王成利

(山東社會科學(xué)院，山東 濟南 250002)

一、引 言

2018年是中國改革開放40周年。40年來，中共中央高度重視“三農(nóng)”發(fā)展，根據(jù)世情、國情、黨情的新情況、新變化，對經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑不斷進行著完善和調(diào)整，制定頒布了一系列“三農(nóng)”政策，對農(nóng)民增收、農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署。要了解我國“三農(nóng)”發(fā)展的歷史過程和重大變革，涉農(nóng)中央“一號文件”是最好的教科書。中央“一號文件”指中共中央和國務(wù)院每年聯(lián)合下發(fā)的第一份文件，現(xiàn)在已經(jīng)成為中共中央重視“三農(nóng)”問題的代名詞。中共中央在1982-2018年間共有20個中央“一號文件”以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題發(fā)布，對農(nóng)民增收、農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署，在黨和國家全年工作中具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性地位。

“三農(nóng)”發(fā)展問題一直是黨和政府高度重視的問題。改革開放以來“三農(nóng)”工作取得了重大成就，總結(jié)改革開放40年以來“三農(nóng)”發(fā)展的政策績效，深刻認識當(dāng)前經(jīng)濟新常態(tài)下“三農(nóng)”發(fā)展速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換的新特點新趨勢，查找存在的諸多問題，意義重大?！叭r(nóng)”問題的重中之重是農(nóng)民問題，相較于土地、資本、技術(shù)等因素，勞動力因素是核心和焦點。鄉(xiāng)村振興、“三農(nóng)”發(fā)展，最終還是要取決于農(nóng)村勞動力的有效開發(fā)利用。從農(nóng)村流入城市的“無限供給”的廉價勞動力，成為改革開放40年來經(jīng)濟社會發(fā)展不可或缺的動力[注]葉敬忠，王維：《改革開放四十年來的勞動力鄉(xiāng)城流動與農(nóng)村留守人口》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2018年第7期。，他們在農(nóng)村40年改革發(fā)展史上留下濃彩重抹的一筆，自身也在不斷進取、發(fā)展、成熟。國家相關(guān)政策建設(shè)的不斷完善，為農(nóng)村勞動力的多元發(fā)展提供了政策保障，尤其是隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人口流動遷移日趨活躍，并出現(xiàn)了一系列新變化趨向的情況下，追溯40年來農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的相關(guān)政策變遷，以進一步探討服務(wù)今后農(nóng)村勞動力多元發(fā)展的政策路徑，是本文的目的所在。

二、涉農(nóng)中央“一號文件”及國家相關(guān)文件中關(guān)于農(nóng)村勞動力政策的梳理分析

改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)生了深刻變革，農(nóng)村勞動力政策也緊緊伴隨著這一深刻變革而變化。改革開放的40年，就是政策演進的40年。40年來“三農(nóng)”政策演進內(nèi)容豐富，涉農(nóng)中央“一號文件”是中共中央“三農(nóng)”政策最權(quán)威、最集中的體現(xiàn)，歷年涉農(nóng)中央“一號文件”的政策取向和政策安排，集中起來就形成了我國農(nóng)村改革發(fā)展的歷史脈絡(luò)和政策畫卷[注]王興國：《惠農(nóng)富農(nóng)強農(nóng)之策——改革開放以來涉農(nóng)中央“一號文件”政策梳理與理論分析》，北京：人民出版社，2018年版，第2頁。。政策演進是與國家當(dāng)時的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、政治背景密切相關(guān)的，不可避免地具有一定的時代烙印，理清其發(fā)展脈絡(luò)，具有極其重要的意義。

從1982-2018年間，中共中央共發(fā)布涉農(nóng)20個中央“一號文件”。其中1980年代的5個涉農(nóng)中央“一號文件”主要是聚焦農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)和解決農(nóng)民溫飽問題，2004-2018年的15個中央“一號文件”的主線則是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系，目的是加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村全面小康和農(nóng)民增收致富。如2004年聚焦“農(nóng)民增收”，2005年聚焦“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”，2006年聚焦“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，2007年聚焦“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，2008年聚焦“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，2009年聚焦“農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展”，2010年聚焦“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，2011年聚焦“水利改革發(fā)展”，2012年聚焦“農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新”，2013年再次聚焦“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，2014年聚焦“農(nóng)村改革”，2015年、2016年繼續(xù)聚焦“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，2017年聚焦“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，2018年提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。在這些文件中，有的直接提到了農(nóng)村勞動力問題，有的間接影響農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和發(fā)展。改革開放以來中央“一號文件”中涉及農(nóng)村勞動力的主要內(nèi)容以及期間國家一些重要的相關(guān)政策內(nèi)容見表1。

