常寧堃

（天津商業(yè)大學法學院　天津　300134）

“有權利，就有救濟方法，如果存在一種權利，那么，法律就要為這種權利的被侵害找到一種救濟方法。”[1]同樣，如果我國憲法不能及時為基本權利受到侵害的公民提供救濟，那么，再美好的憲法也僅是紙面上的美好童話。“憲法必須實施，否則不如無憲”[2]愈來愈成為憲法學界的共識。借助王澤鑒民法上請求權理論體系，“誰得向誰，依據(jù)何種法律規(guī)范，主張何種權利”[3]。在基本權利保護上，公民基本權利的保護，即應表達為：公民得依憲法上的規(guī)定向加害人主張，請求憲法監(jiān)督機構全國人大常委會，保護其憲法上的基本權利。由此，便可明確公民基本權利保護的重點：一是，有明確的憲法監(jiān)督機構，由其受理保護公民基本權利的請求；二是，公民可以通過法定渠道，提請憲法監(jiān)督機構保護其基本權利。

一、我國公民基本權利憲法保護現(xiàn)狀及專家建議稿的規(guī)定

從我國現(xiàn)行憲法來看，憲法第67條規(guī)定，憲法解釋的法定主體為全國人大常委會，盡管學界對其作為憲法解釋主體的合理性提出質(zhì)疑，例如有學者主張人民法院應當享有憲法解釋的權利[4]，但是“在憲法文本明確規(guī)定了憲法解釋主體和憲法解釋權的歸屬的情況下，仍然在學理上否定全國人大常委會的憲法解釋主體地位是沒有意義的。這種超越現(xiàn)有法秩序的討論應該說不符合法學作為規(guī)范學科和實踐學科的方法論?！盵5](P49)因此，本文仍在現(xiàn)有憲法框架內(nèi)討論我國公民基本權利的保護問題：全國人大常委會是憲法監(jiān)督機構，同時也是回應公民憲法解釋請求，做出憲法解釋的法定主體。

事實上，我國公民基本權利保護沒有法定可循的路徑，基本權利主體與憲法規(guī)范之間缺乏溝通的橋梁。例如孫玉剛案，孫玉剛面對收容遣送條例違反憲法，而自己卻要忍受“惡法”的適用。再如齊玉苓案，齊玉苓在自己受教育權沒有具體法律依據(jù)，卻不能通過憲法上的受教育權保護自己的權利。由此觀之，打通公民達至憲法的渠道，是保護公民基本權利的關鍵；而聯(lián)系公民基本權利與憲法的渠道則表現(xiàn)為公民的憲法解釋請求權。因此，專家建議稿確立的公民憲法解釋請求權對保護我國公民基本權利具有重要意義。

專家建議稿出臺之前，我國在保護公民基本權利方面，涉及公民憲法解釋的立法主要有《立法法》第99條。其中，第一款為有權機關的憲法解釋請求權，其結果是全國人大常委會應當啟動審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的合法性與合憲性程序；第二款為有權機關之外包括公民在內(nèi)的憲法審查建議權，但建議審查上述相關法規(guī)和自治條例、單行條例的請求，并不產(chǎn)生啟動憲法解釋程序的必然效果，是否最終啟動合憲性審查程序由全國人大常委會審議決定。

由此可以看出，專家建議稿出臺之前，涉及公民基本權利保護的法律存在重大缺陷。首先，沒有明確公民參與合憲性審查程序的情形，無論是法規(guī)制定過程中，還是法規(guī)適用環(huán)節(jié)，《立法法》第99條規(guī)定比較模糊，不方便實際操作。其次，審查對象限于行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及自治條例與單行條例，而將包括法律、規(guī)章在內(nèi)的其他規(guī)范性文件排除在審查范圍之外。再次，對于公民憲法基本權利受到“惡法”侵犯以外的情形，立法法并未提供這方面的救濟。

相較而言，專家建議稿對公民基本權利的保護有了很大進步。針對《立法法》的不足，區(qū)分憲法實施不同情形下公民參與憲法解釋的情形，具體包括抽象審查性解釋請求權與建議權、具體審查性解釋請求權、公民個人憲法解釋請求權。在提起解釋事由方面，將包括法律、法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的規(guī)范性文件均納入合憲性審查范圍，并且增加了類似于法治發(fā)達國家的憲法訴愿制度。與之前《立法法》抽象、模糊的規(guī)定相比，專家建議稿細致，具有更強的操作性，但是，要想真正發(fā)揮我國憲法保護公民基本權利的功能，仍然需要進一步研究專家建議稿的合理性。下文將圍繞公民提起憲法解釋的方式，進行對公民基本權利憲法保護的研究。

