易宏

2017年11月6日至11月19日，我有幸隨國家林業(yè)局組團(tuán)，參加“德國林業(yè)社會(huì)化服務(wù)技術(shù)培訓(xùn)班”，深入柏林、杜塞爾多夫等地訪問學(xué)習(xí)，收獲很大，特別是德國鼓勵(lì)和發(fā)揮林業(yè)社會(huì)功能的做法讓人印象深刻。

德國森林經(jīng)營管理概況

德國位于歐洲的中部，國土面積35.7萬平方公里，人口8200多萬，是歐洲森林面積最大的國家，森林面積1140萬公頃，約占其國土面積的32%。德國森林單位蓄積高，喬木林每公頃達(dá)到336立方米。德國在森林的權(quán)屬和管理上有以下一些特點(diǎn)：一是權(quán)屬多元。德國森林33%為公有林（聯(lián)邦和州屬）、20%左右為社團(tuán)林（基金會(huì)、教會(huì)等），剩下的為私有林，全國私有林主130多萬人，人均經(jīng)營林地近4公頃。二是森林改造目標(biāo)清晰。德國非常注重發(fā)展近自然林業(yè)，上世紀(jì)70年代以來，近自然經(jīng)營的森林已接近80%。德國林業(yè)部門的目標(biāo)是，再通過數(shù)百年的努力，使近自然經(jīng)營的人工混交林達(dá)到95%，其中，原始森林比例增長到5%。三是推崇鄉(xiāng)土化樹種。德國主要森林樹種都是歐洲本土樹種，其中云杉、松樹、櫸樹的面積占森林面積的60.2%；針闊并舉，針葉墨綠，闊葉金黃，林相色彩非常漂亮。四是采伐科學(xué)。德國平均樹齡為77年，樹齡超過100年的森林占24%。在德國95%的森林是可以采伐的，除了火災(zāi)、病蟲害等原因外，采伐方式只能為擇伐，主要樹種采伐年齡在80～120年左右。為了避免機(jī)械化采伐造成對(duì)林地的破壞，有的州甚至作出限制機(jī)械采伐作業(yè)、用馬匹拖運(yùn)采伐木等規(guī)定。

德國林業(yè)社會(huì)化觀察

德國森林對(duì)人們無條件開放，森林早已成為人們生活的一部分。探尋民族的歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)森林是德國人的精神家園。日耳曼人最早是以森林為家的民族，他們敬畏森林，也依賴森林。從條頓堡戰(zhàn)役反抗羅馬軍隊(duì)開始，日耳曼的命運(yùn)便與森林緊緊聯(lián)系在一起。白雪公主、小紅帽、青蛙王子等童話大多以森林為背景，創(chuàng)作童話的格林兄弟以及哲學(xué)、音樂、文學(xué)、物理等領(lǐng)域一大批世界級(jí)的大師們，從小生長在河畔和森林中。森林在他們的作品和發(fā)明中或明或暗，或喜或悲，一代代德國人就這樣把深沉的情感寄托在森林的深處。這也許就是德國森林在二戰(zhàn)后快速恢復(fù)及其高度社會(huì)化的邏輯注解。

首先，法律對(duì)發(fā)揮森林社會(huì)功能規(guī)定得十分明確。1975年制定的《聯(lián)邦森林法》規(guī)定，不論是哪種權(quán)屬的林子都必須服從國家對(duì)森林生態(tài)、社會(huì)功能經(jīng)營管理的規(guī)定。2010年德國對(duì)森林法進(jìn)行了修訂，修改后的森林法，不再將短輪伐期人工林和農(nóng)用林地視為森林，其目的是將追求經(jīng)濟(jì)效益為目的樹林與森林區(qū)分開來，以便更好地發(fā)揮森林的生態(tài)社會(huì)效益。德國首都柏林市林業(yè)法更是直接規(guī)定，森林的作用第一是用來供市民休閑游憩，第二是保持清潔的飲用水，第三是保護(hù)生物多樣性，第四是應(yīng)對(duì)氣候變化、清潔空氣，森林的經(jīng)濟(jì)效益幾乎忽略不計(jì)。

