謝 梅

(福州大學(xué) 實驗室建設(shè)與設(shè)備管理處, 福建 福州 350116)

1 招標(biāo)采購進(jìn)口免稅設(shè)備法律困境的產(chǎn)生

依據(jù)我國《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī),對于規(guī)定限額標(biāo)準(zhǔn)以上的進(jìn)口設(shè)備采購項目,高校一般都必須按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)采購。通過招標(biāo)程序,高校作為招標(biāo)人選定進(jìn)口設(shè)備代銷商即中標(biāo)人。高校與進(jìn)口設(shè)備代銷商在招投標(biāo)基礎(chǔ)上簽訂進(jìn)口設(shè)備《政府采購合同》,兩者之間的買賣合同法律關(guān)系確立。

根據(jù)《科學(xué)研究和教學(xué)用品免征進(jìn)口稅收規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī),高校進(jìn)口教學(xué)科研設(shè)備可以免征進(jìn)口關(guān)稅。為了獲得進(jìn)口設(shè)備免稅,對于必須依招標(biāo)方式采購的項目,高校通過招標(biāo)與中標(biāo)人建立買賣合同關(guān)系后,大體采取以下運作方式進(jìn)行。方式1,高校與中標(biāo)人及某外貿(mào)代理公司簽訂《三方協(xié)議》,由高校再行委托外貿(mào)代理公司向中標(biāo)人指定的境外供應(yīng)商采購所需設(shè)備；方式2,高校和中標(biāo)人通過《三方協(xié)議》共同委托外貿(mào)代理公司向中標(biāo)人指定的境外供應(yīng)商采購所需設(shè)備；方式3,是在方式2的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確高校的委托事項僅是辦理免稅手續(xù)所需,中標(biāo)人才是采購的委托人,同時,高校依海關(guān)免稅要求與外貿(mào)代理公司再簽訂一份《采購代理協(xié)議》；方式4,將投標(biāo)人限定在享有外貿(mào)代理權(quán)的范圍內(nèi),為免稅需要高校再行委托享有外貿(mào)代理權(quán)的中標(biāo)人向境外供應(yīng)商采購所需設(shè)備。

為兼顧強制招標(biāo)與免稅要求,高校采購進(jìn)口設(shè)備的各種運作方式都會導(dǎo)致嚴(yán)重的法律問題。方式1中,為了依法招標(biāo),高校通過招標(biāo)方式與中標(biāo)人之間確立了買賣法律關(guān)系。為了免稅需要,高校再行委托某外貿(mào)代理公司向境外供應(yīng)商采購。由此,一個進(jìn)口設(shè)備項目產(chǎn)生了兩次采購行為,形成了兩個相互獨立的買賣法律關(guān)系。方式2是為了規(guī)避方式1導(dǎo)致兩個完全獨立的買賣法律關(guān)系而產(chǎn)生的新運作方式。顯然,方式2中,高校和中標(biāo)人既然是進(jìn)口設(shè)備買賣合同法律關(guān)系的相對方,那么高校就不能再次和中標(biāo)人共同委托外貿(mào)公司進(jìn)行采購。這將導(dǎo)致高校既是進(jìn)口設(shè)備招標(biāo)法律關(guān)系中的招標(biāo)人,又是另一個進(jìn)口設(shè)備采購的采購人。一個采購項目依然產(chǎn)生了兩次采購行為。方式3中高校簽訂了兩份委托代理協(xié)議,第二份的簽訂是在部分地區(qū)海關(guān)部門無法獲得免稅時的權(quán)宜之計。該方式下,為海關(guān)免稅備案需要而簽署的《采購代理協(xié)議》是一份虛假協(xié)議。該虛假協(xié)議的簽署在方式2基礎(chǔ)上為高校進(jìn)口設(shè)備又增加了一項法律關(guān)系,由此產(chǎn)生了三個法律關(guān)系:招標(biāo)產(chǎn)生的買賣合同法律關(guān)系、高校與中標(biāo)人共同委托的進(jìn)口代理關(guān)系、高校單獨委托的進(jìn)口代理關(guān)系。方式4的問題在于,中標(biāo)人既是進(jìn)口設(shè)備采購合同的賣方,又是委托采購合同中的受托方,一個進(jìn)口設(shè)備采購項目仍然導(dǎo)致兩個沖突法律關(guān)系的產(chǎn)生。

