付冷冷

(1.山東大學 政治學與公共管理學院，山東 青島 266237；2.山東財經(jīng)大學 公共管理學院，山東 濟南 250014)

一、問題的提出

“民之所望，施政所向”，為了滿足公眾日益增長的公共服務需求，我國政府一方面加大各項基本公共服務支出，另一方面積極探索公共服務供給模式的改革。改革開放40年以來，我國政府相繼提出了公共服務市場化、社會化以及均等化的改革戰(zhàn)略，單一供給模式逐漸被多主體合作供給模式所取代。分析我國改革中出現(xiàn)的問題，下一步改革的順利推進，首先需要解決兩個問題：一是改革的價值選擇問題，我國公共服務改革的價值追求經(jīng)歷了從“效率至上”到重視公平公正的社會價值的轉(zhuǎn)變，下一步的改革必須要跳出這種單維度的價值取向，使改革不陷入“效率——公平——效率”循環(huán)的怪圈；二是改革的治理框架問題，多主體合作供給模式在治理結(jié)構(gòu)上更加復雜，其成敗的關(guān)鍵取決于多主體之間能否突破組織壁壘，實現(xiàn)正和博弈[注]。陳少暉，陳冠南：《公共價值理論視角下公共服務供給的結(jié)構(gòu)性短板與矯正路徑》，《東南學術(shù)》，2018年第1期。

(一)公共服務供給模式的變遷

公共服務的有效供給是指通過改善公共服務體系，提高公共資源利用效率，盡量滿足多樣化的公民需求。公共服務整體數(shù)量不足、成本過高、品質(zhì)不佳、結(jié)構(gòu)失衡以及對公民需求缺乏回應等問題是供給失效或低效的表現(xiàn)。如何才能有效地提供公共服務？對這一問題的回答經(jīng)歷了傳統(tǒng)權(quán)威式供給模式到單中心多元供給模式，再到多中心供給模式的轉(zhuǎn)變。政府壟斷供給是權(quán)威式供給模式的主要特點，容易導致官僚主義，甚至引發(fā)腐敗，并且隨著公眾需求的不斷增長，財政壓力日益增大，公共服務的多元供給成為必然趨勢。20世紀70年代末，隨著傳統(tǒng)行政范式向新公共管理范式轉(zhuǎn)換，公共服務的生產(chǎn)者和提供者分離，針對公共服務供給低效問題，生產(chǎn)者變得日益多元化，但其提供者主要還是政府。這一管理范式在提高供給效率的同時，也帶來了治理的非系統(tǒng)化和部門主義等弊端，同時也忽視了責任、公平、合法性等價值理念[注]馬瑞：《公共服務的有效供給——全民共建共享機制的理論邏輯與構(gòu)建思路》，《國外理論動態(tài)》，2016年第6期。。隨著治理理念的發(fā)展，多中心供給模式日益成熟。這一模式強調(diào)政府、志愿組織、私人企業(yè)之間的理性合作，形成公共服務供給的網(wǎng)絡狀結(jié)構(gòu)，“每一個公民都是被各種公共服務產(chǎn)業(yè)所服務，并且大多數(shù)公共服務產(chǎn)業(yè)都包含了重要的私人成分[注][美]邁克爾·麥金尼斯：《多中心體制與地方公共經(jīng)濟》，毛壽龍、李梅譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年版，第114頁。?！倍嘀行墓┙o模式的本質(zhì)是把競爭機制引入公共服務供給過程，主體獨立、權(quán)責對等是基本原則，各主體之間的關(guān)系符合契約精神。

經(jīng)濟社會雙轉(zhuǎn)型期我國的公共服務供需矛盾尤為突出，主要表現(xiàn)為：供給量不足，尤其是社會性公共服務；供給不均衡，主要表現(xiàn)地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異以及人群差異；缺乏公共服務需求表達機制；面對社會需求快速增長和“異質(zhì)性”需求的不斷增加，政府越來越力不從心。公共服務市場化、社會化被學者和實踐者作為提高公共服務效率的良方[注]高海虹，邢維恭：《服務型政府建設(shè)與公共服務有效供給》，《東岳論叢》，2015年第4期。。茅于軾、張維迎、魏杰、劉偉等經(jīng)濟學家從不同的角度闡述了引導私人組織、非營利組織與政府合作供給公共服務的觀點。樊麗明認為“公共服務供給方式是隨著社會發(fā)展不斷調(diào)整的，各種不同的供給機制之間的作用邊界是模糊的，并隨著社會的發(fā)展不斷變遷。[注]樊麗明，石紹賓：《公共品供給機制:作用邊界變遷及影響因素》，《當代經(jīng)濟科學》，2006年第1期?！狈侄愔聘母锖?，迫于財政壓力，地方政府紛紛把私有化、使用者付費、合同外包、內(nèi)部市場、特許經(jīng)營和憑單制作為公共服務供給的重要工具，公共服務市場化、社會化供給無論在地理上還是服務領(lǐng)域上都在不斷擴展。黨的十八屆三中全會《決定》指出，作為一般原則，要通過合同、委托等方式向社會購買事務性管理服務，充分發(fā)揮市場競爭機制的資源配置職能。從2013年開始，向社會力量購買公共服務作為一項國家戰(zhàn)略全面推廣。政府購買公共服務使得公共服務供給結(jié)構(gòu)更加復雜，從原來的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者——承接者——使用者——評估者“四元一體”的供給結(jié)構(gòu)了[注]徐家良，趙挺：《政府購買公共服務的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新：上海的實踐》，《中國行政管理》，2013年第8期。。供給結(jié)構(gòu)的復雜化導致供給效率的影響因素不斷增加，對政府的治理能力提出了更高的挑戰(zhàn)。

