陳科霖尹 璐

（1.浙江大學(xué)中國地方政府創(chuàng)新研究中心，浙江杭州310058；2.吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長春130012）

黨的十九大報(bào)告在“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”一節(jié)中指出，“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)。在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”（以下簡稱“雙合”改革）。作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的改革之一，“雙合”改革旨在通過進(jìn)一步的放權(quán)措施激發(fā)地方治理的活力，從而在機(jī)構(gòu)精簡的基礎(chǔ)上降低行政成本，提升治理績效，理順央地關(guān)系，并最終實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化，需要構(gòu)建央地間協(xié)調(diào)平衡、相互制約又有序運(yùn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。回顧新中國成立以來的歷史乃至兩千年來的政治史，央地關(guān)系長期以來處于“一放就亂，一亂就收，一收就死”的“放亂收死”循環(huán)之中。“放亂收死”循環(huán)產(chǎn)生的制度困境即源于央地關(guān)系的不協(xié)調(diào)?？v向府際間形成的多重張力［1］與非制度化的權(quán)力分配和運(yùn)行機(jī)制的結(jié)合共同導(dǎo)致縱向分權(quán)在央地反復(fù)博弈的過程中上下擺動(dòng)。這種擺動(dòng)所引致的制度不穩(wěn)定性阻礙了央地關(guān)系規(guī)范化、制度化乃至法治化的進(jìn)程，從而為府際關(guān)系現(xiàn)代化造成了障礙。長期以來，黨和國家針對這一問題做了大量富有意義的探索，從毛澤東《論十大關(guān)系》中對“中央與地方關(guān)系”的論述，到鄧小平“中央要有權(quán)威”的論斷，再到江澤民“堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的方針和胡錦濤“統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)發(fā)展”的思路，黨的領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)踐中逐步勾畫了在中央絕對權(quán)威下有序向地方放權(quán)的改革思路；及至黨的十九大，習(xí)近平總書記提出的“雙合”改革構(gòu)想，為新時(shí)代進(jìn)一步推進(jìn)央地關(guān)系現(xiàn)代化指明了新的方向。為了更深入地認(rèn)識“雙合”改革與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系，本文試圖從政治社會(huì)學(xué)中關(guān)于國家治理的基本討論出發(fā)，探討“雙合”改革的學(xué)理基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，通過對歷史中“雙合”改革實(shí)踐的梳理和總結(jié)，提煉相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，通過對經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，探討“雙合”改革的相關(guān)保障機(jī)制，并提供相關(guān)的前瞻性思考。

一、政治穩(wěn)定與有效治理：集權(quán)與分權(quán)的核心邏輯

以政治社會(huì)學(xué)的理論視角作為切口考察中國的國家治理，不難看出中央政府始終不可避免地遇到的一個(gè)核心矛盾是：一方面需要保持中央政府的政權(quán)穩(wěn)定，而另一方面需要在滿足前者條件之下，提高國家的治理效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平［2］。簡而言之，政治穩(wěn)定與有效治理是中國國家治理需要追求的兩大核心目標(biāo)。政治穩(wěn)定與有效治理之間的關(guān)系是具有兩重性的：一方面，二者具有相互促進(jìn)的作用。必要的政治穩(wěn)定，是地方有效治理的基本外在環(huán)境條件；而治理績效的提升，又有助于進(jìn)一步鞏固政治穩(wěn)定的格局。因而在治理績效不斷提升的背景下，二者之間易于形成良性的相互促進(jìn)關(guān)系（協(xié)同效應(yīng)）。另一方面，二者之間還存在著內(nèi)生性的矛盾。從央地關(guān)系的視角出發(fā)，由中央向地方的分權(quán)將有助于增強(qiáng)地方自主性，但分權(quán)的代價(jià)是威脅中央政府的統(tǒng)一性（“一放就亂”）；而過分地向中央集權(quán)，雖然可以保持政令統(tǒng)一，但地方的活力則難于發(fā)揮（“一收就死”）。故而政治穩(wěn)定與有效治理之間亦存在著相互沖突的兩難困境（拮抗效應(yīng)）。在協(xié)同效應(yīng)與拮抗效應(yīng)并存的格局下，如何科學(xué)地分配權(quán)力，成為擺在央地政府面前的重要問題?！胺艁y收死”循環(huán)現(xiàn)象的產(chǎn)生，可以看作是央地間權(quán)力調(diào)整的不斷嘗試過程。但如何確定集權(quán)與分權(quán)的邊界，仍有待于從理論視角加以闡釋。