其次，森林游憩和教育設(shè)施健全。走進(jìn)森林，你便會(huì)知道有多少生靈游走其間。我們?cè)谏止珗@參觀時(shí)，經(jīng)常能遇到推著嬰兒車的婦女、拄著棍的老人、牽著狗的中年人、健著身的青年……在德國，林權(quán)所有者和經(jīng)營者，有義務(wù)修繕好森林步道，建設(shè)好供孩子、成人游樂健身的設(shè)施，當(dāng)然按照政府要求實(shí)施的建設(shè)行為，可以得到政府的補(bǔ)助。目前，德國森林游步道長度已經(jīng)超過了該國高速公路的長度。森林課堂是德國孩子的樂園，每個(gè)州都設(shè)有數(shù)十個(gè)森林課堂，森林課堂有組織地接待孩子們來森林觀察學(xué)習(xí)。巴伐利亞州規(guī)定小學(xué)三年級(jí)以上的學(xué)生每學(xué)期必須到森林開展林業(yè)教育交流活動(dòng)。從小培養(yǎng)與森林及野生動(dòng)物的感情，在寓教于樂中接受有關(guān)森林的“規(guī)矩”。

第三，林業(yè)社會(huì)化服務(wù)發(fā)達(dá)。德國各級(jí)林業(yè)管理機(jī)構(gòu)工作重點(diǎn)是制定規(guī)劃、政策和法規(guī)、監(jiān)督法律與政策的實(shí)施等。更多的森林經(jīng)營職責(zé)交由國有林企、團(tuán)體和私有林主執(zhí)行。如黑森州森林法規(guī)定，在州和森林管理站建立起森林理事會(huì)，該會(huì)有權(quán)對(duì)所有的林業(yè)問題提出建議，并鼓勵(lì)公民參與社區(qū)森林規(guī)劃和自然保護(hù)等。再如德國森林里的鹿和野豬很多，多得需要制定人工射殺計(jì)劃來控制，這些計(jì)劃的完成往往落在社區(qū)有執(zhí)照的獵手肩上。德國林業(yè)教育和培訓(xùn)非常發(fā)達(dá)，大學(xué)培養(yǎng)林業(yè)經(jīng)營管理人才，職業(yè)技術(shù)學(xué)校負(fù)責(zé)定向培訓(xùn)學(xué)員，學(xué)員要接受嚴(yán)格的理論學(xué)習(xí)和操作訓(xùn)練，考核合格才能畢業(yè)，學(xué)員的學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)由委托單位承擔(dān)，學(xué)習(xí)時(shí)間計(jì)入社保工齡。德國有眾多的國有林企業(yè)和私人林主協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)成立了專業(yè)的技術(shù)推廣服務(wù)機(jī)構(gòu)，并得到了會(huì)員的信任，為會(huì)員的森林經(jīng)營和生產(chǎn)活動(dòng)提供專業(yè)的指導(dǎo)和協(xié)助。此外，大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和自然保護(hù)組織也在廣泛地參與林業(yè)的經(jīng)營管理服務(wù)。