為達(dá)到招標(biāo)要求,高校必須采取招標(biāo)方式與中標(biāo)人確立買賣合同法律關(guān)系。為獲得進(jìn)口設(shè)備海關(guān)免稅,高校又得與中標(biāo)人之外的第三方再次確立合同關(guān)系。無論采取何種運作方式,高校進(jìn)口設(shè)備都將導(dǎo)致一個采購項目生出兩個乃至多個沖突法律關(guān)系的法律問題。對高校來說,合法、依規(guī)地做好政府采購工作不僅是外部的政策要求,同時也是控制采購風(fēng)險的內(nèi)在需要[1]。在我國高校的儀器設(shè)備大多從國外進(jìn)口,國產(chǎn)化率較低[2]的基本背景下,我國高校面對的法律風(fēng)險異常嚴(yán)峻。

2 招標(biāo)采購進(jìn)口免稅設(shè)備法律困境的因與果

2.1 招標(biāo)采購要求與進(jìn)口設(shè)備免稅要求之間的矛盾

導(dǎo)致高校招標(biāo)采購進(jìn)口免稅設(shè)備法律困境的根本原因是招標(biāo)采購要求與進(jìn)口設(shè)備免稅要求之間存在著不可調(diào)和的矛盾。根據(jù)《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》(財政部令第68號),事業(yè)單位的各項收入和各項支出應(yīng)當(dāng)全部納入單位預(yù)算,統(tǒng)一核算,統(tǒng)一管理。在政府采購管理中,凡使用納入部門預(yù)算管理的資金,不論來源,包括部分事業(yè)收入、經(jīng)營性收入和其他收入等“自有收入”,都應(yīng)當(dāng)納入政府采購管理范疇[3]。也就是說,只要是預(yù)算單位進(jìn)行的采購活動,都應(yīng)依法納入政府采購范圍[3]。我國《政府采購法》第二條規(guī)定:“本法所稱政府采購,是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！笨梢?高校集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)必須嚴(yán)格按《政府采購法》規(guī)定執(zhí)行。

依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等相關(guān)法律,高校采購規(guī)定限額標(biāo)準(zhǔn)以上的設(shè)備應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)的方式。通過招投標(biāo),高校與中標(biāo)人之間確立《政府采購合同》中所列法律關(guān)系。無疑,高校與中標(biāo)人是買賣合同關(guān)系,中標(biāo)人作為賣方應(yīng)當(dāng)向高校供貨,高校則應(yīng)向中標(biāo)人支付貨款,《政府采購合同》得到完全履行。然而,高校向中標(biāo)人采購的是進(jìn)口教學(xué)科研設(shè)備時,高校還有著減免關(guān)稅的需求。顯然,作為《政府采購合同》中進(jìn)口設(shè)備賣方的中標(biāo)人是不具備這種免稅資格的,中標(biāo)人在進(jìn)口高校指定的設(shè)備時無法獲得關(guān)稅減免,自然也無法直接向高校提供免稅貨物。

另一方面,我國《海關(guān)進(jìn)出口貨物減免稅管理辦法》第四條規(guī)定,高校為購得免稅貨物可以自行前往海關(guān)辦理免稅申請也可以委托他人辦理。該辦法第十一條規(guī)定,減免關(guān)稅申請人必須提供《進(jìn)口合同》等相關(guān)材料,并且應(yīng)當(dāng)交驗原件。顯然,減免關(guān)稅申請人應(yīng)當(dāng)是《進(jìn)口合同》的當(dāng)事人,高校要進(jìn)口免稅設(shè)備必須以購買方名義簽署《進(jìn)口合同》。簡言之,高校進(jìn)口免稅設(shè)備“必須自行(包括委托外貿(mào)代理機構(gòu))向國外采購”。然而,高校采購進(jìn)口設(shè)備的需求終結(jié)于通過招標(biāo)方式簽訂的《政府采購合同》。高校和中標(biāo)人建立買賣合同關(guān)系后,從國外進(jìn)口設(shè)備的并非高校而是中標(biāo)人,高校并沒有直接進(jìn)口教學(xué)科研設(shè)備,因而不具備免稅的條件。