二、專家建議稿對公民基本權利保護的制度設計

（一）公民基本權利的事前保護。專家建議稿第9條規(guī)定了抽象審查性憲法解釋請求權與憲法解釋建議權，該條第一款規(guī)定了有權機關對全國人大常委會的憲法解釋請求權，第二款規(guī)定了第一款主體之外包括公民在內(nèi)的憲法解釋建議權。二者的不同之處在于，有權機關提出的憲法解釋請求權，全國人大常委會應當受理；而公民提出的憲法解釋請求權只有建議性質(zhì)，是否受理，由全國人大常委會最終決定。本條規(guī)定的抽象審查性憲法解釋請求權屬于公民基本權利的事前保護。由于造成公民基本權利侵害的事實尚未發(fā)生，針對法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件的合憲性審查，就可以對公民基本權利達到事前保護的目的。

其中，第一款中“三十名以上全國人民代表大會的代表或者一個代表團”請求全國人大常委會解釋憲法的權利即為抽象審查性憲法解釋請求權。這里的三十名以上全國人大代表或者一個代表團，區(qū)別于該條中的國務院、中央軍委等國家機關。由于我國地域廣闊，人口眾多決定了人民行使權利不可能事力親為，代議制的人民代表大會成為我國政權組織形式的必然選擇，人民選舉人大代表，由人大代表代表選民行使權利。因此，基于民主的間接性，由人大代表或者由其組成的代表團，便成為公民基本權利的代言人。人大代表行使權利具有立法性質(zhì)，因此，抽象審查性憲法解釋請求權可以保證由其參與表決通過的法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件符合憲法的規(guī)定，尤其是保障這些規(guī)范性文件不能侵害公民的基本權利。

第二款規(guī)定前款規(guī)定以外的其他國家機關和社會團體、社會組織、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件同憲法相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出解釋憲法的建議，由常務委員會工作機構對建議進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。此款規(guī)定中的公民即本文所要論證的基本權利的享有主體。公民作為基本權利的主體，由其維護基本權利不受損害的動力最強，因為公民是組成人民的基本單位，公民是其根本利益的最佳判斷者，也是基本權利受損的直接受害者。因此，由其維護自身利益的愿望也最強烈。但正如前文所述，我國國土面積大，人口眾多，決定了在一個國家里，不可能由每個人表達其意志，類似于全民公投的直接民主形式不符合我國國情，也因此，人民代表大會制度成為我國的根本政治制度。但是，建議稿并沒有忽視被代表者即普通公民，建議稿賦予其抽象審查性建議權正是為普通公民表達意見提供渠道，只是沒有賦予其前款規(guī)定的“全國人大常委會應當受理”的法律后果，抽象審查性憲法解釋建議權的法律后果為：全國人大常委會對該項建議并非一定受理，而是由其討論決定是否受理。

或許有人會對建議權產(chǎn)生疑問，認為由全國人大常委會決定是否受理，不能與前款規(guī)定產(chǎn)生一樣的法律后果，這使得公民表達的意見不受重視。實際上，這種認識是片面的，筆者很理解學者賦予所有公民抽象憲法解釋請求權的強烈愿望，但如果將普通公民與人大代表以及代表團等量齊觀，那么我國的人民代表大會制度還有何存在意義。由普通公民直接維護其基本權利便可，顯然，這是不可能達到的，因為我國地廣人眾，人民代表大會制定是我國政體的必然選擇。因此，專家建議稿在規(guī)定人大代表及代表團的抽象審查性憲法解釋權的同時，賦予普通公民建議權，以彌補代表可能漏掉少數(shù)普通公民的利益，這樣規(guī)定是合理的。

（二）公民基本權利在訴訟中的保護。專家建議稿第10條第二款規(guī)定，當事人認為所適用的法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件同憲法相抵觸，向人民法院書面提出的，人民法院認為存在抵觸的，應當裁定中止訴訟程序，逐級報告最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國人民代表大會常務委員會提出解釋憲法的請求。第4款規(guī)定最高人民法院要求解釋憲法的，全國人民代表大會常務委員會應當受理。

