bào)。有的座談會(huì)亦可委托中共全國(guó)政協(xié)黨組舉行。除會(huì)議協(xié)商以外，各民主黨派和無(wú)黨派人士可就國(guó)家大政方針和現(xiàn)代化建設(shè)中的重大問(wèn)題向中共中央提出書(shū)面的政策性建議，也可約請(qǐng)中共中央負(fù)責(zé)人交談。參見(jiàn)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》（中發(fā)〔1989〕14號(hào)）。然而，該《意見(jiàn)》沒(méi)有對(duì)協(xié)商的程序作出規(guī)定。

直到2005年，中共中央在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》中才第一次正式提出了協(xié)商程序的完善問(wèn)題。該《意見(jiàn)》除了提到兩種政黨協(xié)商的形式即會(huì)議協(xié)商與民主黨派中央向中共中央提出書(shū)面建議外，還明確提出了程序建設(shè)的要求，它指出“要進(jìn)一步完善協(xié)商的程序”，并把這種程序歸納為：（1）中共中央根據(jù)年度工作重點(diǎn)，研究提出全年政治協(xié)商規(guī)劃；（2）協(xié)商的議題提前通知各民主黨派和有關(guān)無(wú)黨派代表人士，并提供相關(guān)材料；（3）各民主黨派應(yīng)對(duì)協(xié)商議題集體研究后提出意見(jiàn)和建議；（4）對(duì)民主黨派和無(wú)黨派人士提出的意見(jiàn)和建議要認(rèn)真研究；（5）及時(shí)反饋情況。2005年，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國(guó)的民主政治建設(shè)》白皮書(shū)又再次強(qiáng)調(diào)政黨協(xié)商的制度化與規(guī)范化，指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、無(wú)黨派人士的政治協(xié)商逐步制度化和規(guī)范化”，并同樣將這種政黨間的政治協(xié)商形式概括為會(huì)議協(xié)商與民主黨派中央可向中共中央提出書(shū)面建議兩種。到2007年，國(guó)務(wù)院新聞辦公室首次發(fā)布的《中國(guó)的政黨制度》白皮書(shū)中重申了共產(chǎn)黨與各民主黨派政治協(xié)商的兩種主要形式，即會(huì)議協(xié)商與民主黨派中央就國(guó)家大政方針及其他重大問(wèn)題向中共中央提出書(shū)面建議；同時(shí)強(qiáng)調(diào)了政黨協(xié)商的上述五大程序。[2]中共中央同各民主黨派中央政治協(xié)商的主要程序是：中共中央根據(jù)年度工作重點(diǎn)，研究提出全年政治協(xié)商規(guī)劃；協(xié)商的議題提前通知各民主黨派中央、無(wú)黨派人士，并提供相關(guān)材料；各民主黨派中央組織相關(guān)人員閱讀文件，調(diào)查研究，對(duì)協(xié)商議題進(jìn)行集體研究后，提出意見(jiàn)和建議；在協(xié)商過(guò)程中充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，求同存異；中共中央認(rèn)真研究民主黨派中央、無(wú)黨派人士提出的意見(jiàn)和建議，對(duì)重要意見(jiàn)和建議的采納情況及時(shí)進(jìn)行反饋。（參見(jiàn)2007年國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)的政黨制度》白皮書(shū)）

2015年9月22日，中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》非常明確地將共產(chǎn)黨同民主黨派之間的政黨政治協(xié)商的形式概括為三種形式，這就是會(huì)議協(xié)商、約談協(xié)商與書(shū)面協(xié)商，而對(duì)于政黨協(xié)商的程序卻只字未提。2015年12月10日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》，該《實(shí)施意見(jiàn)》專(zhuān)門(mén)對(duì)目前我國(guó)政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式與程序作出了具體、明確的規(guī)定。