高校進(jìn)口免稅設(shè)備,依招標(biāo)法要求“必須向中標(biāo)人采購”,依關(guān)稅相關(guān)法律規(guī)定“必須自行向國外采購”。“必須向中標(biāo)人采購”意味著必須建立國內(nèi)買賣合同關(guān)系?！氨仨氉孕邢驀獠少彙眲t意味著必須建立國際買賣合同關(guān)系。招標(biāo)采購要求與進(jìn)口設(shè)備免稅要求的沖突是高校采購達(dá)到強制招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)口免稅設(shè)備時面對的不可調(diào)和的矛盾。

2.2 招標(biāo)與免稅要求沖突下高校進(jìn)口免稅設(shè)備的法律后果

面對招標(biāo)采購要求與進(jìn)口免稅要求之間的矛盾,高校在實際操作中產(chǎn)生了前述4種運作方式,且4種運作方式都指向了同一結(jié)果:免稅。

在方式1中,高校盡管采取招標(biāo)方式確定了供貨方(中標(biāo)人),簽訂了《政府采購合同》,但《三方協(xié)議》又將中標(biāo)人完全排除在采購行為之外。因《三方協(xié)議》,供貨方由中標(biāo)人直接變更為(中標(biāo)人指定的)境外供應(yīng)商,中標(biāo)人獲得相應(yīng)費用后已全然置身事外。高校為了獲得免稅,通過招標(biāo)產(chǎn)生的《政府采購合同》無法得到履行,招標(biāo)采購成了形式。

為規(guī)避將供貨方由中標(biāo)人直接變更為境外供應(yīng)商的風(fēng)險,方式2在《三方協(xié)議》中試圖將中標(biāo)人與高校捆綁,由高校和中標(biāo)人共同委托外貿(mào)代理公司完成采購行為。這種方式下,高校沒有向中標(biāo)人付款,中標(biāo)人也不需向高校供貨,招標(biāo)產(chǎn)生的《政府采購合同》被架空。盡管初始目標(biāo)是綁定中標(biāo)人,但糾紛一旦產(chǎn)生,中標(biāo)人仍然可以輕易擺脫責(zé)任。縱使存在以中標(biāo)人作為委托人的《三方協(xié)議》,但依據(jù)該協(xié)議,中標(biāo)人既沒有付款行為也沒有獲得設(shè)備,更沒有憑借此協(xié)議獲取收益,中標(biāo)人完全可據(jù)此否認(rèn)其委托行為的效力。不難發(fā)現(xiàn),方式2中,中標(biāo)人完全游離在《政府采購合同》和《三方協(xié)議》之外。

為了規(guī)避方式2捆綁中標(biāo)人的不合理性,方式3在《三方協(xié)議》中明確高校的委托事項僅是辦理免稅手續(xù)所需,中標(biāo)人才是采購的委托人。僅從形式來看,《三方協(xié)議》符合《政府采購合同》要求,避免了高校承擔(dān)外貿(mào)代理公司與境外供應(yīng)商基于進(jìn)口合同產(chǎn)生的風(fēng)險。但是,為完成免稅手續(xù),高校與外貿(mào)代理公司另外又簽訂了一份在海關(guān)備案的《采購代理協(xié)議》。這份《采購代理協(xié)議》讓高校順利實現(xiàn)了免稅目的,但也同時導(dǎo)致了招標(biāo)產(chǎn)生的《政府采購合同》的效力風(fēng)險。采購一旦出現(xiàn)問題,中標(biāo)人就可以依據(jù)海關(guān)備案的《采購代理協(xié)議》否認(rèn)其在采購中的責(zé)任,將責(zé)任歸于《采購代理協(xié)議》的當(dāng)事人?！墩少徍贤泛汀恫少彺韰f(xié)議》內(nèi)容相悖在一定意義上也將導(dǎo)致招標(biāo)行為被架空。

方式4中,高校與中標(biāo)人之間因招投標(biāo)而產(chǎn)生了國內(nèi)買賣合同關(guān)系,因委托中標(biāo)人外貿(mào)代理又產(chǎn)生了一項基于委托代理關(guān)系的國際買賣合同關(guān)系。顯然,兩種關(guān)系中,真正得到履行的是外貿(mào)代理的國際買賣合同,國內(nèi)買賣合同即招標(biāo)產(chǎn)生的《政府采購合同》被架空。