該條規(guī)定的是具體審查性憲法解釋的情形。針對學界關于“憲法司法化”的討論，專家建議稿給出的選擇是，人民法院不直接適用憲法審理案件，也就是回避憲法司法化問題，只是規(guī)定各級人民法院在審理案件過程中遇到法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件與憲法相抵觸的情形。應該說，本條規(guī)定對保護公民基本權利意義重大，因為抽象審查性憲法解釋請求權仍在立法層面，對公民基本權利的保護仍然停留在演繹推理的“大前提”階段，審查法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件的合憲性帶有立法性質(zhì)。而具體審查性憲法解釋請求權將公民基本權利的保護結合實際訴訟，在具體案例中，請求審查規(guī)范性文件的合憲性問題，這樣，公民基本權利的保護就進入了演繹推理的“小前提”階段，這種審查作為結論依據(jù)的大前提的合憲性問題就順理轉換成了案件結論的外部證成問題。

具體審查性憲法解釋具有重要意義，雖然建議稿回避了我國憲法學界的憲法司法化問題，但是，通過審查法院審理依據(jù)大前提的合憲性問題，使得憲法對訴訟案件產(chǎn)生影響。這比空洞的討論憲法司法化更具有進步意義，雖然法官仍然不能直接適用憲法審理案件，但是具體審查性憲法解釋請求權賦予各級人民法院可以對審判結論大前提請求最高院提起合憲性審查，這樣，具體案件就會受到憲法的控制，這是專家建議稿制定者巧妙的制度設計。對于我國憲法由紙面走向實施具有重要理論意義與實踐意義。一方面，憲法規(guī)范不再停留在在紙面上，而是對案件適用法律依據(jù)的憲法控制，這對我國憲法實施益處良多。另一方面，公民通過具體審查性憲法解釋請求權，可以增強法院裁決的正當性，對當事人也更具說服力，同時也有利于加強司法權威。

具體而言，具體審查性憲法解釋請求權屬于公民基本權利保護中的事中保護，專家建議稿規(guī)定：當事人認為所適用的法律、行政法規(guī)等規(guī)范性依據(jù)同憲法抵觸的，在審法院應當裁定中止訴訟程序，逐級報最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國人大常委會提出憲法解釋的請求。有學者主張。“地方各級人民法院只有憲法解釋的初步提請權（類似于建議權），是否被采納取決于最高法院的決定。這一模式似乎略顯繁瑣，地方各級法院在案件審理過程的憲法解釋建議都將匯集于最高法院，這將增加最高法院的負擔。但是，這項制度設計具有鋪墊功能，基層法院的憲法解釋請求層遞至最高院，可以培養(yǎng)最高院對憲法解釋的熟悉度和能力，以為將來確立司法機關解釋體制做鋪墊。”[6]對此，筆者并不贊同，關于憲法解釋主體，上文已有論及，全國人大常委會解釋憲法的規(guī)定不能輕易否定，而是應在實體法內(nèi)探討公民基本權利的保護。

關于當事人享有的具體審查性憲法解釋請求權，由在審法院逐級遞交至最高人民法院，由最高人民法院決定是否提起憲法解釋，是符合我國當前司法實踐的。一方面，建議稿規(guī)定由在審法院逐級報最高院決定提起憲法解釋，而非由在審人民法院直接提請全國人大常委會解釋憲法，這可以減少全國人大常委會不必要的審查請求，因為，當事人雖然是保護其基本權利動力最大的主體，但由于其非專業(yè)性，且可能懾于敗訴風險而提出合憲性審查請求，這樣各級法院的遞交的憲法解釋請求都需要由最高人民法院過濾和篩選，經(jīng)過最高人民法院的專業(yè)篩選，全國人大常委會受理的非真正憲法問題將大大減少。另一方面，在審人民法院受理當事人具體審查性憲法解釋請求后，裁定中止審理，逐級報最高人民法院，可以統(tǒng)一法院適用法律的認識，我國雖是大陸法系國家，但是最高人民法院發(fā)布的案例指導對地方各級人民法院審理案件具有重要指引作用，由在審人民法院逐級報告最高人民法院當事人的憲法解釋請求，有利于維護司法統(tǒng)一及其權威。

（三）公民基本權利保護之憲法訴愿制度。公民個人憲法解釋請求權。專家建議稿第11條規(guī)定了個人請求憲法解釋的條件，公民認為自己的基本權利受到侵害，窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟，需要解釋憲法的規(guī)定的，可以向全國人民代表大會常務委員會提出解釋憲法的請求。