(二)對當前公共服務供給改革的三點疑問

一是我們是否可以對這些手段采取直接的“拿來主義”？即中國目前是否已經(jīng)具備了公共服務多中心合作供給模式運行的種種條件。很顯然公共服務的合作供給模式建立在強政府——強社會的基礎(chǔ)上。考察中國的政治生態(tài)，我們發(fā)現(xiàn)中國是典型的強政府——弱社會的格局，公民參與意識不足、社會組織獨立性不強、缺乏契約精神等是改革首先要面臨的問題。

二是僅有經(jīng)濟和技術(shù)理性就足夠了嗎？公共服務供給改革首先要解決一個最根本的問題就是完善政府的服務職能，而財政資源的合理配置是當前中國強化政府服務職能的核心，而財政資源向公共服務領(lǐng)域的傾斜首先是一個政治命題，在公共服務需求日益增長且被感知的情況下，是什么因素放任了政府缺位和對責任的規(guī)避？[注]周志忍，陳家浩：《政府轉(zhuǎn)型與制度構(gòu)建——中國教育資源配置的政治分析》，《行政論壇》，2010年第4期。

三是公共服務供給效率的提升一定會帶來公眾滿意度和對政府信任感的增加嗎？十八大報告明確提出要建設(shè)人民滿意的服務型政府，十九大報告再次強調(diào)“建設(shè)人民滿意的服務型政府”，可見人民滿意是公共服務供給改革題中應有之義。當前我國提出了實現(xiàn)基本公共服務均等化的發(fā)展目標，但仍需明確均等化只是改革進程的一部分，提高公共服務的滿意度和增強對政府的信任感是最終的目標。滿意度很大程度上是公眾個人的主觀感受，是其對公共服務的實際感知與原先期望之間對比產(chǎn)生的心理狀態(tài)。公眾期望、感知質(zhì)量、感知效果、公眾抱怨和公眾信任是影響滿意度的主要因素[注]彭婧：《公共服務購買中的政府責任研究——一個分析框架》，《甘肅行政學院學報》，2017年第3期。。因此，人民滿意的公共服務除了優(yōu)質(zhì)高效外，還需具備可持續(xù)性、多樣化、公平等基本特征[注]沈亞平，李洪佳：《人民滿意的服務型政府及其建設(shè)路徑研究》，《東岳論叢》，2014年第3期。。

我國政府主導的公共服務供給模式，偏頗的效率導向和片面的秩序邏輯是其主要特征，明顯與服務型政府的理念相背離。因此，我們需要對下一步的改革和所需要的知識提一些更為基本的問題，而首先應該關(guān)注的就是價值層面的問題。任何改革都與價值觀念的變革相聯(lián)系。改革政策的選擇過程就是不斷重新審視和確認公共價值觀的過程。這種價值觀念的變革對于整個行政體系的改革來講，具有更為重要的作用[注]張成福：《大變革——中國行政改革的目標與行為選擇》，北京：改革出版社，1993年版，第15頁。。同時隨著社會復雜度的提高，價值多元主義(Values pluralism)在公共行政中已成為常態(tài)，價值的單一化和同質(zhì)化已經(jīng)不再可能[注]Tina Nabatchi.“Putting the‘Public’Back in Public Values Research：Designing Participation to Identify and Respond to Values”，Public Administration Review，2012，72(5)：699-708.。對公共管理者而言，經(jīng)常面對多元且相互沖突的價值判斷，“應該做什么”和“應該如何做”這兩個問題是模糊的、不確定的和復雜的，“理性——技術(shù)”途徑難以應對[注]郭佳良：《應對“棘手問題”：公共價值管理范式的源起及其方法論特征》，《中國行政管理》，2017年第11期。。長期以來，我國政府管理的精英邏輯和秩序取向極易將政府的“服務模式”構(gòu)建停留在工具更新的層面。因此結(jié)合我國國情，對公共服務有效供給應從供給改革入手進行理論修正，并在此基礎(chǔ)上明確其價值選擇及改革策略顯得尤為重要。有效整合責任、公平、民主與效率等多元價值，以創(chuàng)造公共價值為目標，以合作的網(wǎng)絡治理為手段的公共價值管理范式為公共服務供給側(cè)改革提供了新的理論指導和改革思路。