首先，該《實(shí)施意見(jiàn)》正式將政黨協(xié)商的形式歸結(jié)為三種：會(huì)議協(xié)商、約談協(xié)商與書(shū)面協(xié)商。根據(jù)該《實(shí)施意見(jiàn)》之規(guī)定，會(huì)議協(xié)商包括：（1）專(zhuān)題協(xié)商座談會(huì)，由中共中央主要負(fù)責(zé)同志主持召開(kāi)，就黨和國(guó)家重要方針政策、事關(guān)全局的重大問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，一般每年4至5次；（2）人事協(xié)商座談會(huì)，由中共中央負(fù)責(zé)同志主持召開(kāi)，就重要人事安排在醞釀階段進(jìn)行協(xié)商；（3）調(diào)研協(xié)商座談會(huì)，由中共中央負(fù)責(zé)同志主持召開(kāi)，主要就民主黨派中央的重點(diǎn)考察調(diào)研成果及建議進(jìn)行協(xié)商，邀請(qǐng)有關(guān)部門(mén)參加，一般每年2次；（4）其他協(xié)商座談會(huì)，由中共中央負(fù)責(zé)同志或委托中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部主持召開(kāi)，通報(bào)重要情況，聽(tīng)取意見(jiàn)建議。約談協(xié)商包括：（1）中共中央負(fù)責(zé)同志或委托中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部，不定期邀請(qǐng)民主黨派中央負(fù)責(zé)同志就共同關(guān)心的問(wèn)題開(kāi)展小范圍談心活動(dòng)，溝通情況、交換意見(jiàn)；（2）民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志可約請(qǐng)中共中央負(fù)責(zé)同志個(gè)別交談，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及參政黨自身建設(shè)等重要問(wèn)題反映情況、溝通思想。書(shū)面協(xié)商包括：（1）中共中央就有關(guān)重要文件、重要事項(xiàng)書(shū)面征求民主黨派中央的意見(jiàn)建議，民主黨派中央以書(shū)面形式反饋；（2）民主黨派中央以調(diào)研報(bào)告、建議等形式直接向中共中央提出意見(jiàn)和建議，民主黨派中央負(fù)責(zé)同志可以個(gè)人名義向中共中央和國(guó)務(wù)院直接反映情況、提出建議。

其次，該《實(shí)施意見(jiàn)》第三部分第一次對(duì)上述三種形式的政黨協(xié)商程序作出了規(guī)定：（1）會(huì)議協(xié)商的程序。每年年初,中共中央辦公廳會(huì)同中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部等部門(mén),在廣泛聽(tīng)取民主黨派中央意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上,研究提出全年會(huì)議協(xié)商計(jì)劃,確定議題、時(shí)間、參加范圍等,報(bào)中共中央政治局常委會(huì)審議通過(guò)后,通報(bào)民主黨派中央。中共中央辦公廳會(huì)同中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部,根據(jù)全年協(xié)商計(jì)劃制定具體工作方案并組織實(shí)施。每次會(huì)前,一般提前10天告知民主黨派中央；有關(guān)部門(mén)一般提前5天提供文件稿，民主黨派中央負(fù)責(zé)同志集中閱讀，相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志作解讀說(shuō)明；民主黨派中央集體研究準(zhǔn)備意見(jiàn)建議。會(huì)議協(xié)商中，中共中央負(fù)責(zé)同志作有關(guān)情況說(shuō)明，民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志發(fā)表意見(jiàn)建議，進(jìn)行交流討論。（2）約談協(xié)商的程序。中共中央負(fù)責(zé)同志提出的約談，應(yīng)將相關(guān)信息提前告知有關(guān)民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志，可根據(jù)需要由中共中央辦公廳或中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部負(fù)責(zé)落實(shí)。民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志提出的約談，可由中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部報(bào)中共中央，并協(xié)助中共中央辦公廳落實(shí)。（3）書(shū)面協(xié)商的程序。中共中央提出的書(shū)面溝通協(xié)商，由中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部負(fù)責(zé)落實(shí)。民主黨派中央的協(xié)商意見(jiàn)由中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部匯總后報(bào)送中共中央。民主黨派中央或其負(fù)責(zé)同志的調(diào)研報(bào)告、建議等書(shū)面意見(jiàn)，可由其直接向中共中央提出。

總之，《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)政黨協(xié)商程序的設(shè)定，是目前最為清晰、完整的程序表達(dá)，是中共中央對(duì)于近十年來(lái)關(guān)于政黨協(xié)商民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，從而使我國(guó)政黨協(xié)商這一民主政治協(xié)商形式初步步入了有序的規(guī)范化軌道。