借鑒劉世定［3］針對國家治理問題的分析思路，可以利用下圖對這一問題加以考察（如圖1）。

圖1 分權(quán)與治理效率的關(guān)系

中央與地方之間對待分權(quán)的態(tài)度是截然不同的，正如不同的權(quán)力配置模式會(huì)帶來不同的治理效率。

對于中央政府而言，當(dāng)分權(quán)度為0時(shí)，其治理績效亦為0，因?yàn)閲抑卫砟酥林醒胝?wù)的處理都不可能依靠獨(dú)立的個(gè)人（最高領(lǐng)導(dǎo)人）加以完成；隨著適度地向下分權(quán)，中央的治理效率將有快速的提升，當(dāng)分權(quán)程度到達(dá)S1時(shí)，中央政府的治理效率達(dá)到峰值（A點(diǎn)）；隨著進(jìn)一步分權(quán)的展開，中央政府權(quán)能的不足將導(dǎo)致其治理能力的下降，并在分權(quán)的極大點(diǎn)S3使其治理效率降為0。

對于地方政府而言，當(dāng)分權(quán)度為0時(shí)，恰與中央政府所對應(yīng)的S3點(diǎn)情況類似，由于國家治理權(quán)力盡為中央政府所掌握，地方政府沒有相關(guān)的治理權(quán)限，因而治理效率為0；隨著中央政府不斷地向下分權(quán)，地方政府的治理效率將上升，直至分權(quán)程度為S2時(shí)達(dá)到峰值（B點(diǎn)）；隨著中央政府進(jìn)一步的分權(quán)，地方政府固然會(huì)贏得自主權(quán)上升所帶來的效率提升，但隨著全國性公共物品提供的弱化，地方政府間由于制度摩擦所引發(fā)的跨域治理成本會(huì)急劇上升，因而導(dǎo)致分權(quán)度在S2點(diǎn)后地方總體治理效率急劇下降。與此同時(shí)，由于地方政府更接近行政相對人，基于權(quán)力行使的便捷性，中央政府的治理效率拐點(diǎn)先于地方政府出現(xiàn)。故而從圖1上看，央地間的治理效率隨分權(quán)的變化關(guān)系而曲線呈現(xiàn)出了雙峰先后出現(xiàn)的態(tài)勢。

在此基礎(chǔ)上，將央地兩條“分權(quán)—效率”曲線疊加，可以獲得國家總體治理效率曲線。不難看出國家總體治理效率隨分權(quán)的變化亦呈現(xiàn)出了先上升后下降的曲線，但雙峰疊加帶來的結(jié)果是，國家總體治理效率曲線的峰值出現(xiàn)在了雙峰之間，即分權(quán)度為S4時(shí)，國家總體治理效率達(dá)到峰值C點(diǎn)。C點(diǎn)的政策意義在于，它確定了一個(gè)合理的分權(quán)規(guī)模，從而進(jìn)一步指出了“集權(quán)—分權(quán)”的邊界——最佳的分權(quán)模式并不在于追求中央治理效率的最大化，抑或地方治理效率的最大化，而是追求疊加之后的函數(shù)最大化。與此同時(shí)，這一簡單的分析模型亦揭示了“放亂收死”循環(huán)的內(nèi)在邏輯，即在有限理性的央地二主體之間，相互間博弈所依賴的基礎(chǔ)在于使自身行政效率的最大化，從而在央地間力量對比變化的過程中形塑了“集權(quán)—分權(quán)”循環(huán)往復(fù)的變化邏輯。