二、公共價值最大化：公共服務供給改革的價值追求

公共價值管理途徑的核心是通過政治過程的重建和社會自我建構(gòu)以及自主治理來內(nèi)在的獲得公共服務供給效率的提高。公共價值(Public Value)框架被認為是與治理理論最為契合的概念體系，是治理理論的進一步拓展[注]何艷玲：《“公共價值管理”：一個新的公共行政學范式》，《政治學研究》，2009年第6期。。一直以來，治理理論因為缺乏核心概念的支撐，影響了其作用的發(fā)揮，公共價值管理理論的誕生恰好可以與治理理論相耦合，這是因為公共價值框架強調(diào)通過合作、對話來提升信任度、有效利用社會資本以及促進公共服務績效的提高，這與治理的邏輯是一致的。

(一)公共價值管理理論的主要內(nèi)容

1.公共價值的內(nèi)涵

20世紀末，隨著市場化的政府改革陷入困境，新公共管理理論遭受了越來越多的批評，西方公共行政理論進入了后新公共管理階段。從時代發(fā)展角度來看，我們正迎來治理的時代，新公共服務理論、網(wǎng)絡治理理論、整體性政府理論、公共價值管理理論等治理理論應運而生。其中公共價值管理理論在價值和工具兩個層面回應了新公共管理的困境，在治理的背景下實現(xiàn)了價值理性和工具理性的融合，為政府行政模式的改革提供了新的理論邏輯和思路。斯托克(Stoker)稱之為“指導公共管理實踐的大理論”[注]G.Stoker.“Public Value Management：A New Narrative for Networked Governance?”，American Review of Public Administration,2006，36(1)：41-57.。公共價值管理范式除了依靠規(guī)則和激勵因素指導實踐,更強調(diào)人們在實踐中構(gòu)建伙伴關(guān)系，相互尊重和分享學習成果?？v觀西方公共行政學發(fā)展的歷史，在學科建構(gòu)方面忽視公共性是最為根本的問題，是所有危機和問題的癥結(jié)[注]夏志強，譚毅：《公共性：中國公共行政學的建構(gòu)基礎(chǔ)》，《中國社會科學》，2018年第8期。。公共價值范式對公共性的強調(diào)對解決這一危機具有重要理論意義和實踐意義。西方公共行政學者們對公眾權(quán)利、公眾參與的追求表明公共價值已成為了政府提供公共服務的主導價值取向[注]Janna J.Hansen.“Limits of Competition:Accountability in Government Contracting”，The Yale Law Journal，2003，112(8)：2465-2507.。我國學者認為“公共價值管理范式與公共服務的供給具有一定的邏輯契合性，可以用來指導公共服務的供給側(cè)改革”[注]李洪佳，沈亞平：《公共服務供給側(cè)改革的理論范式及實踐路徑》，《中共天津市委黨校學報》，2017年第2期。。

公共價值的研究主要包括兩種研究路徑：一是結(jié)果導向的公共價值，關(guān)注“公共價值如何被創(chuàng)造”及其影響因素；二是共識主導的公共價值，主要對公共價值進行分類和排序，解決公共行政過程中相互競爭和沖突的各類公共價值，強調(diào)共識和規(guī)范對公共行政過程的約束[注]王學軍，包國憲：《地方政府公共價值創(chuàng)造的挑戰(zhàn)與路徑——基于G省地方政府官員訪談的探索性研究》，《蘭州大學學報》(社會科學版)，2014年第3期。。二者都以社會價值為基礎(chǔ)，共識主導的公共價值可以被視為結(jié)果主導的公共價值達成的規(guī)范和制度基礎(chǔ)。公民的個體價值偏好通過社會互動形成(或無法形成)社會價值偏好，經(jīng)過各種公眾參與渠道以公民價值(Citizens Values)的形式得到表達。公共管理者一方面通過識別、篩選并吸納公民價值偏好，也主動建構(gòu)政策價值，在這一價值互動過程中，二者以共識的形態(tài)衍生為公共價值，公共價值是公民價值偏好和政府建構(gòu)價值的交集。公共利益與公共價值亦是內(nèi)在統(tǒng)一的，一方面公共價值必然要求實現(xiàn)公共利益，另一方面公共利益作為社會整體利益的集合，通過公共權(quán)威的整合，經(jīng)由政治程序的主導，以實現(xiàn)“正義”的“公共善”目標的公共價值[注]張方華：《公共利益的價值維度考量》，《云南行政學院學報》，2009年第6期。。