綜合可見,在招標(biāo)要求與免稅要求的沖突下,高校為了實現(xiàn)其免稅目標(biāo),盡管運作方式有異,但其最終結(jié)果都是違背《政府采購合同》、架空招投標(biāo)行為。

3 招標(biāo)采購進(jìn)口免稅設(shè)備法律困境的解決方案

3.1 高校采購進(jìn)口免稅設(shè)備法律問題的可選解決方案

“招標(biāo)才能采購”與“自行購買才能免稅”是一對不可調(diào)和的矛盾。在這種強制性沖突中,招標(biāo)可以規(guī)避,但免稅不能缺少。因此,高校只能選擇讓招標(biāo)成為“虛假”,讓免稅成為“現(xiàn)實”。而招標(biāo)與免稅之間沖突的不可調(diào)和性也意味著,解決高校招標(biāo)采購進(jìn)口免稅設(shè)備法律困境的可選方案只有兩個,即要么修改招標(biāo)采購相關(guān)要求,要么修改高校進(jìn)口設(shè)備免稅的相關(guān)要求。

修改招標(biāo)采購相關(guān)要求的方案就是取消高校采購進(jìn)口設(shè)備的強制性招標(biāo)要求。取消強制招標(biāo),高校在采購中將獲得較大自主權(quán)。如通過競爭性談判等采購方式,高?？梢匝堖M(jìn)口設(shè)備代銷商就所需設(shè)備的型號、價格及相關(guān)責(zé)任等進(jìn)行談判。不以確定進(jìn)口設(shè)備代銷商為成交人作為談判結(jié)果,可以僅要求參與談判的代銷商對其提供的信息承擔(dān)相應(yīng)的擔(dān)保責(zé)任。通過談判對設(shè)備的型號、價格、境外供應(yīng)商等可以做一個全面了解和比較。取消對高校進(jìn)口免稅設(shè)備的強制招標(biāo)要求,高?？梢砸罁?jù)相關(guān)信息直接或委托外貿(mào)代理公司與境外供應(yīng)商取得聯(lián)系,辦理免稅手續(xù),完成采購行為。

修改進(jìn)口設(shè)備免稅相關(guān)要求的方案就是取消高校自行購買才能辦理免稅手續(xù)的強制要求。只要所進(jìn)口貨物確系高校所購,允許高校依據(jù)招標(biāo)方式產(chǎn)生的《政府采購合同》辦理免稅手續(xù)。高?？梢詰{借招標(biāo)產(chǎn)生的《政府采購合同》一方面完成設(shè)備進(jìn)口,另一方面完成海關(guān)免稅。招標(biāo)產(chǎn)生的《政府采購合同》可以得到嚴(yán)格履行。

3.2 兩種可選解決方案的可行性分析

兩種方案都能較好地解決高校招標(biāo)采購進(jìn)口免稅設(shè)備的現(xiàn)實困境。然而,兩種方案有著各自的優(yōu)劣和不同的現(xiàn)實可行性。

方案一,取消強制性招標(biāo),高校可以直接向境外供應(yīng)商進(jìn)行采購。高校政府采購以高精尖科研專業(yè)設(shè)備采購為主流,具有“時效性要求高”的特點[4]。取消強制性招標(biāo)對于高校而言,其優(yōu)點在于,高?？梢苑奖憧旖莸夭少彽狡湟庠冈O(shè)備,適用其采購時效性要求。然而,高?？梢灾苯酉蚓惩夤?yīng)商進(jìn)行采購,意味著高校將直接面對外貿(mào)風(fēng)險,眾所周知,高校以教學(xué)科研為根本,專業(yè)設(shè)備的采購人代表往往是致力于科研工作的學(xué)者[5]，要求所有高校具有較高的對外貿(mào)易風(fēng)險控制能力不符合客觀現(xiàn)實。另一方面,對高校取消強制招標(biāo)要求與當(dāng)前法律的一般精神不相符合。強制性招標(biāo)提高了采購的透明度和公平性,目前已經(jīng)成為世界上標(biāo)準(zhǔn)化的采購手段[6]。對政府采購而言,在全世界范圍內(nèi)大都采取招標(biāo)投標(biāo)的方式進(jìn)行[7]。政府招標(biāo)采購是我國對特殊情況與特殊項目,為保護(hù)國家、社會、招投標(biāo)當(dāng)事人的利益和保證項目質(zhì)量的基本措施。高校采購屬于政府采購范疇,招標(biāo)方式是“政府采購信息發(fā)布制度”[8]的執(zhí)行方式,高校建立招投標(biāo)采購制度勢在必行[9]。僅因免稅需要而取消高校的強制招標(biāo)要求顯然理由不充分。此外,取消強制招標(biāo)形式還會增加采購代理關(guān)系中的道德風(fēng)險[10]?？梢?取消高校進(jìn)口免稅設(shè)備的強制性招標(biāo)要求的現(xiàn)實可行性存疑。