（二）關(guān)于目前我國(guó)政黨協(xié)商程序之評(píng)價(jià)

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期的多黨合作與政治協(xié)商的實(shí)踐中，非常重視執(zhí)政黨與民主黨派之間的政治協(xié)商，就國(guó)家重大方針政策和重要事務(wù)，在決策之前與決策執(zhí)行過(guò)程中，共產(chǎn)黨與各民主黨派進(jìn)行協(xié)商，并把這種政治協(xié)商民主與選舉民主并列視為社會(huì)主義民主的兩種主要方式。既然說(shuō)協(xié)商，就需要協(xié)商的步驟與程式即協(xié)商程序?？陀^說(shuō)，執(zhí)政黨缺乏協(xié)商的程序意識(shí)，過(guò)多注重了協(xié)商的內(nèi)容與形式，卻忽視了協(xié)商的程序，協(xié)商程序的缺失往往使政治協(xié)商流于形式，并使得協(xié)商缺乏其有效性。直到2005年，中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》才首次提出了協(xié)商程序的完善問(wèn)題，并初步將政黨協(xié)商程序歸納為協(xié)商規(guī)劃提出、提前通知、提出意見(jiàn)建議、研究與反饋五大程序；尤其是2015年中共中央在《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》中比較完整地將政黨協(xié)商的三種方式分別設(shè)定了程序，從而使政黨協(xié)商從價(jià)值走向了程序，開(kāi)啟了程序協(xié)商的新時(shí)代。

然而，從應(yīng)然意義上進(jìn)行審視的話(huà)，目前我國(guó)設(shè)立的政黨協(xié)商程序存在著以下進(jìn)一步需完善與改進(jìn)的問(wèn)題。

1.未規(guī)定程序設(shè)定應(yīng)遵循的原則

任何程序的設(shè)定總要遵循一定的原則，換言之，設(shè)定各個(gè)程序環(huán)節(jié)的理由是什么，為何如此設(shè)定程序。程序的設(shè)定不能想當(dāng)然地僅憑意念或主觀判斷，否則程序的設(shè)定就會(huì)無(wú)的放矢，隨意性強(qiáng)。由于政黨協(xié)商是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的重要組成部分，是直接進(jìn)行政治協(xié)商的重要民主形式，是我國(guó)多黨合作制度的重要內(nèi)容，是中國(guó)共產(chǎn)黨就國(guó)家重大方針政策和重要事務(wù)在決策前和決策執(zhí)行過(guò)程中與各民主黨派進(jìn)行協(xié)商實(shí)行科學(xué)決策、民主決策的重要環(huán)節(jié)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力的重要途徑，這種協(xié)商民主由于“是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民的偉大創(chuàng)造，源自中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的長(zhǎng)期實(shí)踐”[3]《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》（2015年2月9日）。，因此對(duì)于協(xié)商民主這種獨(dú)具中國(guó)特色的社會(huì)主義民主形式應(yīng)當(dāng)予以高度的重視，不能使人感覺(jué)在書(shū)面上把這種協(xié)商民主說(shuō)得天花亂墜，意義非凡，而在具體落實(shí)的實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)上隨意而不規(guī)范，從而使這種民主的價(jià)值大打折扣。而真正落實(shí)的環(huán)節(jié)就在于程序的設(shè)定，科學(xué)、合理、規(guī)范的協(xié)商程序必定源自事先遵循科學(xué)的設(shè)立原則，缺乏設(shè)定的原則，就失去了設(shè)定的充分正當(dāng)理由，沒(méi)有正當(dāng)理由的程序設(shè)立，就往往使設(shè)定的程序任意性強(qiáng)。所以，從協(xié)商民主的價(jià)值到實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于程序，而科學(xué)合理規(guī)范的程序取決于科學(xué)的原則遵守。

2.規(guī)范性程度差，隨意性強(qiáng)