表1 中央“一號文件”及國家相關(guān)文件中涉農(nóng)村勞動力的政策梳理

2011《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》加快水利建設(shè)力度為農(nóng)業(yè)發(fā)展和提高農(nóng)民收入夯實了基礎(chǔ)2012《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新 持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》振興發(fā)展農(nóng)業(yè)教育,努力使每一個農(nóng)村后備勞動力都掌握一門技能。加快培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技人才,大力培訓(xùn)農(nóng)村實用人才、新型職業(yè)農(nóng)民,對符合條件的農(nóng)村青年務(wù)農(nóng)創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)項目給予補貼和貸款支持2013《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入新階段,農(nóng)村勞動力大量流動,農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯,應(yīng)順應(yīng)變化,增強農(nóng)村發(fā)展活力。努力提高農(nóng)戶集約經(jīng)營水平,加大對專業(yè)大戶、家庭經(jīng)營農(nóng)場經(jīng)營者的培訓(xùn)力度,大力培育新型農(nóng)民和農(nóng)村實用人才。對符合條件務(wù)農(nóng)創(chuàng)業(yè)給予補助和貸款支持。有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,加快改革戶籍制度,推動農(nóng)民工平等享有基本權(quán)益2014《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。積極推進戶籍制度改革,促進有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。全面實行流動人口居住證制度,保障農(nóng)民工同工同酬2015《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》增加農(nóng)民收入,必須促進農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。保障農(nóng)民工勞動報酬權(quán)益和平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。加快戶籍制度改革。現(xiàn)階段不得將農(nóng)民進城落戶與退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)相掛鉤。引導(dǎo)有條件的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。優(yōu)化中西部中小城市、小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境,為農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。積極發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育,大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民2016《中共中央 國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》加快培育新型職業(yè)農(nóng)民,引導(dǎo)有志投身現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的人員加入職業(yè)農(nóng)民隊伍。相關(guān)政策向職業(yè)農(nóng)民傾斜。推進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民工市民化。維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益2017《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》健全農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新體制。完善城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度。支持進城農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),各類人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)2018《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》農(nóng)民適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和市場競爭的能力不足,新型職業(yè)農(nóng)民隊伍建設(shè)亟需加強,是鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分的部分問題。促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和農(nóng)民增收。大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓(xùn),促進農(nóng)民工多渠道轉(zhuǎn)移就業(yè),提高就業(yè)質(zhì)量。深化戶籍制度改革,促進有條件、有意愿、在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)有序落戶。鼓勵在鄉(xiāng)村地區(qū)興辦環(huán)境友好型企業(yè),實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化,提供更多就業(yè)崗位

注：該表內(nèi)容系作者根據(jù)相關(guān)文件整理

三、涉農(nóng)中央“一號文件”中農(nóng)村勞動力政策演進及效應(yīng)分析

從表1中可以直觀地看出，農(nóng)村勞動力經(jīng)歷了一個在田—在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工或從事多種經(jīng)營(離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城)—在城市務(wù)工，然后分化為城鎮(zhèn)市民、繼續(xù)打工或返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)(務(wù)農(nóng))的這樣一個多元發(fā)展變遷的過程。政策的演進，一定有其時代的烙印。農(nóng)村勞動力的整體發(fā)展也有個逐漸完善的過程。