2.公共價值范式的主要理論主張

經(jīng)過20多年的發(fā)展，公共價值管理理論范式可以從公共輸出、績效評估、具體政策等不同側(cè)面被闡釋，與公共服務的有效供給具有理論上的高度契合性。其基本特征可概括為以下幾個方面:

一是創(chuàng)造公共價值并使之最大化是公共服務供給改革的價值追求。新公共管理的市場化模式最為人詬病的是忽略了公共服務之“公共性”問題，公共價值范式以創(chuàng)造公共價值為目標，主張通過績效與民主的合作來獲得績效，提供某種公共服務的依據(jù)首先是服務是否可以傳遞公共價值，而非服務本身。這就需要公共管理者向上增強權(quán)威，向下與各個利益相關(guān)者協(xié)商，發(fā)現(xiàn)、定義并創(chuàng)造公共價值。戰(zhàn)略者、協(xié)調(diào)者以及仲裁者是公共管理者的主要角色。公共管理者的工作主要包括三個方面：一是事先預想其工作目標的具體價值；二是尋求外部支持，以獲得合法性；三是適應環(huán)境，不斷提高組織能力[注][美]馬克·H.穆爾：《創(chuàng)造公共價值——政府戰(zhàn)略管理》，伍滿桂譯，北京：商務印書館，2016年版。。

二是主張建構(gòu)關(guān)系導向的公共服務供給主體框架。公共價值管理一方面強調(diào)公共服務供給主體結(jié)構(gòu)的開放與平等，實現(xiàn)國家、市場和社會的共建共享；另一方面對公共服務供給的倫理問題尤其關(guān)注，主要表現(xiàn)包括為社區(qū)提供一流公共服務的宗旨、開放政府信息、更加寬泛的準入標準、給予準入者以基本公平的待遇以及對社區(qū)福利的貢獻五個方面[注]Stoker and Aldridge,Advancing A New Public Service Ethos,New Local Government Network，2002.。建立在政府、社會以及市場相互學習基礎(chǔ)上的回應機制就成為確保公共價值實現(xiàn)、滿足公共服務供給需求的重要因素。

3.公共價值創(chuàng)造的整合分析模型

雖然沒有一個絕對標準對公共價值進行測量，但公共價值卻有一個相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。公共價值創(chuàng)造過程是將管理效率、倫理價值、集體利益、公眾參與、合法性等價值要素進行整合的過程[注]Yang K.“Creating Public Value and Institutional Innovations across Boundaries:An Integrative Process of Participation,Legitimation,and Implementation”，Public Administration Review，2016，76(6)：873-885.。公共價值創(chuàng)造是一個漸進式的公共價值增值過程，它包含識別、管理和評估三個階段，這三個階段形成了公共價值創(chuàng)造的完整過程。公共價值管理途徑強調(diào)通過公共性的規(guī)范提高治理績效，形成開放與平等的治理體系，提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務，創(chuàng)造公共價值。

(二)把公共價值最大化作為中國公共服務價值追求的緣由

因為價值本身的多元性、領(lǐng)域性、時態(tài)性、地域性以及包容性等特質(zhì)，與新公共管理理論相比，公共價值管理范式表現(xiàn)出強烈的實用主義精神(Public Value Pragmatism)，反對通過“唯一的最佳路徑(one-best-way)”解決棘手問題，強調(diào)根據(jù)組織內(nèi)外部環(huán)境選擇適合的管理模式[注]Alford J，Hughes O.“Public Value Pragmatism as the Next Phase of Public Managemen”，The American Review of Public Administration，2008，38(2)：130-148.。公共價值管理理論本身就具備很強的靈活性和適應能力。我國公共服務改革引入公共價值管理范式，以公共價值最大化為價值追求的依據(jù)主要包括以下幾個：