所謂規(guī)范性，是指合乎規(guī)范所達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，即設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)清晰、明確，否則就意味著隨意性強(qiáng)，缺乏明確的方式、步驟或方法的提煉，表述冗長(zhǎng)。我們以會(huì)議協(xié)商程序?yàn)槔?，按照《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：“每年年初,中共中央辦公廳會(huì)同中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部等部門(mén),在廣泛聽(tīng)取民主黨派中央意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上,研究提出全年會(huì)議協(xié)商計(jì)劃，確定議題、時(shí)間、參加范圍等,報(bào)中共中央政治局常委會(huì)審議通過(guò)后，通報(bào)民主黨派中央。中共中央辦公廳會(huì)同中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部,根據(jù)全年協(xié)商計(jì)劃制定具體工作方案并組織實(shí)施。每次會(huì)前,一般提前10天告知民主黨派中央；有關(guān)部門(mén)一般提前5天提供文件稿，民主黨派中央負(fù)責(zé)同志集中閱讀，相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志作解讀說(shuō)明；民主黨派中央集體研究準(zhǔn)備意見(jiàn)建議。會(huì)議協(xié)商中，中共中央負(fù)責(zé)同志作有關(guān)情況說(shuō)明，民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志發(fā)表意見(jiàn)建議，進(jìn)行交流討論?！边@種對(duì)會(huì)議協(xié)商程序的表述，就缺乏規(guī)范性，主要體現(xiàn)在表達(dá)冗長(zhǎng)、缺乏步驟的關(guān)鍵詞提煉。如果從規(guī)范性要求，則可將會(huì)議協(xié)商的上述程序凝練為：（1）議題確定；（2）事前告知；（3）文件提前送達(dá)；（4）意見(jiàn)建議提出；（5）會(huì)議說(shuō)明；（6）意見(jiàn)或建議發(fā)表。經(jīng)過(guò)這種各個(gè)協(xié)商環(huán)節(jié)的提煉，使得程序一目了然，步驟明確。

3.協(xié)商程序主體模糊，缺乏具體指向

協(xié)商程序主體是指參與政黨協(xié)商的當(dāng)事人，包括具體組織者、實(shí)施者，協(xié)商主體必須清楚、明確、具體，這是協(xié)商的基本前提與基礎(chǔ)。如果協(xié)商主體模糊而不具有明確的指向性，則直接會(huì)影響協(xié)商的效率。譬如，《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》關(guān)于會(huì)議協(xié)商程序中規(guī)定：“議題確定與事前告知程序中，確定議題、時(shí)間、參加范圍等，通報(bào)民主黨派中央；每次會(huì)前,一般提前10天告知民主黨派中央”，這里的“民主黨派中央”應(yīng)當(dāng)規(guī)定清楚，是“中央委員會(huì)”或是“中央常務(wù)委員會(huì)”或是“中央常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)”？在文件提前送達(dá)程序中，“有關(guān)部門(mén)一般提前5天提供文件稿，民主黨派中央負(fù)責(zé)同志集中閱讀”，這里的“有關(guān)部門(mén)”是指具體哪個(gè)部門(mén)？“民主黨派中央負(fù)責(zé)同志”是指主席還是副主席？在會(huì)議說(shuō)明程序中，“中共中央負(fù)責(zé)同志作有關(guān)情況說(shuō)明，民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志發(fā)表意見(jiàn)建議”，其中“中共中央負(fù)責(zé)同志”具體指哪一級(jí)別的負(fù)責(zé)同志？“民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志”又具體指誰(shuí)？再譬如，書(shū)面協(xié)商程序要求“中共中央提出的書(shū)面溝通協(xié)商，由中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部負(fù)責(zé)落實(shí)。民主黨派中央的協(xié)商意見(jiàn)由中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部匯總后報(bào)送中共中央。民主黨派中央或其負(fù)責(zé)同志的調(diào)研報(bào)告、建議等書(shū)面意見(jiàn)，可由其直接向中共中央提出”，其中的“中共中央”具體指向是什么？“民主黨派中央”是什么？“其負(fù)責(zé)同志”又是什么？這些主體指向不明確，使得整個(gè)規(guī)則的明確性程度大大降低。

