楊振華（中共濮陽市委黨校 河南 濮陽 457000）

新時(shí)期，政府的行政決策成本不斷上升，在國家財(cái)政支出的占比越來越高，如何在保證行政決策取得預(yù)期效果的情況下，降低行政決策成本成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。而隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷成熟，使政府走向智能化、電子化，提高了政府管理水平的同時(shí)，也為降低行政決策成本提供了思路。

一、行政決策成本的概念和分類

通俗的講，行政決策成本是指國家各機(jī)關(guān)部門和公職人員為了完成既定的目標(biāo)，在行政決策的制定和執(zhí)行過程中產(chǎn)生的各項(xiàng)費(fèi)用的總和。行政決策成本是行政成本中的一項(xiàng)，它的高低將決定執(zhí)行成本的高低和決策效果，因此在行政決策上具有重要影響。行政決策成本可以分為以下幾個(gè)類別：

（一）不作為成本

它是指一些公共問題，問題已經(jīng)產(chǎn)生了或者還沒發(fā)生，但是國家行政機(jī)關(guān)人員已經(jīng)意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，卻沒有及時(shí)采取措施制定決策來加以控制解決，最終產(chǎn)生的一系列損失。這是由行政人員不作為導(dǎo)致的成本。

（二）過程成本

行政決策包括決策的制定和執(zhí)行兩個(gè)過程，其中決策制定過程中產(chǎn)生的成本是指政府行政部門及工作人員從分析問題、討論決定、到最終制定出合理方案過程中產(chǎn)生的人力、財(cái)力等方面的成本總和；而執(zhí)行成本則指的是國家機(jī)關(guān)部門制定好行政決策后，各級(jí)行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施決策過程中產(chǎn)生的成本總和。行政決策制定和執(zhí)行過程是必不可少的，兩者關(guān)系緊密，同理，行政決策的制定成本和執(zhí)行成本也是具有密切的聯(lián)系，制定成本先于執(zhí)行成本，因此，制定成本的大小能夠制約執(zhí)行成本的大小，二者不可分離。

（三）結(jié)果成本

主要包括機(jī)會(huì)成本、時(shí)間成本、風(fēng)險(xiǎn)成本、摩擦成本、沉沒成本五大類。其中機(jī)會(huì)成本指的是在制定某項(xiàng)政策時(shí)必須放棄制定其他政策帶來的成本；時(shí)間成本指的是制定和執(zhí)行政策過程中因?yàn)檎邥r(shí)效性的原因帶來的成本；風(fēng)險(xiǎn)成本指的是由于決策執(zhí)行過程中國內(nèi)環(huán)境突然變換或因決策的復(fù)雜性最終造成的風(fēng)險(xiǎn)成本；摩擦成本指的是行政決策主體和利益集團(tuán)之間因?yàn)槔婺Σ廉a(chǎn)生的成本；沉沒成本指的是之前的決策對現(xiàn)在造成的影響，它屬于歷史成本，具有不可控性，因而任何考慮沉沒成本的決策都是非理性的。

二、我國行政決策成本的現(xiàn)狀分析

近些年來，我國行政決策支出在財(cái)政總支出中占比一直上升，這引起了很多機(jī)關(guān)人員和研究學(xué)者的關(guān)注，行政成本逐年上升，國家、地方財(cái)政收支差額越來越大，針對財(cái)政支出具體花費(fèi)在什么方面，取得哪些成效，政府決策成本為何上升如此之快，專家學(xué)者做了大量的研究。他們得出了一個(gè)結(jié)論，從1998年到2014年，國家的財(cái)政收入、支出增長變化不大，只是稍微有些波動(dòng)。就算財(cái)政收入、支出增長明顯的時(shí)候，政府行政支出成本占財(cái)政支出的比重的發(fā)展趨勢基本上是持續(xù)上升的一條曲線，即政府行政成本支出占財(cái)政支出總額的比重越來越大，其占財(cái)政支出的增長幅度中間也有小的波動(dòng)，但并不明顯，這也似乎符合政府行政成本支出具有剛性特征，然而政府行政支出的結(jié)構(gòu)比重越來越大確實(shí)是一種值得重視的現(xiàn)象。1978年，政府行政成本支出僅占財(cái)政支出的4.71%，從2003年開始，僅通過預(yù)算的政府行政成本支出基本上占了財(cái)政支出的20%。這種行政預(yù)算成本支出占財(cái)政支出逐年上升的現(xiàn)象，是人們在認(rèn)識(shí)行政預(yù)算成本問題上不可忽略的。