方案二,取消高校自行購買才能辦理免稅手續(xù)的強制性要求,顯然只涉及海關(guān)部門及部門規(guī)章。依據(jù)我國《海關(guān)進(jìn)出口貨物減免稅管理辦法》第十一條等相關(guān)規(guī)定,高校要獲得進(jìn)口免稅必須提供《進(jìn)口合同》原件等材料。顯然,高校招標(biāo)情形下只產(chǎn)生《政府采購合同》，不可能產(chǎn)生《進(jìn)出口合同》?？梢?導(dǎo)致高校為獲得海關(guān)免稅而架空招標(biāo)產(chǎn)生的《政府采購合同》的根源在于,我國海關(guān)總署的相關(guān)部門規(guī)章過于剛性。高校獲得海關(guān)免稅,并不必須要求高校作為《進(jìn)出口合同》的當(dāng)事人,要求高校必須作為《進(jìn)出口合同》的當(dāng)事人不僅背離了招投標(biāo)法律規(guī)定的精神,也不符合高校采購進(jìn)口免稅設(shè)備的社會現(xiàn)實。其實,關(guān)于關(guān)稅減免問題,有學(xué)者認(rèn)為,我國關(guān)稅減免權(quán)限歸屬于國務(wù)院及主管部門違背了關(guān)稅法定原則,關(guān)稅減免稅程序不夠公開透明,減免稅制度規(guī)范性不強[11]?！胺傻牧⒎ā嬲匾氖鞘狗沙绦蚰芘c現(xiàn)實社會正在發(fā)展中的需求配合”[12],對《海關(guān)進(jìn)出口貨物減免稅管理辦法》等相關(guān)程序性規(guī)定予以修正不僅是法律的要求,更是社會現(xiàn)實的要求。當(dāng)然,要求高校作為《進(jìn)出口合同》當(dāng)事人的初衷是期望避免他人利用高校免稅資格非法偷逃關(guān)稅,但這可以通過在其他方面進(jìn)行程序性設(shè)計來實現(xiàn),如要求高校確認(rèn)實際進(jìn)口方身份、對所提交材料的真實性負(fù)責(zé)、做出進(jìn)口免稅承諾等。此外,還可以通過加強對特定減免稅貨物的后續(xù)監(jiān)管,確保減免稅政策落地生效,防止騙取減免稅優(yōu)惠[11]。

4 結(jié)語

海關(guān)總署部門規(guī)章對進(jìn)口設(shè)備的免稅要求是站在防止偷逃關(guān)稅角度思考的結(jié)果，并沒有考慮到高校進(jìn)口免稅設(shè)備的強制性招標(biāo)要求這一特殊情況。招標(biāo)要求“招標(biāo)才能采購”與免稅要求“自行購買才能免稅”之間潛在地形成了不可調(diào)和的矛盾，其解決方案只能是修改減免關(guān)稅部門規(guī)章或者修改招投標(biāo)法律。顯然海關(guān)部門要確認(rèn)所進(jìn)口設(shè)備確系高校所需免稅設(shè)備,并不必須要求高校作為《進(jìn)口合同》的當(dāng)事人,通過相應(yīng)程序性設(shè)計是可以實現(xiàn)海關(guān)對高校免稅的實質(zhì)審查的。中央《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》中明確強調(diào)需完善中央高校、科研院所科研儀器設(shè)備采購管理,進(jìn)一步“優(yōu)化進(jìn)口儀器設(shè)備采購服務(wù)?！^續(xù)落實進(jìn)口科研教學(xué)用品免稅政策。”因此，海關(guān)總署修改《海關(guān)進(jìn)出口貨物減免稅管理辦法》等免稅程序性規(guī)定,既符合國家支持高?？蒲邪l(fā)展的相關(guān)政策,也能最大限度地保障高校的合法權(quán)益。