第四，公共財(cái)政對(duì)林業(yè)社會(huì)化服務(wù)提供了有力保障。森林無處不在，公共財(cái)政對(duì)森林社會(huì)化服務(wù)的保障也無處不在。只要按照歐盟、聯(lián)邦和州政府的要求去經(jīng)營管理森林，就可以申請(qǐng)相應(yīng)的資助或補(bǔ)貼。德國有三分之一的森林面積被劃為保護(hù)林，專門用于保護(hù)特殊樹種、植物和野生動(dòng)物等。對(duì)于保護(hù)林，不論是哪種權(quán)屬性質(zhì)，政府都會(huì)對(duì)權(quán)屬人實(shí)際的損失給予補(bǔ)償或補(bǔ)貼。此外，退耕退牧還林、混交林改造、補(bǔ)種指定樹種、林道建設(shè)、購買先進(jìn)設(shè)備、中幼林撫育、林地土壤改良、制定森林經(jīng)營方案、成立林業(yè)專業(yè)合作組織、林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、開展生態(tài)保護(hù)宣傳教育活動(dòng)等等，都可以申請(qǐng)得到政府的資助或補(bǔ)貼，而且補(bǔ)貼的額度還不少。如在肯普滕州，政府對(duì)林道建設(shè)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，山區(qū)為林道建設(shè)成本的80%，平原為60%；對(duì)于退耕退牧發(fā)展混交林的，歐盟和州政府給予連續(xù)20年的補(bǔ)助，平均合5000歐元/公頃，約占成本的70%左右。

對(duì)我國林業(yè)發(fā)展的啟示

通過赴德培訓(xùn)、走訪以及對(duì)相關(guān)資料的學(xué)習(xí)發(fā)現(xiàn)，即使是林業(yè)高度發(fā)展的德國，林業(yè)經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮也是有限的。林業(yè)行業(yè)的價(jià)值和影響力，只有通過對(duì)生態(tài)社會(huì)功能的發(fā)展，才能真正體現(xiàn)出來。因此，大力彰顯林業(yè)的生態(tài)社會(huì)功能是林業(yè)發(fā)展的必然規(guī)律和時(shí)代發(fā)展的迫切要求。

一是深入轉(zhuǎn)變發(fā)展理念。黨的十九大報(bào)告提出的社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化，以及發(fā)展人與自然和諧共生現(xiàn)代化的要求，都進(jìn)一步明確了“發(fā)展什么樣林業(yè)”的問題。那就是，新時(shí)代的各項(xiàng)發(fā)展必須貫徹新的發(fā)展理念。各級(jí)林業(yè)部門作為生態(tài)文明建設(shè)的主力軍，必須帶頭轉(zhuǎn)變觀念，踐行新發(fā)展理念?！斑h(yuǎn)看一片綠，近看不成林”不是人們所需要的綠水青山，我們要從低水平的林分質(zhì)量看到發(fā)展的差距，從人們?nèi)找嬖鲩L的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要看到職責(zé)的擔(dān)當(dāng)。只有堅(jiān)持以人民為中心，不斷提升林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和服務(wù)社會(huì)的能力，才能交出讓人民滿意、讓黨中央滿意的歷史答卷。

二是推進(jìn)發(fā)揮森林社會(huì)功能立法。在《森林法》以及有關(guān)法規(guī)規(guī)章的立法修訂中，應(yīng)將發(fā)揮林業(yè)社會(huì)功能列為政府和森林經(jīng)營管理者的法定職責(zé)，如將森林免費(fèi)向徒步公眾開放（已享受國家補(bǔ)償補(bǔ)貼的森林可以率先向公眾免費(fèi)開放），對(duì)公眾在森林中活動(dòng)行為進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，立法應(yīng)進(jìn)一步將建設(shè)森林游步道、森林康體設(shè)施、森林科普宣教設(shè)施或場(chǎng)所（森林課堂）、接待中小學(xué)學(xué)生開展科普活動(dòng)等列為政府及森林公園經(jīng)營管理者的職責(zé)。