1.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，釋放農(nóng)村剩余勞動力：1978-1987年。1978年，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重僅僅為28.2%，但勞動力比重則高達70.5%，這就是說，農(nóng)業(yè)作為一個產(chǎn)業(yè)，以畸高比重的勞動力數(shù)量，只生產(chǎn)出相對低的增加值[注]蔡昉：《改革時期農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移與重新配置》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2017年第10期。。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐步實施，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提高了農(nóng)業(yè)效益，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟進入了前所未有的高速發(fā)展時期，基本解決了人民的溫飽問題。這個期間，從中央“一號文件”中可以看出，中央大力號召改變“全部勞力歸田”的現(xiàn)狀，改變“八億農(nóng)民齊搞飯”的局面。這個階段，過去隱性的大量農(nóng)村剩余勞動力和由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高所帶來的顯性農(nóng)村剩余勞動力大量出現(xiàn)，農(nóng)村剩余勞動力問題逐漸顯現(xiàn)出來。農(nóng)村原先所存在的大量的邊際生產(chǎn)率為零或者為負的勞動力以等于傳統(tǒng)生產(chǎn)部門最低生活費用的“傳統(tǒng)報酬”向現(xiàn)代生產(chǎn)部門“無限”供應(yīng)。由于當(dāng)時政策如戶籍政策的束縛、人的思想觀念的局限性、城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)、城市人口承載能力不足等原因，絕大多數(shù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移處于離土不離鄉(xiāng)的狀態(tài)，國家政策上也是鼓勵在地多種經(jīng)營。國家已經(jīng)充分認識到了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移問題的重要性，逐漸完善各項制度，從認可農(nóng)村雇工，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展合作商業(yè)、個體商業(yè)和各種服務(wù)業(yè)看，相關(guān)政策還是希望引導(dǎo)絕大多數(shù)農(nóng)村勞動力在當(dāng)?shù)乇患せ睢㈤_發(fā)、利用。隨著經(jīng)濟形勢的逐漸好轉(zhuǎn)，1983年國家進一步放寬了建制鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，行政區(qū)劃實行“地改市、市帶縣”的改革，許多城市擴大了轄區(qū)，一大批經(jīng)濟發(fā)達的縣紛紛撤縣設(shè)市，黨的十二屆三中全會通過《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》頒布實施，逐漸打開了城鄉(xiāng)之間的界限，逐漸開始了極少數(shù)的農(nóng)村勞動力由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的流動。

這個時期，尤其是連續(xù)5個中央“一號文件”的發(fā)布，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的各項改革快速推進，實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在此基礎(chǔ)上大力發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟，政策改革帶來了生產(chǎn)力的大幅提高和人民生活水平的明顯改善。1978-1984年中國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值以不變價格計算增長了42.23%，其中46.89%歸功于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革[注]王興國：《惠農(nóng)富農(nóng)強農(nóng)之策——改革開放以來涉農(nóng)中央一號文件政策梳理與理論分析》，北京：人民出版社，2018年版，第279頁。。甚至有學(xué)者(如林毅夫[注]Lin.Justin Yifu.“Rural Reforms and Agricultural Growth in China”.American Economic Review，1992，82(1):pp.34-51.、Mcmillan[注]Mcmillan，John，Whalley，J.and Zhu，L.“The Impact of China’s Economic Reform on Agricultural Productivity Growth”.Journal of Political Economy，1989，97(4):pp.781-807.等)認為當(dāng)時(1979-1985年)我國農(nóng)業(yè)增長的70%以上應(yīng)該歸功于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制?！?988年與1978年相比，平均每一農(nóng)村勞動力創(chuàng)造的農(nóng)村社會總產(chǎn)值增長1.8倍，平均每年增長10.9%；每一農(nóng)業(yè)勞動力創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長65.1%，平均每年增長5.1%；生產(chǎn)的糧食增長16.3%，平均每年增長1.5%。這10年勞動生產(chǎn)率提高的幅度，大于從1949年到1978年的29年”[注]國家統(tǒng)計局編：《奮進的四十年》，北京：統(tǒng)計出版社，1989年版，第24頁。。農(nóng)村改革取得了極大成功，同時大量農(nóng)村剩余勞動力涌現(xiàn)。農(nóng)村改革的經(jīng)驗為城市經(jīng)濟體制改革提供了借鑒。1987年后城市體制改革全面展開，中國改革的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。