一是公共價值管理理論與我們黨的共享發(fā)展理念具有邏輯上的高度契合性。十八屆五中全會提出共享發(fā)展理念，明確提出“提高公共服務共建能力和共享水平”，滿足人人參與、人人盡力、人人享有的要求。中共十九大明確要求補齊民生短板、促進社會公平正義，不斷增強人民的獲得感。這一理念同公共價值管理理論所主張的“公共價值創(chuàng)造過程是政府與公眾平等協(xié)商的過程，要以公眾偏好為核心”具有邏輯思路上的高度契合性。這種契合性表現(xiàn)在三個方面：一是價值理念的契合，都以公共價值或公共利益為治理的目標；二是多元主體的契合，都強調(diào)多元治理主體對話與協(xié)商；三是開放模式的契合，都主張權(quán)力運行程序的開放性和公眾參與程序的開放性。

二是當前中國社會價值多元化引發(fā)的公共價值沖突。當前整個社會價值越來越多元化，政府面臨著公共服務需求日益多元化的挑戰(zhàn)。多元治理主體有著不同的價值追求，這些主體在價值目標、需求和價值實現(xiàn)路徑上存在著明顯差異，當這些不同的公共價值無法化約為一種終極價值時，必然演變成為公共價值的沖突。公共價值管理理論既強調(diào)政府是創(chuàng)造公共價值的政治核心，又關(guān)注社會的集體偏好，為解決公共價值沖突提供了良好的解決方案。

三是網(wǎng)絡化治理時代的來臨。網(wǎng)絡技術(shù)的發(fā)展帶來了公民社會能力的提高和溝通結(jié)構(gòu)的擴展，多主體互動的網(wǎng)絡治理逐漸取代了傳統(tǒng)的科層統(tǒng)治方式，這種以話語體系為導向的互動過程呈現(xiàn)出明顯的非等級、水平性、合作性的特征[注]全鐘燮：《公共行政的社會建構(gòu)：解釋與批判》，孫柏英等譯，北京：北京大學出版社，2008年版，第165頁。。面對網(wǎng)絡治理帶來的挑戰(zhàn)，要有效解決中國現(xiàn)階段存在的公共服務供給中的公眾偏好表達機制不健全、市場化引發(fā)的公共性偏離、公眾滿意度低等問題，需要引入強調(diào)網(wǎng)絡治理、全面回應效率、責任和公平問題的公共價值管理這一理論范式，實現(xiàn)公共價值的最大化。

三、公共服務質(zhì)量共治需“善者”

作為一項系統(tǒng)性工程，公共價值創(chuàng)造必然涉及一系列的變革，從宏觀環(huán)境支持到具體的制度設(shè)計細節(jié)。其中，公共服務供給多元主體的角色定位及其能力建設(shè)是最為關(guān)鍵的。在政治領(lǐng)域中，政府對于公共政策的制定具有重要的話語權(quán)，同時公共價值也是通過政府與公眾、志愿組織、私人組織等關(guān)鍵利益相關(guān)者協(xié)商建構(gòu)的。因此，政府、公眾、志愿組織與私人組織成為了公共價值創(chuàng)造的關(guān)鍵利益相關(guān)者。公共價值管理理論立足于政府與公眾的強關(guān)系，致力于建構(gòu)政府與公眾緊密“雙向互動”的公共價值框架。由于多元供給者之間的“各有所圖”,志愿組織、私人組織與公共服務合作生產(chǎn)，使公共服務供給容易偏離“公共性”方向，造成公共價值失靈。因此，需要政府與私人組織之間主要通過契約來保障，加強對志愿組織的監(jiān)管機制。政府不再只是公共服務的提供者，而是這套偏好遞送網(wǎng)絡的維持者，通過與其他主體的信任與協(xié)商，識別公眾偏好并創(chuàng)造公共價值。

(一)有效、開放的政府

有效政府所關(guān)注的是政府如何做好什么的問題[注]蔣永甫，謝舜：《有限政府、有為政府與有效政府——近代以來西方國家政府理念的演變》，《學習與探索》，2008年第5期。。所謂“有效政府”，是指政府促進經(jīng)濟社會發(fā)展的實際效果，以提高公眾滿意度，贏得公眾信任為目標。這首先意味著強化政府責任而非擴張政府權(quán)力。公共服務多中心合作供給模式下，政府履行責任的方式發(fā)生了變化，由直接供給變?yōu)殚g接保證，但政府在公共服務領(lǐng)域的責任并未減少[注]任廣浩，解建立：《公共服務中責任政府構(gòu)建的模式創(chuàng)新：由單中心到多中心》，《甘肅社會科學》，2009年第1期。。政府的責任表現(xiàn)為政府既是公共服務的供給者，又是多元公共服務主體中的領(lǐng)導者、監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者。政府在公共價值創(chuàng)造中扮演的角色有促進者、改革者、價值沖突協(xié)調(diào)者、公共價值倡導者，最重要的是公共利益的道德引領(lǐng)者和保障者。