對中央與地方間集權(quán)與分權(quán)的分析，同樣適用于地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置這一情境。地方政府職權(quán)橫向的劃分（機(jī)構(gòu)設(shè)置） 作為一個(gè)向下分權(quán)的過程，機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量（橫軸） 與治理效率（縱軸） 之間亦形成了如圖1所示的變化關(guān)系。因而，在科學(xué)判斷當(dāng)前我國地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置所處坐標(biāo)區(qū)間的基礎(chǔ)上，可以得出具有針對性的改革對策。從歷史的經(jīng)驗(yàn)來看，改革開放以來機(jī)構(gòu)設(shè)置總體趨向扁平化、大部門化的趨勢，治理效率處于不斷上升的態(tài)勢，由此得出的一個(gè)基本判斷是：地方政府橫向分權(quán)過度（處于S4—S3區(qū)間）而中央政府縱向分權(quán)不足（處于0—S4區(qū)間）?；谶@樣的分析判斷，黨的十九大報(bào)告中所作出的“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”及“雙合”改革的思路便具有了重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

二、“雙合”改革的歷史實(shí)踐面向及其經(jīng)驗(yàn)

“雙合”改革旨在通過將行政機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）進(jìn)行合并設(shè)立或合署辦公兩種方式加以精簡，從而達(dá)到降低行政成本，提高行政效率的目的。合并設(shè)立，即是將兩個(gè)或多個(gè)職能相近或相互關(guān)聯(lián)的行政機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)） 組合為一個(gè)行政機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)） 的方式。而合署辦公即在合并設(shè)立的基礎(chǔ)上，根據(jù)工作需要，保留以不同名義對外使用其對應(yīng)名稱的方式，也就是一個(gè)機(jī)構(gòu)兩（多）塊牌子?；谥卫砟芰Φ囊暯牵半p合”改革有利于協(xié)調(diào)黨政關(guān)系、優(yōu)化治理體系、增強(qiáng)協(xié)同合力、提升治理績效［4］，因而就國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)而言，“雙合”改革在微觀層面具有重要的促進(jìn)作用?！半p合”改革的指向在于國家治理現(xiàn)代化，“雙合”改革的目標(biāo)在于精簡機(jī)構(gòu)，提高行政效率。

“雙合”改革在歷史上曾有過不同的形式，具體而言，下述案例具有代表性。

一是歸口管理與小組政治。新中國成立以來，隨著國家官僚體系不斷完善，黨和政府為了解決部門林立所帶來的協(xié)調(diào)困難，歸口管理的治理模式便應(yīng)運(yùn)而生。所謂“口”，即中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的一些具有類似或相關(guān)職能的黨政部門共同構(gòu)成的組織系統(tǒng)或職能領(lǐng)域。通過將這些黨政部門進(jìn)行歸口，設(shè)立各“口”的領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)而基于統(tǒng)合的小組形式加以管理，成為這一時(shí)期的一種機(jī)構(gòu)精簡形式。在中央層面，領(lǐng)導(dǎo)小組一般可以分為八大門類，即組織人事類、宣傳文教類、政治法律類、財(cái)政經(jīng)濟(jì)類、外事統(tǒng)戰(zhàn)類、黨建黨務(wù)類［5］與十八大以來地位日益凸顯的深化改革類及軍隊(duì)建設(shè)類。小組政治作為中國黨政關(guān)系最核心的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)之一［6］，可看作是中央層面在推進(jìn)機(jī)構(gòu)整合領(lǐng)域的一次初步嘗試。與此同時(shí)，歸口管理與小組政治亦有組織層面的結(jié)構(gòu)性困難，即這一舉措雖然在形式上實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)間的整合，但客觀上卻造成了更多機(jī)構(gòu)的設(shè)立（即形形色色的“領(lǐng)導(dǎo)小組”）。雖然領(lǐng)導(dǎo)小組在絕大多數(shù)情況下是不占編制、不增人員的“架子機(jī)構(gòu)”，但在客觀層面上造成的行政層級虛增與行政成本上升卻是不爭的事實(shí)。