4.缺乏明確的時(shí)效限定

無(wú)論是會(huì)議協(xié)商，還是約談協(xié)商、書(shū)面協(xié)商，都必須確定明確、具體的時(shí)間，否則失去程序的時(shí)效性。譬如在會(huì)議協(xié)商程序中，議題確定的時(shí)間、意見(jiàn)或建議提出的時(shí)間均未規(guī)定；在約談協(xié)商程序中，中共中央負(fù)責(zé)同志提出的約談，應(yīng)將相關(guān)信息提前告知有關(guān)民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志，其中多長(zhǎng)時(shí)間“提前告知”沒(méi)有規(guī)定；同樣，民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志提出的約談，應(yīng)在多長(zhǎng)時(shí)間提前告知中共中央？在書(shū)面協(xié)商程序中，中共中央提出書(shū)面溝通協(xié)商意見(jiàn)或建議后，提前多長(zhǎng)時(shí)間告知民主黨派，或者民主黨派在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)予以答復(fù)或反饋？民主黨派中央或其負(fù)責(zé)同志的調(diào)研報(bào)告、建議等書(shū)面意見(jiàn)，如直接向中共中央提出，中共中央在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)予以答復(fù)？這些都缺乏明確的規(guī)定。

5.協(xié)商主體的平等性有待改進(jìn)

無(wú)論是何種協(xié)商，都是基于平等主體之間的協(xié)商，沒(méi)有平等的主體資格或地位，就沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義上的協(xié)商。因?yàn)閰f(xié)商是為了達(dá)致共同的意見(jiàn)或取得某種共識(shí)而相互商量，這種共同的意見(jiàn)或共識(shí)，必須是在主體平等的條件下才能達(dá)成。我國(guó)的政黨之間的政治協(xié)商更應(yīng)注重政黨間的平等，共產(chǎn)黨與其他各民主黨派都是我國(guó)政黨，在法律地位上是平等的，只是共產(chǎn)黨作為中國(guó)人民和歷史選擇的執(zhí)政黨，具有長(zhǎng)期執(zhí)政的地位，而各民主黨在治理國(guó)家社會(huì)事務(wù)中是合作黨，是參政黨。無(wú)論是執(zhí)政黨還是參政黨，作為獨(dú)立的政黨之間的協(xié)商應(yīng)當(dāng)保證主體之間的平等性。譬如在會(huì)議協(xié)商程序中，中共中央一方組織協(xié)商實(shí)施的是中共中央辦公廳或中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部，按照平等或?qū)Φ仍瓌t，民主黨派一方的協(xié)商實(shí)施者也是其中央辦公廳或參政議政部，因此，每次會(huì)前，應(yīng)當(dāng)提前告知民主黨派中央辦公廳或參政議政部即可，而不是告知“民主黨派中央”；在會(huì)議協(xié)商過(guò)程中，若是中共中央“負(fù)責(zé)同志”作有關(guān)情況說(shuō)明，那么同樣應(yīng)由民主黨派中央“負(fù)責(zé)同志”而非“主要”負(fù)責(zé)同志發(fā)表意見(jiàn)建議，進(jìn)行交流討論。

三、完善我國(guó)政黨協(xié)商程序的路徑

（一）設(shè)定政黨協(xié)商程序應(yīng)當(dāng)遵守的原則

2015年2月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中針對(duì)“協(xié)商程序”設(shè)定提出了“從實(shí)際出發(fā)，按照科學(xué)合理、規(guī)范有序、簡(jiǎn)便易行、民主集中的要求”。筆者根據(jù)該要求，結(jié)合協(xié)商民主的一般特點(diǎn)，將我國(guó)政黨協(xié)商程序應(yīng)遵循的原則歸納如下。