近年來隨著我國公共服務領(lǐng)域(醫(yī)療、教育、社會保障等)的矛盾逐漸積累和顯現(xiàn)，學者們普遍要求政府在醫(yī)療、教育和社會保障等領(lǐng)域，承擔起更多的社會責任，更為公平和有效地提供民眾所需的公共服務。如果只是簡單要求政府在提供教育、醫(yī)療和社會保障方面承擔起更多的責任，增加財政支出，極容易在強化政府責任的同時導致政府權(quán)力的擴張。因為這樣的邏輯關(guān)系很容易為執(zhí)政者所認同：公共服務供給不足——政府責任——擴大財政支出——增加財政收入。事實并非如此簡單。例如，有的國家可能有很高的財政收入汲取能力，但它在增進國民福祉方面的能力和表現(xiàn)卻很差勁，歷史和現(xiàn)實中這樣的例子并不少見。導致政府社會性公共服務供給不足的原因不只是支出不足那么簡單，政府投入偏好和預算缺乏約束，是導致我國社會性公共服務投入長期不足的根本原因。解決這一問題需要宏觀制度特別是政治制度層面的變革。為了不再重復那種“基本不成功”的改革。這就要求我們加快限權(quán)問責的進程，建設(shè)一個創(chuàng)造公共價值所要求的有效政府。

有效政府必然是開放的政府，透明、參與和協(xié)作是其主要特征[注]張航，龐紹堂：《公共價值范式的開放政府評估系統(tǒng)研究》，《華僑大學學報》(哲學社會科學版)，2017年第2期。。私人組織、非政府組織只有通過共享信息資源才能準確了解公共服務需求和政府的公共服務供給現(xiàn)狀，才能處理好與政府的合作關(guān)系，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，實現(xiàn)正和博弈。另外，公開透明的信息資源共享能夠調(diào)動多元行動者參與公共服務供給的積極性，增強其對合作供給的信心，同時加強對政府的監(jiān)督和制約，保障公共服務的有效供給。政務信息系統(tǒng)整合是數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)。信息孤島和信息壁壘是政務信息化建設(shè)發(fā)展過程中兩個難題[注]張勇進，章美林：《政務信息系統(tǒng)整合共享： 歷程、經(jīng)驗與方向》，《中國行政管理》，2018年第3期。。我國政府一直積極推動政務信息系統(tǒng)整合，2017年國務院辦公廳印發(fā)《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，提出了政務信息整合的總體原則、重點任務和責任機制。

(二)有效的公眾參與

公眾參與是服務型政府建設(shè)題中應有之義?！肮卜招驼铛r明的特點是民主參與，即人民權(quán)利的回歸，堅持讓人民做主、參與社會管理與公共服務[注]劉厚金：《公共服務型政府在法治與市場中的理論內(nèi)涵與職能定位》，《求實》，2009年第2期。。”“在理解公共服務這一概念時，其本質(zhì)性的規(guī)定首先是公共服務的目的在于滿足公共需要，至于采取什么樣的方式以及由誰來滿足公共需要是第二位的事情[注]孫曉莉：《中外公共服務體制比較》，北京：國家行政學院出版社，2007年版，第9頁。?！贝龠M公眾參與、了解公眾需求是滿足公共需要的前提條件。通過廣泛的公眾參與可以提高公共服務的參與度、開放度和透明度，增強決策的合法性。

公眾參與直接決定著公共價值管理的最終成效。公共價值創(chuàng)造中協(xié)商網(wǎng)絡的構(gòu)建是以公眾偏好為核心的。公眾參與對公共價值管理的目標、運作能力和合法性這一戰(zhàn)略三角有重要影響[注]張云翔，顧麗梅：《公共價值管理中的公眾角色研究》，《浙江學刊》，2018年第5期。。以公共價值創(chuàng)造為目的公共服務供給機制需要滿足以下幾點：積極預測并回應公民需求；保證公共服務設(shè)計和提供過程中的公眾參與，參與的具體方式包括：關(guān)鍵公眾接觸、公開聽證、公民調(diào)查、咨詢委員會等；公共服務績效評價以公民為主體，增強公共服務供給的透明性，并在考核機制中充分運用評估結(jié)果。公眾參與容易流于形式，要實現(xiàn)有效的公眾參與還需做到以下兩點：