二是紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公。1977年黨的十一大重新恢復(fù)設(shè)置黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，1986年六屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議決定設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部。由于國際國內(nèi)政治局勢的變化，以及為了矯正紀(jì)檢監(jiān)察工作在實(shí)踐中職責(zé)不清、辦事重復(fù)、相互脫節(jié)、不夠協(xié)調(diào)的問題，中共中央在十二大召開后以中發(fā)〔1993〕4號文件的形式明確了紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的原則，隨后中央紀(jì)委、監(jiān)察部于1993年5月18日聯(lián)合出臺(tái)了《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)和中央國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見》，開啟了紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的序幕。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公在領(lǐng)導(dǎo)體制層面實(shí)行中央紀(jì)委、監(jiān)察部和所在部門黨組、行政領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢、監(jiān)察業(yè)務(wù)以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主。黨組紀(jì)檢組（紀(jì)委）與內(nèi)設(shè)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行中央紀(jì)委、監(jiān)察部和所在部門黨組（黨委）、行政領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)檢監(jiān)察的合署辦公在實(shí)踐中取得了重要的成績，但是合署辦公模糊了黨政邊界，使得監(jiān)察職能的邊界不明確，進(jìn)而影響了監(jiān)察權(quán)的有效行使。黨的十九大以來，監(jiān)察體制改革的推進(jìn)使得紀(jì)委與新成立的監(jiān)察委員會(huì)之間的合署辦公成為了可能。通過將黨外的監(jiān)督力量整合為監(jiān)察委員會(huì)的形式，紀(jì)委與監(jiān)察委之間的地位得以更為對等，合署辦公的統(tǒng)合力量得到加強(qiáng)，多頭領(lǐng)導(dǎo)的困局亦可得到化解。因而監(jiān)察委的相關(guān)改革為“雙合”改革探索出了一條重要的可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

三是大部制改革。改革開放初期，出于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工作及安置老干部的原因，國務(wù)院機(jī)構(gòu)在1978—1981年間急速膨脹，機(jī)構(gòu)設(shè)置達(dá)到100個(gè)之多，隨后自1982年始至黨的十九大前，中央政府層面先后經(jīng)歷了七輪的大部制改革，并將中央政府的組成部門穩(wěn)定在30個(gè)以內(nèi)。在地方層面，隨州、深圳、成都、富陽、順德等地接連開展試點(diǎn)，利用合并同類項(xiàng)、行政三分、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、專委會(huì)制及黨政聯(lián)動(dòng)等方式加以探索，取得了突出的成績。大部制改革綜合運(yùn)用了“雙合”的改革手段，以機(jī)構(gòu)合并形式為主，機(jī)構(gòu)合署辦公為輔，構(gòu)建了橫向整合、機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)、權(quán)威高效的橫向權(quán)力分配與政府流程再造的創(chuàng)新模式。但是，大部制改革在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中仍然存在著諸多的障礙：首先，如何正確處理大部制改革與簡政放權(quán)之間的關(guān)系［7］是大部制改革能否取得成效的關(guān)鍵。大部制改革不是簡單的機(jī)構(gòu)合并，它的目標(biāo)應(yīng)在于簡政放權(quán)，即通過機(jī)構(gòu)合并帶動(dòng)職能整合，進(jìn)而推動(dòng)職能下放，從而構(gòu)建有限政府。在部分大部制改革案例中，機(jī)構(gòu)的整合僅僅體現(xiàn)為對編制的精簡，這種名義上的大部制實(shí)質(zhì)上違背了大部制改革的初衷，因而大部制改革的“名實(shí)分離”現(xiàn)象會(huì)嚴(yán)重削弱這一改革的成效。其次，職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象制約了大部制改革的成效。長期以來，我國政治體制中存在的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象使得縱向府際間在機(jī)構(gòu)設(shè)置與機(jī)構(gòu)職能方面高度重合。地方脫離中央框架下的大部制改革固然能夠取得一時(shí)的成績，但機(jī)構(gòu)上下間的不配套使得諸多源自地方的大部制改革最終“恢復(fù)原狀”，這就使真正成功的地方大部制改革案例少之又少?；诖耍蟛恐聘母锏某尚д谌找媸艿嚼碚摻缗c實(shí)務(wù)界的質(zhì)疑。