1.平等原則

協(xié)商民主的過(guò)程就是各種觀點(diǎn)平等自由地交流與對(duì)話(huà)的過(guò)程?？贫髦赋觯簠f(xié)商民主的概念基于這樣一個(gè)民主聯(lián)合體的直覺(jué)理想，在這個(gè)民主聯(lián)合體中，對(duì)聯(lián)合的條件和前提的論證，是通過(guò)平等的公民之間的公共論辯和講理而進(jìn)行的。在這種秩序中，公民共同承諾通過(guò)公開(kāi)講理來(lái)解決集體選擇的問(wèn)題，并且認(rèn)為，他們的基本建制只要建立了自由的公共審議的框架，就是具有合法性的。[4]J.Cohen,“Deliberation and DemocraticLegitimacy”, The Good Policy, ed. byA.HamlinandB. Pettit, OxfordUniversityPress, 1989, p.21.平等交流與對(duì)話(huà)才是協(xié)商民主的核心內(nèi)容，如果參與的人沒(méi)有對(duì)共同關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行充分的交流與對(duì)話(huà)，那么民主參與就幾乎沒(méi)有什么意義。交流與對(duì)話(huà)的過(guò)程其實(shí)就是公民相互之間就各自的意見(jiàn)、看法進(jìn)行建設(shè)性交談的過(guò)程，在這一過(guò)程中，不僅要批判性思考并理性地通過(guò)發(fā)言作出自己的誠(chéng)實(shí)而有見(jiàn)解的判斷，而且還要認(rèn)真傾聽(tīng)并理解他人的想法。在交流對(duì)話(huà)過(guò)程中，要確保所有人擁有真正的發(fā)言權(quán)，一旦不同團(tuán)體的人們共同參與審議對(duì)話(huà)，該過(guò)程就應(yīng)當(dāng)能夠使每個(gè)人在平等的基礎(chǔ)上參與。凡是參與協(xié)商的所有主體，沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力大小、職務(wù)高低、身份差異之分，人人都有平等參與協(xié)商的身份與資格進(jìn)行自由的發(fā)言與傾聽(tīng)。所以，確保每個(gè)人平等、自由的發(fā)言權(quán)對(duì)于審議是非常重要的，只有保證所有公民在協(xié)商過(guò)程與決策機(jī)制中平等的發(fā)言權(quán)，才能使公共決策更具公共性。在發(fā)言中必須以這樣的方式進(jìn)行交流：其他任何公民都能夠站在自己的立場(chǎng)上理解他們、接受他們，自由地對(duì)他們作出反應(yīng)。[5]韓冬梅：《西方協(xié)商民主理論研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第42頁(yè)。在我國(guó)，政黨之間的政治協(xié)商更應(yīng)注重政黨間的平等，共產(chǎn)黨與其他各民主黨派都是我國(guó)政黨，在法律地位上是平等的，只是共產(chǎn)黨作為中國(guó)人民和歷史選擇的執(zhí)政黨，具有長(zhǎng)期執(zhí)政的地位，而各民主黨在治理國(guó)家社會(huì)事務(wù)中是合作黨，是參政黨。作為政黨協(xié)商的當(dāng)事人，在協(xié)商過(guò)程中，地位應(yīng)當(dāng)平等。

2.公開(kāi)原則

公共協(xié)商的過(guò)程與程序應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)的。民主協(xié)商與民主選舉的差異就在于協(xié)商的全過(guò)程是公開(kāi)的，民主選舉的秘密投票表達(dá)的是自己的偏好，是自由意志的體現(xiàn)，而在此過(guò)程中，投票人沒(méi)有義務(wù)公開(kāi)其投票的動(dòng)機(jī)或原因，選舉制度的設(shè)計(jì)只保護(hù)選舉人的自由意志的選擇或偏好的選擇。而協(xié)商民主則要求審議過(guò)程與程序公開(kāi)，因?yàn)樗菍?duì)公共政策的審查與判斷，如果不公開(kāi)，其他人就無(wú)從知道和理解參與者對(duì)公共政策的意見(jiàn)是什么，是反對(duì)還是贊成？是理性地思考的結(jié)果還是盲從的產(chǎn)物？只有公開(kāi)闡明自己的偏好與理由，才能獲得政策上的共識(shí)。過(guò)程與程序公開(kāi)，意味著所有與協(xié)商有關(guān)的信息、個(gè)人贊成或反對(duì)的理由、理性討論的結(jié)果都必須公開(kāi)。每一個(gè)參與者必須知悉所有的與審議主題相關(guān)的一切信息，信息的充分了解是作出理性分析與思考的前提，信息不對(duì)稱(chēng)就意味著所獲得的信息不全而失真，從而無(wú)法對(duì)整個(gè)決策作出最科學(xué)、合理的判斷，最終影響對(duì)決策的認(rèn)知與評(píng)斷。每個(gè)參與者在對(duì)決策作出反對(duì)或贊成的態(tài)度時(shí)，必須公開(kāi)其陳述的理由，也就是說(shuō)，為何作出這種判斷？只有理由公開(kāi)，參與者才能民主對(duì)話(huà)，否則沒(méi)有理由的結(jié)論或判斷，只能是任性或無(wú)理性的表現(xiàn)。所以，在協(xié)商過(guò)程中，不管對(duì)錯(cuò)，都要表達(dá)出自己的理由。“公開(kāi)陳述觀點(diǎn)的程序迫使個(gè)體對(duì)自身的偏好和意見(jiàn)進(jìn)行某種程度的反思。當(dāng)個(gè)體向他人陳述自己觀點(diǎn)和立場(chǎng)的時(shí)候，他必須在公共語(yǔ)境中表達(dá)那些能支持他們觀點(diǎn)和立場(chǎng)的有力理由。這種公開(kāi)陳述有力理由的過(guò)程迫使個(gè)體認(rèn)真思考什么樣的理由對(duì)于他人來(lái)說(shuō)才有說(shuō)服力。這樣，他就被迫從他人的立場(chǎng)來(lái)思考問(wèn)題，因?yàn)樗枰@得他人的贊同?！盵6]［美］塞拉·本哈比：《民主與差異：挑戰(zhàn)政治的邊界》，黃相懷等譯，中央編譯出版社2009年版，第76-77頁(yè)。如果程序是公平的，那么結(jié)果也是公平的。只要結(jié)果是通過(guò)公平的多數(shù)原則程序產(chǎn)生的，那么民主決策就是公平的、合法地。所以，民主程序是合法性的源泉。