2.發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟，城市體制改革展開，農(nóng)村勞動力有序轉(zhuǎn)移：1988-2002年。這個階段，中央沒有發(fā)布涉農(nóng)中央“一號文件”，中國的改革進入第二個階段，國家的工作重心開始從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市和整個經(jīng)濟部門，轉(zhuǎn)移到了邊際生產(chǎn)效率更高的現(xiàn)代生產(chǎn)部門。農(nóng)業(yè)作為邊際生產(chǎn)效率較低的產(chǎn)業(yè)，在國民經(jīng)濟中的份額逐漸下降。由于前期農(nóng)村改革的極大成功，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率得到較大提高，進入1980年代后，農(nóng)村剩余勞動力問題逐漸凸顯，引起了極大關(guān)注。1998年，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，同時國家相應(yīng)制定系列政策，通過“小城鎮(zhèn)”發(fā)展戰(zhàn)略來引導(dǎo)我國農(nóng)村剩余勞動力的合理有序轉(zhuǎn)移。1998年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達到27.9%，占全國稅收的20.4%，占全國工業(yè)增加值的46.3%，為農(nóng)村剩余勞動力提供了1.25億多個就業(yè)崗位，建制鎮(zhèn)發(fā)展1.9萬個，容納了1.5億農(nóng)村居民定居[注]參見王興國：《惠農(nóng)富農(nóng)強農(nóng)之策——改革開放以來涉農(nóng)中央一號文件政策梳理與理論分析》，北京：人民出版社，2018年版，第270-271頁。具體數(shù)據(jù)見國家統(tǒng)計局1999年發(fā)布的《新中國50年系列分析報告》。。由于政策轉(zhuǎn)移，務(wù)農(nóng)的農(nóng)村勞動力和城鎮(zhèn)打工的農(nóng)村勞動力收入差距逐漸拉大。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)外務(wù)工和從事多種經(jīng)營的農(nóng)村勞動力獲得了較高的收入。

這個階段，農(nóng)村勞動力向非農(nóng)就業(yè)的轉(zhuǎn)移速度逐漸增加，主要在就近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，向周邊大城市轉(zhuǎn)移也在逐漸增加。由于第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、技術(shù)進步、農(nóng)業(yè)機械化的逐步推廣，這個時期農(nóng)村剩余勞動力大增。在本階段后期，由于沿海勞動密集型企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村勞動力向非農(nóng)就業(yè)、向城市轉(zhuǎn)移速度逐漸加快，形成最初的“民工潮”。根據(jù)2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)，全國跨省及省內(nèi)夸市流動的人數(shù)達到了7876萬，占當(dāng)年農(nóng)村流動勞動力總數(shù)的52%[注]張永麗，景文超：《試論中國的人口轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與劉易斯拐點》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2012年第6期。。但同時也要看到，這個階段農(nóng)村勞動力從事農(nóng)業(yè)的規(guī)模也在不斷增長，但收入增長不顯著。

3.農(nóng)村稅費改革，農(nóng)村勞動力從“無限供給”到“有限剩余”的轉(zhuǎn)折：2003-2012年。這個十年對于農(nóng)村勞動力來說，既有收獲的喜悅，也有金融危機帶來的陣痛。2003年的農(nóng)村稅費改革試點，減輕了農(nóng)民負擔(dān)，拓寬了農(nóng)民增收渠道，繁榮了小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，鞏固了農(nóng)村改革成果，影響深遠。這個階段是農(nóng)村勞動力變革的階段，有用工荒和就業(yè)難并存問題，有新生代農(nóng)民工問題的出現(xiàn)，有合理保障農(nóng)民工收入的新《勞動法》出臺。但總的來說，農(nóng)村勞動力從“無限供給”到“有限剩余”是這階段的重要特征。

民工荒問題。第一次民工荒出現(xiàn)在2004年，部分行業(yè)、部分沿海發(fā)達地區(qū)尤其是珠三角地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴重的民工荒，矛盾的是這次民工荒是在城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)增多，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移加速等多重背景下出現(xiàn)的。分析這次民工荒的成因，基本的觀點有：當(dāng)時的農(nóng)村勞動力供給已經(jīng)由“無限供給”轉(zhuǎn)為“有限供給”，總供給量不足[注]《勞動力總供給相對不足導(dǎo)致民工荒》，《南方周末》，2006年8月20日。；農(nóng)村剩余勞動存在結(jié)構(gòu)性問題，即既能滿足流入地企業(yè)需求、又能外出就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量有限[注]張麗賓：《“民工荒”：揭示出經(jīng)濟運行中的深層次問題》，《中國勞動》，2004年第11期。；這次民工荒是在中央政府的優(yōu)惠政策向農(nóng)村傾斜、力求實現(xiàn)社會均衡發(fā)展的情況下發(fā)生的，暴露出農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的制度性障礙[注]簡新華，張建偉：《從“民工潮”到“民工荒”———農(nóng)村剩余勞動力有效轉(zhuǎn)移的制度分析》，《人口研究》，2005年第2期。。第二次民工荒是出現(xiàn)在2010年，2008年的金融危機是導(dǎo)致這次民工荒的主要誘因，但現(xiàn)在看來，其深層次的原因還是農(nóng)村勞動力由原先的“無限供給”轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕坝邢薰┙o”。從2004—2011年，我國勞動年齡人口的增量以每年13.6%的速度減少，2012年中國勞動力人口出現(xiàn)絕對數(shù)量下滑，比上年減少了345萬人[注]任志江，湯希：《我國勞動力市場迎來劉易斯拐點———基于新世紀以來兩次“民工荒”的分析》，《長白學(xué)刊》，2018年第2期。。這兩次民工荒的出現(xiàn)，是我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移出現(xiàn)轉(zhuǎn)折的重要節(jié)點，第一次民工荒，高素質(zhì)的勞動力短缺是問題的重點；而第二次民工荒，則代表著我國勞動力市場上勞動力的增長已經(jīng)落后于經(jīng)濟社會發(fā)展所帶來的勞動力需求的增長。解決這一問題的根本辦法就是進一步增強勞動者全面素質(zhì)。