首先是對公民作為“個體的人”的關(guān)注?！白鹬毓駲?quán)利，實現(xiàn)公共需求”，是近代任何近代意義國家所標榜的，況且，它是一個大而空的應然性詞藻。因此，需要對公共服務供給中的公眾參與做進一步的理論闡釋。首先是對公民作為“個體的人”的關(guān)注。公民既作為個人，也通過聯(lián)合的方式(社區(qū)、政黨、工會、商會)參與確定具體目標的政治過程。作為服務受益人，并不意味著他們的偏好相同。人們的信仰、希望、價值觀、地位和能力都是有差異的。因此“諸如市民社會和社區(qū)這兩個術(shù)語有時用得太隨便了”，“市民社會有時一點也不文明；許多社區(qū)幾乎沒有共同之處[注]世界銀行：《2004年世界發(fā)展報告：讓服務惠及窮人》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2004年版，第49頁。?！?/p>

其次要讓服務惠及窮人。公共服務不同于私人產(chǎn)品，公共服務的有效供給需要公平基礎(chǔ)上的效率而非在公平與效率之間魚與熊掌不可兼得般的選擇。自身經(jīng)濟條件的限制和制度性因素往往使窮人成為公共服務供給中的最少受惠者。因此，把窮人置于服務供給的中心，符合羅爾斯“最少受惠者的最大利益”原則，這種基本正義的實現(xiàn)也是重要的公共價值。要創(chuàng)造更多的條件，擴大他們的發(fā)言權(quán)，使窮人能夠監(jiān)督和規(guī)范服務提供者，并加強對服務提供者的激勵使之服務于窮人。

(三)良性競爭的公共服務供給市場

在公共服務供給中，無論從靜態(tài)還是動態(tài)方面看，從短期的配置效率還是從長期的經(jīng)濟增長方面看，市場體制都絕對要比非市場體制運行得更好[注][美]查爾斯·沃爾夫：《市場，還是政府——不完善的可選事物間的抉擇》(第二版)，陸俊、謝旭譯，重慶：重慶出版社，2007年版，第135頁。。隨著我國人民生活水平的提高和風險社會的到來，公眾的公共服務需求日益高漲，供需矛盾突出，公共服務供給市場化、社會化就成為必然的選擇。

公共服務市場化供給不可避免的存在風險，主要包括以下幾個方面：公共責任的缺失；市場化造成國有資產(chǎn)流失；市場化引發(fā)腐敗與私人壟斷問題；市場化引發(fā)公平性問題；市場化帶來新的社會穩(wěn)定問題[注]陳東升：《我國公共服務市場化進程中存在的問題及對策研究》，開封：河南大學碩士學位論文，2009年，第13-18頁。。解決這些問題的關(guān)鍵是完善市場競爭機制。市場化、社會化本身并不能保證公共服務高效供給，真正促進效率提高的是市場競爭機制的引入而不是經(jīng)營主體及所有制的改變。減少公共服務市場化的非公益性風險，其“核心在于保證公共服務供給過程的競爭、開放和透明”[注][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海：上海譯文出版社，2006年版，第54頁。。因此，如果不對壟斷性市場結(jié)構(gòu)進行重組，培育競爭機制，所謂市場化就只是一種利益的再分配而不是激勵機制的演進。只有獨立法人主體之間的充分競爭機制，才使得政府購買公共服務遵循市場理性運行成為可能[注]王浦劬：《政府向社會力量購買公共服務的改革意蘊論析》，《吉林大學社會科學學報》，2015年第4期。。通過政府部門與來自私營的或非營利組織的良性競爭，并在公共服務供給中合作生產(chǎn)，達成效率、責任和公平之間最好的平衡。

政府、公眾、市場三者在公共價值創(chuàng)造中的地位各不相同：有效的政府是公共服務供給的權(quán)威保障；公共服務有效供給一定是需求導向的，擴大公眾參與是必然選擇；公共服務市場化是公共服務供給的效率保證，而完善的市場競爭機制是市場化的邏輯前提。三者又相互依賴：有效、開放的政府同時是完善市場基礎(chǔ)上的、關(guān)注公眾需求的政府；理性的公眾參與的實現(xiàn)離不開市場經(jīng)濟的發(fā)展和有效、開放政府的建立；完善的市場需要成熟的公民和有效、開放的政府。

四、公共服務供給改革的路徑設(shè)計

公共價值管理通過主體網(wǎng)絡和供給網(wǎng)絡的建構(gòu)，在一定程度上通過多元主體之間的平等合作，使公共服務的動態(tài)供給成為可能。但是，公共服務供給合作網(wǎng)絡的效益取決于以下幾點：權(quán)力結(jié)構(gòu)是否開放、各主體間是否存在理性的信任、市場競爭程度如何、相關(guān)制度設(shè)計是否完善、成員是否有能力形成新的治理模式。因此后續(xù)的改革要聚焦于以公共價值創(chuàng)造為目標的制度設(shè)計，通過提高市場競爭程度、提高各主體的運作能力、降低交易成本，創(chuàng)造公共價值，提高公共服務供給績效。