3.監(jiān)督原則

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度，作為執(zhí)政的共產(chǎn)黨和作為參政的各民主黨派之間遵循“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的基本方針，共同致力于建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義事業(yè)。由于“中共處于執(zhí)政黨的地位，領(lǐng)導(dǎo)著擁有十一億人口的國(guó)家政權(quán)，非常需要聽(tīng)到各種意見(jiàn)和批評(píng)，接受廣大人民群眾的監(jiān)督”。[7]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》（中發(fā)〔1989〕14號(hào)）。各民主黨派正是反映人民群眾意見(jiàn)、發(fā)揮監(jiān)督作用的一條重要渠道，所以，充分發(fā)揮和加強(qiáng)民主黨派參政和監(jiān)督的作用，對(duì)于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，保持國(guó)家長(zhǎng)治久安，促進(jìn)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，具有重要的意義。發(fā)揮民主黨派監(jiān)督作用的總原則是：在四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，發(fā)揚(yáng)民主，廣開(kāi)言路，鼓勵(lì)和支持民主黨派與無(wú)黨派人士對(duì)黨和國(guó)家的方針政策、各項(xiàng)工作提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議，做到知無(wú)不言，言無(wú)不盡，并且勇于堅(jiān)持正確的意見(jiàn)。政黨協(xié)商程序的設(shè)定則必須貫徹監(jiān)督原則，會(huì)議協(xié)商、約談協(xié)商與書(shū)面協(xié)商均是一種征求和聽(tīng)取民主黨派意見(jiàn)或建議、落實(shí)監(jiān)督的有效途徑。

4.民主原則

政黨協(xié)商是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的重要組成部分，民主黨派作為參政黨要直接參與到國(guó)家大政方針及重大決策的過(guò)程中來(lái)，政治協(xié)商就是一種重要的方式。在政黨之間的協(xié)商中，則必須遵循民主原則。首先，民主是一項(xiàng)權(quán)利，是人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，而當(dāng)家作主就是要依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，發(fā)揮民主黨參政議政的能力與作用，就是行使民主權(quán)利的具體體現(xiàn)；其次，民主本身也是一種程序，具有程序性特征，民主意味著少數(shù)服從多數(shù)，并同時(shí)要尊重少數(shù)。民主還意味著自由與平等，民主的精神是自由，作為民主的自由，在協(xié)商過(guò)程中，各方自由地表達(dá)意見(jiàn)建議，暢所欲言；作為民主的平等，就是協(xié)商各方都是平等的，不能盛氣凌人，不能以自己的意志壓制他方或取代他方的意志。只有自由、平等、友好的協(xié)商，才能保證協(xié)商民主的進(jìn)行，也只有遵循協(xié)商程序，民主的意義才能顯現(xiàn)。