新生代農(nóng)民工問題。2010年的中央“一號文件”重點提出要著力解決新生代農(nóng)民工[注]新生代農(nóng)民工指的是1980年及之后出生的，外出從業(yè)6個月及以上的農(nóng)村勞動力。2010年中央“一號文件”首次使用了“新生代農(nóng)民工”的提法。問題。2010年新生代農(nóng)民工占整個農(nóng)民工的比例已經(jīng)達到47%，31-45歲的農(nóng)民工和46歲及以上的農(nóng)民工各占46.5%、6.5%[注]國家人口和計劃生育委員會流動人口服務(wù)管理司編：《中國流動人口發(fā)展報告2011》，北京：中國人口出版社，2011年版，第130頁。注，2005年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，新生代占34.6%；第二次全國農(nóng)業(yè)普查表明，2006年全國外出從業(yè)勞動力中，30歲及以下的約占52.6%。不同調(diào)查對于農(nóng)民工的代際口徑界定稍有差異，但結(jié)論是一致的：隨著時間的推移，新生代農(nóng)民工成為農(nóng)民工的主體。。新生代農(nóng)民工面臨的諸多問題比老一代農(nóng)民工更加復(fù)雜，他們受教育程度更高，大多不愿意再回到戶籍所在地就業(yè)，希望后代能得到更好的教育。新生代農(nóng)民工的出現(xiàn)，也代表著廉價勞動力無限供應(yīng)時代基本結(jié)束，他們更注重對不平等勞動關(guān)系的抵制和對人格尊嚴、合法權(quán)益的追求，在社會事務(wù)參與、文化適應(yīng)、進取意愿等方面表現(xiàn)出與上一代農(nóng)民工迥異的時代特征。

這個階段農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)得以全面提升。從這十年的中央“一號文件”中可以十分清晰地看出，中央政策對于農(nóng)村勞動者素質(zhì)的提升極其關(guān)注：2004年強調(diào)加強對農(nóng)村勞動力的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民就業(yè)能力；2005年強調(diào)提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，開展農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)工作；2006年提出培養(yǎng)推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新型農(nóng)民；2007年再次提出培養(yǎng)新型農(nóng)民，全面提高農(nóng)村勞動者素質(zhì)；2010年又提出加大對外出農(nóng)民務(wù)工人員指導(dǎo)；2012年提出振興發(fā)展農(nóng)業(yè)教育。這個階段中央“一號文件”重點強調(diào)勞動者素質(zhì)的培養(yǎng)，通過職業(yè)培訓(xùn)增強農(nóng)村勞動力的職業(yè)素養(yǎng)，增強其在城市的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。

4.農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，農(nóng)村勞動力資源重新合理配置：2013-2017年。這個時期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入新的階段，取得巨大發(fā)展成就的同時，農(nóng)村空心化、人口老齡化、勞動力成本上升等問題凸顯，嚴重影響了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。2017年中央“一號文件”提出積極推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全面深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，用改革的辦法來推進農(nóng)村農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好地滿足人民日益提高的對美好生活的追求。

深化農(nóng)村土地制度改革，推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)是這個階段農(nóng)村改革的重點。農(nóng)村土地制度是“三農(nóng)”問題的核心問題，中央“一號文件”中多次指出，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，落實農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法，加快推進農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證。2016年中央“一號文件”特別指出，現(xiàn)階段，不得將農(nóng)民進城落戶和退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)相掛鉤。這為農(nóng)村勞動力在城市落戶解除了土地制度上的羈絆。