四是行政審批局。行政審批是行政主體同意特定相對人取得某種法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的行政行為的總稱。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展與行政體制改革的逐步展開，雖然行政審批事項(xiàng)不斷精簡，但市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與規(guī)制過度之間的矛盾日漸突出。2001年9月24日，國務(wù)院成立行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，正式拉開了行政審批改革的序幕。行政審批制度改革在經(jīng)歷了精簡和下放審批項(xiàng)目、建立政務(wù)服務(wù)中心、“兩集中、兩到位”后，開始逐步進(jìn)入探索成立相對集中審批權(quán)的行政審批局階段［8］。行政審批局與傳統(tǒng)的行政服務(wù)中心不同，前者旨在通過成立統(tǒng)一審批機(jī)構(gòu)的方式將原職能部門的審批權(quán)剝離，并深度整合審批事項(xiàng)，打破部門利益的深層阻力［9］，從而切實(shí)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。行政審批局在實(shí)踐中取得了一定經(jīng)驗(yàn)，探索中暴露出的問題值得注意：首先，在打破“職責(zé)同構(gòu)”和“條塊分割”的深層次問題上仍需要有所探索和推進(jìn)［10］。作為局部改革，如何處理好局部與全局的關(guān)系是實(shí)踐中需要特別注意的。其次是行政審批局帶來了審批與監(jiān)管相互脫離的問題。由于行政審批局作為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，其職權(quán)又來自多個(gè)具有審批權(quán)的部門，這就導(dǎo)致原單位監(jiān)督與行政審批局自我監(jiān)督之間存在著鴻溝——“漏監(jiān)”“虛監(jiān)”隱患極易導(dǎo)致行政審批局腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，這是后續(xù)改革應(yīng)當(dāng)加以注意的。

通過對上述四組典型案例的整理，不難看出，它們分別代表了四種機(jī)構(gòu)整合的思路，如表1所示。

表1 四種機(jī)構(gòu)整合思路的比較

三、推進(jìn)“雙合”改革的保障機(jī)制

依據(jù)黨的十九大精神，推進(jìn)“雙合”改革旨在推進(jìn)權(quán)力配置的科學(xué)化，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，并最終建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。基于這樣的基本要求，在推進(jìn)“雙合”改革的過程中，需要著力加強(qiáng)政治、法律、組織與技術(shù)四個(gè)層面的保障機(jī)制建設(shè)，從而使“雙合”改革能夠穩(wěn)步推進(jìn)，取得實(shí)效。

首先，在政治保障層面，來自中央的改革決心與頂層設(shè)計(jì)是“雙合”改革的核心保障?！半p合”改革作為政治體制改革的破題環(huán)節(jié)，對下一步深化政治體制改革攻堅(jiān)戰(zhàn)具有奠基與示范的雙重作用。黨的十九大首次將“雙合”改革在黨代會(huì)報(bào)告中加以體現(xiàn)，這就強(qiáng)有力地表達(dá)了中央對下一階段啃下機(jī)構(gòu)改革“硬骨頭”的改革決心。在頂層設(shè)計(jì)層面，中央當(dāng)前依然采取了先行試點(diǎn)，隨后鋪開的改革策略，在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革方面先行一步，為后續(xù)進(jìn)一步的頂層設(shè)計(jì)提供了重要的借鑒經(jīng)驗(yàn)。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，特別是黨的十九大以來首項(xiàng)亦是最重要的監(jiān)察委員會(huì)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，無疑將為后續(xù)其他領(lǐng)域開展“雙合”改革提供強(qiáng)有力的政治保障。與此同時(shí)，保障地方改革者的改革動(dòng)力亦十分重要，這就需要建立健全科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，從而真正“為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”，將“雙合”改革扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)下去。