（二）政黨協(xié)商具體程序的完善

根據(jù)上述設(shè)定的程序原則，筆者試圖將政黨協(xié)商的三種形式的程序作出如下完善。

1.會(huì)議協(xié)商程序

（1）議題確定。每年三月，中共中央辦公廳會(huì)同中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部等部門(mén)，在廣泛聽(tīng)取民主黨派中央意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，研究并提出全年會(huì)議協(xié)商計(jì)劃，確定議題、時(shí)間、參加范圍等，報(bào)中共中央政治局常委會(huì)審議通過(guò)，并及時(shí)由中共中央辦公廳或中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部通報(bào)民主黨派中央辦公廳或參政議政部。

（2）事前告知。每次會(huì)前，應(yīng)當(dāng)提前15天告知民主黨派中央辦公廳或參政議政部。

（3）文件提前送達(dá)。具體組織會(huì)議協(xié)商的中共中央辦公廳或中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部應(yīng)當(dāng)提前10天送達(dá)文件稿給民主黨派中央辦公廳或參政議政部，供民主黨派中央負(fù)責(zé)同志集中閱讀。

（4）意見(jiàn)建議提出。民主黨派中央辦公廳或參政議政部應(yīng)當(dāng)在10日之內(nèi)提出中央集體研究準(zhǔn)備的意見(jiàn)建議。

（5）會(huì)議召開(kāi)程序。在會(huì)議過(guò)程中，首先，由中共中央負(fù)責(zé)同志作有關(guān)會(huì)議協(xié)商情況的說(shuō)明；其次，各民主黨派中央負(fù)責(zé)同志發(fā)表意見(jiàn)建議；最后，協(xié)商各方就議題事項(xiàng)進(jìn)行自由、平等、充分的交流討論。

（6）會(huì)談紀(jì)要通報(bào)。會(huì)議協(xié)商后，中共中央辦公廳或中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部應(yīng)當(dāng)將政黨會(huì)議協(xié)商的會(huì)議紀(jì)要在7日之內(nèi)通報(bào)給民主黨派中央辦公廳或參政議政部。

2.約談協(xié)商的程序

（1）約談議題的提出。凡提出約談協(xié)商的一方應(yīng)當(dāng)由其中央辦公廳或其他職能部門(mén)提前30天將約談的議題向?qū)Ψ街醒朕k公廳或職能部門(mén)提出。

（2）議題的確定。收到一方要求約談的另一方，應(yīng)當(dāng)在10日之內(nèi)就約談的議題進(jìn)行充分醞釀，并將意見(jiàn)告知對(duì)方，共同將約談議題確定下來(lái)。

（3）約談時(shí)間的確定。經(jīng)雙方具體負(fù)責(zé)實(shí)施的部門(mén)協(xié)商確定約談時(shí)間。

（4）議題的約談協(xié)商。中共中央負(fù)責(zé)同志與民主黨派中央負(fù)責(zé)同志進(jìn)行談話(huà)，或中共中央主要負(fù)責(zé)同志與民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行談話(huà)，就雙方已確定的議題進(jìn)行充分的溝通、交流，聽(tīng)取意見(jiàn)建議。

（5）約談紀(jì)要通報(bào)。提出約談的一方應(yīng)當(dāng)在約談協(xié)商結(jié)束后7日內(nèi)將約談紀(jì)要通報(bào)對(duì)方。

3.書(shū)面協(xié)商的程序

（1）書(shū)面文件提前送達(dá)。一方提出的書(shū)面協(xié)商文件應(yīng)當(dāng)提前10日送達(dá)對(duì)方職能部門(mén)，中共中央由統(tǒng)戰(zhàn)部負(fù)責(zé)落實(shí)，民主黨派中央由參政議政部負(fù)責(zé)落實(shí)。

（2）協(xié)商意見(jiàn)的提出與送達(dá)。一方收到對(duì)方書(shū)面協(xié)商的文件之后，應(yīng)當(dāng)在7日之內(nèi)提出意見(jiàn)建議并送達(dá)對(duì)方負(fù)責(zé)落實(shí)的部門(mén)。

（3）意見(jiàn)反饋。一方收到對(duì)方的協(xié)商意見(jiàn)建議之后，應(yīng)當(dāng)在7日之內(nèi)將新的意見(jiàn)或建議反饋給對(duì)方。