基于我國公共服務供給實踐的難點和問題，在導入公共價值管理范式的改革意義上，可以將改革的路徑概括為如下幾個方面:

(一)以制度體系建設(shè)作為改革創(chuàng)新的主要路徑

公共服務的網(wǎng)絡化治理本身就是一項全方位的制度變遷，也是嵌入在一定的制度環(huán)境之中的。當前我國公共服務供給中存在的供給總量不足和結(jié)構(gòu)失衡問題問題，究其原因還在于制度體系不完善以及制度的碎片化[注]苗紅培：《公共性：政府向社會組織購買公共服務的邏輯起點與價值追求》，《行政科學論壇》，2018年第3期。。公共價值的創(chuàng)造源于公共管理者為實現(xiàn)相關(guān)價值偏好所提供的制度框架，而這個框架以多中心的合作供給機制為實踐基礎(chǔ)。因此，制度體系的建設(shè)要以在公共服務的合作生產(chǎn)中創(chuàng)造公共價值為目標，主要包括公眾偏好表達機制、多元主體合作目標與過程的價值沖突解決機制、價值評估機制和責任追究機制。

(二)以強化各主體的能力為提升公共服務品質(zhì)的基礎(chǔ)

首先要提高政府的網(wǎng)絡化治理能力。在公共價值路徑中，公共管理者應該是一個戰(zhàn)略家，應具備強大的網(wǎng)絡化治理能力。這種綜合能力主要包括以下幾點：應提高其對“什么起作用”的感知能力，以便根據(jù)環(huán)境變化及時調(diào)整治理模式；應發(fā)展溝通與協(xié)調(diào)能力，以解決公共價值沖突、建立合作網(wǎng)絡；應發(fā)展公共管理者管理網(wǎng)絡和跨網(wǎng)絡協(xié)作的能力。

其次要提高公民在公共服務供給中的言說與行動能力。按照公共價值管理理論，公共服務供給包括了各種追求公共價值的協(xié)商網(wǎng)絡，其中最重要的就是政府與公民的協(xié)商。公民的意義在于建構(gòu)與其他主體關(guān)系時的言說與行動需求，而不是成為一個純粹的“物質(zhì)需求體”或被動的服務接受者，“人們在言行中表明他們是誰、積極地展現(xiàn)其個性，從而使自己出現(xiàn)在人類世界中[注][美]漢娜·阿倫特：《人的條件》，竺乾威等譯，上海：上海人民出版社，1999年版，第187頁?！?。因此，公眾參與要確定公民在公共服務供給中的公共管理者身份，這首先需要公民對其管理者身份的認同——公民精神。除了加強公民教育外，營建自由開放的公共領(lǐng)域，成了培育和建構(gòu)公共精神的重要條件。

最后增強企業(yè)承擔社會責任的能力。企業(yè)盡到社會責任就是對于公共價值的創(chuàng)造[注]時和興：《企業(yè)與社會共治公共價值》，《中國建材報》，2014年12月30日第004 版。。尤其是參與公共服務供給的企業(yè)要注重優(yōu)化社會資源、保護環(huán)境和自身經(jīng)濟利益的有效統(tǒng)一。企業(yè)社會責任本質(zhì)就是企業(yè)對各利益相關(guān)者的責任，主要做好三點：一是企業(yè)需要做好自身責任管理，加強核心價值觀建設(shè)，強化內(nèi)部社會責任考核機制；二是加強政府對企業(yè)法律責任的監(jiān)督，同時激勵和引導企業(yè)承擔社會責任；三是充分發(fā)揮消費者、社會輿論以及社會組織的監(jiān)督作用。

(三)以建構(gòu)理性的社會信任作為改革的社會資本

社會信任，是多元主體合作供給公共服務的社會基礎(chǔ)。只有在公民理解和信任政府的前提下，才能真正成為網(wǎng)絡關(guān)系中的對話者，以公眾偏好為為核心的公共服務供給才具有現(xiàn)實可能性。在公共價值創(chuàng)造中的公眾角色包括公民、顧客和伙伴三種取向，公眾參與公共服務生產(chǎn)和供給的過程中，一方面會增強其對公共管理者的信任，同時逐步趨向理性，理解何謂正當?shù)墓卜招枨?，形成公民相互之間、公民與政府之間的良性互動，促進社會資本的整合、提升社會信任度以及政治合法性，進而強化公眾對于私人組織和志愿組織生產(chǎn)和供給的公共服務的信任，形成公共服務網(wǎng)絡化治理機制運行的社會資本。