5.農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)全面提高，促進鄉(xiāng)村振興：2018年。2018年中央“一號文件”《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時代中國“三農(nóng)”工作的總抓手。改革開放40年，我國農(nóng)村和城市都得到了不同程度的發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要優(yōu)化城鄉(xiāng)的要素資源配置，要立足于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的新變化。農(nóng)村勞動力是鄉(xiāng)村振興的重要要素資源，2018年的中央“一號文件”明確提出，鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分的部分問題就是農(nóng)民適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和市場競爭的能力不足，新型職業(yè)農(nóng)民隊伍建設(shè)亟需加強。2018年的中央“一號文件”在對農(nóng)民的職業(yè)教育培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的質(zhì)量要求方面，在以往中央“一號文件”的基礎(chǔ)上進一步深化，提出要大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)的質(zhì)量，創(chuàng)業(yè)要在保障農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，興辦環(huán)境友好型企業(yè)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，首先要有充足的高素質(zhì)的農(nóng)村勞動力。但從農(nóng)村的現(xiàn)實情況來看，從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)村勞動力逐年減少，如何挖掘農(nóng)村勞動力的發(fā)展?jié)摿Γ绾蝺?yōu)化農(nóng)村勞動力的資源配置，一系列的問題關(guān)系到從根本上解決“三農(nóng)”問題，也是實現(xiàn)中國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。這些問題都需要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施過程中去摸索，去探討。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就要引導(dǎo)和鼓勵勞動力向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)進行資源配置，勞動力資源配置引導(dǎo)首要辦法就是要提高勞動者的收入。2018年的中央“一號文件”再次重點強調(diào)促進農(nóng)民增收，只有農(nóng)業(yè)勞動力收入提高了，才能吸引農(nóng)村勞動力留在農(nóng)村、從非農(nóng)部門回歸農(nóng)業(yè)部門。改革開放40年來，農(nóng)村勞動力在城市就業(yè)的收入有了大幅度的提高，吸引勞動力回歸鄉(xiāng)村的機會成本也就越來越高，鄉(xiāng)村振興必須要有充分的激勵手段，必須要有充分的政策支持。

四、農(nóng)村勞動力政策的未來展望

改革開放40年來，農(nóng)村勞動力的就業(yè)環(huán)境和收入水平等都得到了極大的改善和提高，中央“一號文件”等政策對此起到了極大的引領(lǐng)和促進作用。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村勞動力也出現(xiàn)了新情況、新問題，未來政策的著力點應(yīng)該放在以下幾個方面。

(一)戶籍制度改革應(yīng)該成為未來的制度改革的焦點

戶籍制度是一種隔離城鄉(xiāng)、限制城鄉(xiāng)之間人口自由流動的人為制度。改革開放40年來，戶籍制度逐漸松動，但城鄉(xiāng)之間人口和勞動力的自由轉(zhuǎn)移還是受到不少的限制。1992年，我國開始對小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度進行改革，對于農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動，實行以就業(yè)卡管理的辦法。1997年，國務(wù)院批準(zhǔn)《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》。1998年出臺《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》。2001年10月1日，全國取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。2002年中央“一號文件”指出，改革城鄉(xiāng)分割體制，取消對農(nóng)民進城就業(yè)的不合理限制。2004年中央“一號文件”重點指出，推進大中城市戶籍制度改革，放寬農(nóng)民進城和定居的條件。2010年中央“一號文件”強調(diào)，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新，深化戶籍制度改革，促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。2013年提出有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快改革戶籍制度，推動農(nóng)民工平等享有基本權(quán)益。2014年又進一步提出，加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，積極推進戶籍制度改革，促進有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。同年7月，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求到2020年基本建立以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。2015年中央“一號文件”再次強調(diào)加快戶籍制度改革。2016年1月，《居住證暫行條例》全面施行；同年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》。2018年中央“一號文件”在提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時，強調(diào)深化戶籍制度改革，促進有條件、有意愿、在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)有序落戶。