區(qū)別與基本權利的事前與訴中保護，建議稿第11條規(guī)定的個人請求憲法解釋的情形，類似于法治發(fā)達國家的憲法訴愿制度。這為公民基本權利的保護提供終極救濟途徑，正如本文探討的公民與憲法之間的聯(lián)系，憲法規(guī)定了各種公民基本權利，聯(lián)系公民與憲法之間的通道便是憲法實施，而憲法實施的關鍵，是暢通公民提起憲法解釋的渠道。建議稿對我國憲法解釋程序制度設計中，對公民基本權利的保護是成體系的。無論是事前保護中的抽象審查性憲法解釋建議權和請求權，還是訴中保護規(guī)定的具體審查性憲法解釋請求權，都產(chǎn)生一定的問題，即存在保護漏洞的問題。因為，事前保護或者依賴于“三十名以上全國人大代表或者一個代表團”是否提出請求，或者公民提起抽象審查性憲法解釋建議權并不會引起全國人大常委會的重視而致使該渠道被阻。訴中保護雖然允許當事人提出具體審查性憲法解釋請求，但是該請求逐層報最最高院決定后，最高院也可能拒絕向全國人大常委會提出解釋請求。如此，事前保護與訴中保護都存在一定的“過濾機制”，當然，這些過濾機制并非不合理，而是與其制度設計相適應的，例如具體審查性憲法解釋請求權中，逐級報最高院決定是否提請全國人大常委會解釋憲法，就是出于減少非真正憲法問題的需要。但是，這些過濾機制可能產(chǎn)生的一個共同問題，過濾主體并非法定憲法解釋主體全國人大常委會。對于公民的請求不能由全國人大常委會做出判斷，一方面，可能架空公民尋求憲法保護其基本權利的通道，致使公民基本權利得不到救濟；另一方面，也會打消公民提起憲法解釋請求的積極性，這有違專家建議稿制定的初衷。

建議稿在第9條抽象審查性憲法解釋與第10條具體審查性憲法解釋后規(guī)定了第11條個人請求憲法解釋的條件，就解決了上述過濾機制有可能造成的漏洞。

當然，允許公民個人請求全國人大常委會解釋憲法是有條件限制的：一是，公民認為自己的基本權利受到侵害；二是，窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟。其中，憲法訴愿制度保護的客體為受侵害的公民的基本權利，而不涉及憲法中國家機關之間權力關系的調(diào)整問題。作為公民基本權利救濟的最后手段，必須強調(diào)窮盡所有法律救濟途徑，因為，普通法律是憲法規(guī)定的具體化，憲法對公民基本權利的保護具有最后性。倘若允許公民越過普通法律的救濟程序直接請求憲法救濟，那么，下位階的法律救濟程序將存在被架空的危險，另外，公民動輒訴諸憲法救濟，也會大大增加全國人大常委會的負擔，可能產(chǎn)生的大量非真正憲法問題甚至可能使真正需要解釋的先發(fā)生問題淹沒其中，這反而阻礙了憲法訴愿職能的發(fā)揮。

研究發(fā)達法治國家的憲法訴愿制度，可以發(fā)現(xiàn)，窮盡所有法律途徑是存在例外情形的，例如，韓國憲法法院判例中認定的“例外”情形主要包括：對造成侵害的公權力的行使或不行使無具體的權利救濟程序；訴愿請求人由正當理由認為未經(jīng)權利救濟程序；通過已有的權利救濟程序，幾乎不能期待權利獲得救濟；權利救濟的可行性存在明顯的不確定狀態(tài)等。[5](P101)

因此，雖然專家建議稿試圖建立憲法訴愿制度，其出發(fā)點是好的，但是單從建議稿規(guī)定的內(nèi)容來看，仍然不夠具體，建議繼續(xù)對該條進行修改。

三、結語

我國1982年憲法實施以來，公民基本權利的憲法保護一直裹足不前，甚至發(fā)生齊玉苓案、孫志剛案等憲法案例后，憲法上的基本權利條款仍處于冰封狀態(tài)，根本原因就在于憲法未能有效實施，而憲法得以實施的首要條件便是暢通憲法解釋渠道。值得注意的是，中央層面開始重視憲法解釋，十八屆四中全會提出我國要構建憲法解釋程序機制，學界也制定了專家建議稿，本文正是以此為基礎，探討通過研究公民不同情形下憲法解釋建議權或者請求權，達到拉近公民與憲法之間距離的目的，進而為公民基本權利提供憲法保護提供可行的渠道。

參考文獻：

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[5]韓大元,張翔,等.憲法解釋程序研究[M].北京:中國人民大學出版社,2016:49.101.

[6]馬嶺.論我國憲法解釋的提起人[J].財經(jīng)法學,2015(4):78-87.