超出行政決策預(yù)算外的支出構(gòu)成了較大的隱形成本，財(cái)政收支包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩部分，預(yù)算外支出包括機(jī)會(huì)成本、沉沒成本等一系列重要的成本項(xiàng)目，因此分析政府決策成本，一定要考慮預(yù)算外的這部分成本。[1]從1996年開始，預(yù)算外支出數(shù)額增長迅速，快要達(dá)到了預(yù)算內(nèi)支出水平，在之后的三年里，更是和預(yù)算內(nèi)支出處于同一層次。現(xiàn)在，預(yù)算外支出持續(xù)增長，盡管在政府行政總支出中的占比略微下降，但是它的絕對數(shù)卻比之前增加了很多。

三、行政決策成本居高不下的原因

（一）外界環(huán)境條件的制約

政府的各項(xiàng)決策都會(huì)對社會(huì)公共利益有著巨大的影響，而政府決策的制定需要以國家當(dāng)前情況為基礎(chǔ)，比如說經(jīng)濟(jì)情況、政治情況、文化情況等。

國家經(jīng)濟(jì)環(huán)境對行政決策的影響指的是一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力狀況決定著行政決策的基本方向和政策的執(zhí)行效率，因?yàn)檎叩闹贫ê蛯?shí)施都需要考慮人們的生活條件和生活方式兩方面因素。目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不夠高，能夠投入到國家建設(shè)中的資金、技術(shù)、人才等還不能滿足當(dāng)前的需要，由此造成的一系列隱形和顯性損失導(dǎo)致了政策制定和執(zhí)行過程中的高成本[2]。

政府作出的每一項(xiàng)決策都需要在法律的允許范圍內(nèi)，并滿足人民對美好生活的愿望和要求，政治體制情況的如何直接決定了決策過程和決策水平進(jìn)而決定了行政決策的成本。目前，我國決策權(quán)基本在中央機(jī)關(guān)部門，地方也有一定的決策權(quán)，當(dāng)決策權(quán)集中到某一地區(qū)或者某一部門時(shí)，決策者就會(huì)被自己的利益觀和價(jià)值觀左右，如果決策者受到一些不良風(fēng)氣的影響，決策權(quán)力所具有的公共性往往容易蛻變?yōu)楣矙?quán)力的私有化，從而作出的決策也往往滿足于個(gè)人或小團(tuán)體的利益而危害大多數(shù)的利益，導(dǎo)致腐敗，加大了政府決策的成本，直接影響到政府在公眾心目中的形象。

（二）以經(jīng)濟(jì)增長為中心的政策決策考核機(jī)制

現(xiàn)行政治體制下，中央政府對地方政府的考核與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)較強(qiáng)的相關(guān)性。當(dāng)?shù)胤秸?jīng)濟(jì)發(fā)展良好時(shí)，地方官員升遷的機(jī)會(huì)越大。在這種以經(jīng)濟(jì)增長為中心的政策決策考核機(jī)制的影響下，地方政府往往會(huì)趨向于犧牲長遠(yuǎn)利益或全局利益，實(shí)現(xiàn)任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)業(yè)績的快速增長，而不注重經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量。因此，地方政府在行政決策時(shí)，往往會(huì)重點(diǎn)關(guān)注任期內(nèi)利益的得失，以此獲得更高的行政地位或獲得下一任期。這種相對單一的績效考核機(jī)制，短期內(nèi)會(huì)對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生積極的作用，但長期來看，可能導(dǎo)致資源配置不合理、利益關(guān)系不協(xié)調(diào)的情況，甚至出現(xiàn)地方、部門保護(hù)主義的現(xiàn)象，信息溝通不暢，制約了政府行政決策的科學(xué)化、高效化。