三是加大林業(yè)社會(huì)化服務(wù)的指導(dǎo)扶持力度。隨著集體林權(quán)制度改革的深化，以及政府“放管服”和自然資源環(huán)境“三統(tǒng)一”改革的推進(jìn)，林業(yè)社會(huì)化服務(wù)需求將在“量”和“質(zhì)”上大幅增長。一是應(yīng)積極培育經(jīng)營主體。在進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)范流轉(zhuǎn)、放活經(jīng)營自主權(quán)的同時(shí)，鼓勵(lì)林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，扶持引導(dǎo)家庭林場(chǎng)、專業(yè)合作社、種植大戶和龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體發(fā)展，重點(diǎn)強(qiáng)化種植、施肥、撫育和病蟲害防治等技術(shù)指導(dǎo)，推廣綠色信貸、創(chuàng)新金融產(chǎn)品，推進(jìn)林權(quán)抵押貸款服務(wù)。二是審慎規(guī)范新型服務(wù)組織的健康發(fā)展。按照“一手抓規(guī)范發(fā)展，一手抓風(fēng)險(xiǎn)防控”的要求，審慎對(duì)待互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)公司等組織的誕生和發(fā)展。三是引導(dǎo)規(guī)范林業(yè)社會(huì)化服務(wù)中介的發(fā)展。持續(xù)推進(jìn)林業(yè)行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的改革，提升已脫鉤林業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)社會(huì)化服務(wù)能力，完善社會(huì)服務(wù)政府購買機(jī)制，加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)性審查，堅(jiān)決治理“紅頂中介”，為規(guī)范林業(yè)社會(huì)化服務(wù)創(chuàng)造好的環(huán)境。

四是建立健全自然資源社會(huì)生態(tài)效益財(cái)政支持保障機(jī)制。我國自然資源體量雖大，但平均水平較低，要實(shí)現(xiàn)較快提質(zhì)優(yōu)化，可借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，逐步健全公共財(cái)政支持保障制度，對(duì)自然資源所發(fā)揮的社會(huì)功能，給予及時(shí)、恰當(dāng)、公開透明的補(bǔ)償或補(bǔ)助。一是建立健全市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在增加普惠性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)探索差異化補(bǔ)償，逐步推行濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。二是對(duì)森林等自然資源社會(huì)功能性建設(shè)給予財(cái)政補(bǔ)助。個(gè)人和民辦實(shí)體按政府設(shè)定的要求，出資設(shè)立森林公園、森林課堂以及建設(shè)森林游步道、游憩健身設(shè)施，包括對(duì)自然資源提質(zhì)改造，如編制森林經(jīng)營方案、撫育封育、低產(chǎn)低效改造、病蟲害防治、技術(shù)培訓(xùn)援助等，均可以申請(qǐng)公共財(cái)政的補(bǔ)助。有關(guān)森林的財(cái)政補(bǔ)助申領(lǐng)，可由獨(dú)立的評(píng)估事務(wù)機(jī)構(gòu)核算，林業(yè)主管部門審批，財(cái)政部門撥付。

五是完善和加強(qiáng)林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員教育和培訓(xùn)。當(dāng)前，我國林業(yè)專業(yè)技術(shù)人才斷層問題已十分突出，特別是基層專業(yè)人員年齡老化問題嚴(yán)重，想進(jìn)的人才進(jìn)不到，進(jìn)來的人也留不住，一些縣市區(qū)林業(yè)森防、種苗、野保、造林、調(diào)查規(guī)劃等部門已無專業(yè)人員可用，加強(qiáng)林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員培養(yǎng)已迫在眉睫。一方面，要加強(qiáng)對(duì)教育培養(yǎng)方向的分類指導(dǎo)，林業(yè)職業(yè)技術(shù)院校應(yīng)以專業(yè)技術(shù)應(yīng)用性人才為主，畢業(yè)生不但要有較扎實(shí)的理論知識(shí)，更應(yīng)具有較強(qiáng)的動(dòng)手操作能力；而大學(xué)林業(yè)專業(yè)則主要是培養(yǎng)研究型、管理型人才。另一方面，要爭(zhēng)取國家層面出臺(tái)林業(yè)專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)的優(yōu)惠政策，對(duì)林業(yè)稀缺專業(yè)以及艱苦崗位要允許帶編制定向培養(yǎng)，國家及用人單位應(yīng)在學(xué)費(fèi)、生活費(fèi)上給予減免或支助。