其次，在法律保障層面，“雙合”改革涉及黨和國家諸多部門之間的機(jī)構(gòu)調(diào)整，甚至是機(jī)構(gòu)間權(quán)力的再分配，因而“雙合”改革不可避免地將觸及位于改革深水區(qū)的法律問題。以監(jiān)察委員會(huì)改革為例，機(jī)構(gòu)間的合并與合署辦公，將對既有法律，甚至是憲法中權(quán)力分配的格局造成一定程度的沖擊。黨的十八屆四中全會(huì)以來，法治中國建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)，重大改革于法有據(jù)、先破后立等觀念正在成為改革過程中的主流。為此，在“雙合”改革過程中，應(yīng)著力加強(qiáng)相關(guān)法律審查工作，確?！半p合”改革在法律框架下進(jìn)行。對于部分不宜繼續(xù)適用的法律法規(guī)，應(yīng)按照程序先行修改，對于涉及重大體制調(diào)整的法律問題，應(yīng)當(dāng)提交全國人大及其常委會(huì)，以謹(jǐn)慎修法、合理授權(quán)等方式保障“雙合”改革的合法性。

再次，在組織保障層面，“雙合”改革作為一項(xiàng)精簡機(jī)構(gòu)的改革舉措，其推進(jìn)勢必造成機(jī)構(gòu)與編制的精簡裁汰，因此，必要的組織保障將成為“雙合”改革穩(wěn)步有序推進(jìn)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。對于機(jī)構(gòu)合并而言，對精簡分流出的人員應(yīng)有科學(xué)合理的安排。一方面應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)必要的組織原則，做到在機(jī)構(gòu)合并的過程中干部“能上能下，能進(jìn)能出”“能者上，平者讓，庸者下”，真正形成新單位的工作戰(zhàn)斗力和凝聚力。另一方面則應(yīng)當(dāng)妥善安置轉(zhuǎn)待調(diào)人員，綜合利用進(jìn)修學(xué)習(xí)、下派掛職，安排相關(guān)人員到適合他們的崗位進(jìn)行工作，盡力實(shí)現(xiàn)“人盡其才，人崗相適”。在機(jī)構(gòu)合并的過程中，對職能重復(fù)或職能相關(guān)的部門，原則上應(yīng)做到合并設(shè)立，對職能上下聯(lián)動(dòng)的部門，通過科學(xué)合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)績效，特別是提升行政審批效率，從而在組織上保障“雙合”改革的運(yùn)作成效。

最后，在技術(shù)保障層面，“雙合”改革的終極目的是借助科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)建設(shè)服務(wù)型政府。相比于管制型政府，服務(wù)型政府更加注重供給側(cè)（民眾） 的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展方興未艾，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展公共服務(wù)正在成為服務(wù)型政府建設(shè)的新趨勢。傳統(tǒng)管制型政府受制于現(xiàn)代治理技術(shù)的不完善，機(jī)構(gòu)林立、人員冗雜、流程繁復(fù)等弊端成為其運(yùn)行的典型特征，而隨著治理技術(shù)的不斷發(fā)展與完善，不僅二維層面的政府流程再造成為可能，而且利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算開展政府流程的三維改造亦成為現(xiàn)實(shí)。行政流程從點(diǎn)對點(diǎn)聯(lián)結(jié)到平面聯(lián)結(jié)再到立體互動(dòng)的轉(zhuǎn)換，將呼喚政府機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步改革。為此，“雙合”改革應(yīng)積極適應(yīng)行政技術(shù)的發(fā)展而革新思路，依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算及“互聯(lián)網(wǎng)+行政”的技術(shù)革新，積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)間的整合與重組，在打破舊有行政權(quán)力分配格局的體制下探索建立適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化治理的新型機(jī)構(gòu)設(shè)置體系。

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