（三）決策者產(chǎn)生方式的影響，缺乏有效的監(jiān)督渠道

政府決策者的產(chǎn)生方式?jīng)Q定了其行政決策的側(cè)重點(diǎn)。我國行政決策者由選舉途徑產(chǎn)生，但在黨管干部的約束下，行政決策者的行為受到上級(jí)主管單位的管理與考核。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于能夠保持地方政府與中央政府的統(tǒng)一，有利于中央方針政策的有效落實(shí)，但是，這種模式下的行政決策者從心理和行動(dòng)上出現(xiàn)唯上的傾向，對公共關(guān)心的事物關(guān)注度不足，在行政決策上未能實(shí)現(xiàn)因地制宜、因人制宜和因時(shí)制宜，甚至做出了與實(shí)際相反的決策，未能建立有效的監(jiān)督渠道，人民群眾的意見與建議無法及時(shí)收集與反饋，影響了行政決策的科學(xué)性與合理性，這種情況的存在無疑增加了行政決策成本[3]。

（四）公眾參與的程度和熱情不夠

行政決策過程中離不開公眾的參與，但是現(xiàn)在的情況是人民參與意識(shí)普遍不高，而且公眾對于行政決策的制定參與熱情不夠，大多抱著一種無所謂的態(tài)度，這就增加了后面行政決策執(zhí)行過程中的成本。無論是從公眾參與的深度、廣度、密度上來說，當(dāng)前我國的情況和其他發(fā)達(dá)國家相比，還有很大的差距，這就使得政府制定的一些決策沒能很好的貼合民意，導(dǎo)致了后期執(zhí)行過程中的成本大幅增加。

四、智慧政府視域下降低行政決策成本的建議及措施

（一）智慧政府的概念及發(fā)展現(xiàn)狀

智慧政府指的是，在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)分析、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，以用戶創(chuàng)新、大眾創(chuàng)新、開放創(chuàng)新、共同創(chuàng)新為特征，強(qiáng)調(diào)作為平臺(tái)的政府架構(gòu)，并以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會(huì)多方協(xié)同的公共價(jià)值塑造，實(shí)現(xiàn)政府管理與公共服務(wù)的精細(xì)化、智能化、社會(huì)化。

“十二五”之后，我國跟隨世界發(fā)展趨勢，積極探索對我國政府進(jìn)行改革，制定了許多新的政策，試圖提高我國政府的運(yùn)行效率，已經(jīng)取得了初步成果。在智慧政府的建設(shè)環(huán)境上，我國正在朝著營造一個(gè)開放、透明、民主的政治環(huán)境前進(jìn)，在很多平臺(tái)上已經(jīng)可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息的共享，經(jīng)過多年的宣傳、引導(dǎo)，很多的民眾正逐漸參與到政府的一些事務(wù)中來，創(chuàng)新成為大家的共識(shí)。大數(shù)據(jù)分析技術(shù)和方法是建設(shè)智慧政府的核心所在，只有掌握并熟練的運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府決策中，使政府的決策變的高效、合理，才稱得上是一個(gè)合格的智慧政府，當(dāng)前，我國在各個(gè)行業(yè)積極引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，特別是在政務(wù)這塊，實(shí)現(xiàn)了政府部門數(shù)據(jù)的重組、擴(kuò)展、和開放。

（二）智慧政府對降低行政決策成本的建議

1.加快信息化建設(shè)，降低行政成本

推進(jìn)網(wǎng)上辦公不僅能夠提高國家機(jī)關(guān)部門的辦公效率，還可以提高政府辦公的透明性。隨著智慧政府的建設(shè)逐步推進(jìn)，大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府部門的推廣使用，信息化辦公不僅快速、科學(xué)地處理問題，減少大量的顯性成本，如交通費(fèi)用，會(huì)議成本，還可以減少由于決策失誤、決策在層級(jí)之間傳遞和執(zhí)行帶來的一些成本。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國在改革公務(wù)員制度和績效考察體系后，公務(wù)員的知識(shí)技能和工作積極性大大提高，僅人事成本這一項(xiàng)就為我國每年節(jié)省了近10億。

2.借助信息技術(shù)，強(qiáng)化過程監(jiān)督

一個(gè)國家進(jìn)行的每項(xiàng)行政改革都要涉及到各個(gè)方面的預(yù)算，我們要在資金投入量一定的情況下，使行政決策取得較好的效果，就需要合理的分配資金在各個(gè)環(huán)節(jié)的使用，通過電子政務(wù)平臺(tái)公示、公開行政決策背景、過程及結(jié)果，并結(jié)合群眾反饋意見，實(shí)現(xiàn)行政決策人員的有效監(jiān)督，提高行政決策過程的透明度，防范行政人員違規(guī)操作。智慧政府構(gòu)建的公開、透明的平臺(tái)為這一要求的實(shí)現(xiàn)提供了條件。

3.建立系統(tǒng)模型，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策

面對當(dāng)前復(fù)雜的社會(huì)問題和海量的信息，傳統(tǒng)的決策方法已經(jīng)不再適用，往往會(huì)導(dǎo)致一些決策失誤進(jìn)而造成巨大的行政決策成本。推進(jìn)智慧政府的建設(shè)，它能夠按照行政決策制定時(shí)的時(shí)間、執(zhí)行等各方面要求，制定出一個(gè)最合理的方案，取代以往的簡單依靠經(jīng)驗(yàn)來制定決策。首先，制定好確切的目標(biāo)，邀請專家學(xué)者對此做初步的分析，并且充分利用現(xiàn)代信過技術(shù)來收集有關(guān)數(shù)據(jù)和各種資料，利用各種建模方法及現(xiàn)代數(shù)學(xué)工具，建立系統(tǒng)模型[4]；其次，通過計(jì)算機(jī)運(yùn)算出初步結(jié)果，再由專家對結(jié)果反復(fù)地檢驗(yàn)和修改，直到得出一個(gè)滿意的結(jié)果；再次，提出問題的約束條件與期望達(dá)到的目標(biāo)，并且選擇一個(gè)合適的求解方法，根據(jù)結(jié)果來判斷是否達(dá)到期望的目標(biāo)，如果沒有達(dá)到，則要繼續(xù)循環(huán)檢驗(yàn)，直到得出滿意結(jié)果為止，從而大大降低行政決策成本。

4.加強(qiáng)信息溝通與反饋，提高信息準(zhǔn)確性

準(zhǔn)確、全面的信息是科學(xué)決策的依據(jù)與基礎(chǔ)。行政命令制定與決策過程實(shí)際上是信息收集、加工與轉(zhuǎn)換的過程，然而，在信息傳遞過程中，各級(jí)政府在信息傳遞、加工過程中可能存在調(diào)整、修飾等行為，造成信息失真，進(jìn)而影響行政決策的科學(xué)性，導(dǎo)致行政決策成本上升。通過智慧政府建設(shè)，能夠有效改善此類問題，加強(qiáng)政府部門與社會(huì)各界的溝通與反饋，提高信息收集、共享和使用的透明度、準(zhǔn)確度和可靠性，從而降低行政決策成本，有力推動(dòng)行政決策民主化進(jìn)程。

五、結(jié)語

綜上所述，推進(jìn)政府智能化建設(shè)，改進(jìn)工作方式，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)信息公開，建設(shè)透明政府，轉(zhuǎn)變行政理念，使每一項(xiàng)行政決策更加合理、客觀，對于行政決策成本的降低都具有重要現(xiàn)實(shí)意義。