整個過程，都是對傳統(tǒng)的戶籍制度進行逐步的修正完善。雖然戶籍制度本身也已經(jīng)進行了重大的變革，其傳統(tǒng)功能已經(jīng)極大弱化，已經(jīng)不能深度阻礙農(nóng)村勞動力移動就業(yè)和異地居住，但城市的一些基本公共服務(wù)如義務(wù)教育、保障性住房等，依然是優(yōu)先保障戶籍居民的權(quán)益，其次才是滿足外來勞動力的需求，外來人口沒有被完全平等對待。以往的戶籍改革實踐和既有的研究表明，戶籍制度改革可以通過增加勞動供給和提高資源配置效率，顯著提高中國經(jīng)濟潛在增長率[注]蔡昉：《戶籍制度改革是破除農(nóng)民流動障礙的關(guān)鍵》，中國社會科學(xué)網(wǎng)。。戶籍改革具有全國層面的公共產(chǎn)品的性質(zhì)，對于中國經(jīng)濟的可持續(xù)增長，對于中國社會公平正義的提高，對于滿足人民日益提高的對于美好生活的追求，有巨大的正外部效應(yīng)?！坝欣碛上嘈牛瑥氐椎?、讓農(nóng)村人口比較容易地獲得和城市人相同待遇的戶籍制度改革，會對農(nóng)村人口流動產(chǎn)生實質(zhì)性影響，在促進社會公平的同時，引導(dǎo)合理的城市化進程”[注]孫文凱，白重恩，謝沛初：《戶籍制度改革對中國農(nóng)村勞動力流動的影響》，《經(jīng)濟研究》，2011年第1期。。尤其是在進入新時代，城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化程度逐漸提高，期待著中央政府能在頂層設(shè)計上，徹底推動戶籍制度改革，破除這一阻礙勞動力流動和合理配置的制度性障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。

(二)提高農(nóng)村勞動力的勞動參與率，挖掘勞動供給潛力，有效擴大勞動供給

我國經(jīng)濟發(fā)展很長時間內(nèi)依靠人口紅利，農(nóng)村剩余勞動對于我國經(jīng)濟的增長起到了巨大的推動作用，但是隨著勞動力成本的上升、勞動力人口數(shù)量的逐漸減少、人口老齡化加深，經(jīng)濟發(fā)展中的勞動力因素能否支撐未來經(jīng)濟發(fā)展是個很大的挑戰(zhàn)。據(jù)研究估算，勞動參與率每提高一個百分點，就可以增加有效勞動力供給900萬人，通過改革提高勞動參與率就是釋放改革紅利。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署《世界人口展望》，在2030年左右，我國城鎮(zhèn)新增勞動力出現(xiàn)凈減少，這意味著長期以來依靠農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力補充城鎮(zhèn)勞動供給的格局將被打破。2015年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，15周歲以上農(nóng)村戶籍流動人口的勞動參與率為89%，進一步提升的空間相對有限[注]國家衛(wèi)生和計劃生育委員會流動人口司編：《中國流動人口發(fā)展報告2016》，北京：中國人口出版社，2016年版，第54頁。。就農(nóng)業(yè)來說，由于農(nóng)村勞動力中相對年輕的群體流動到了城市，農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，主要的農(nóng)業(yè)勞動力已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村老年人群體，農(nóng)業(yè)勞動力的供應(yīng)潛力很小。應(yīng)對農(nóng)村勞動力短缺并保障農(nóng)業(yè)勞動供給，農(nóng)村老年人勞動力群體的作用不容忽視。隨著科技發(fā)展、生活水平提高、醫(yī)療條件改善，農(nóng)村勞動力資源的外延比過去有所擴大，傳統(tǒng)的勞動年齡為男15-60歲、女15-55歲的界定已經(jīng)不符合新的經(jīng)濟社會現(xiàn)實，應(yīng)當(dāng)按照既有勞動能力又能實際參加勞動的含義，對農(nóng)村勞動力資源重新界定[注]陳藝瓊：《農(nóng)戶家庭勞動力資源配置方式選擇及效率評價》，博士學(xué)位論文，西南大學(xué)，2017年。。張歡等的研究認為，當(dāng)男性延遲到61歲時農(nóng)業(yè)勞動供給潛力為1.03%；當(dāng)女性延遲到57歲時農(nóng)業(yè)勞動供給潛力為4.48%[注]張歡等：《農(nóng)村老年人農(nóng)業(yè)勞動供給潛力測算——基于健康與勞動參與關(guān)系的Cutler方法》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》，2018年第3期。。在轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村勞動力中，女性的勞動參與率明顯小于男性，這與女性勞動力的受教育程度等自身素質(zhì)有關(guān)，很大程度上也與政府對于農(nóng)村女性勞動力的職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)上沒有相應(yīng)的具體措施有關(guān)，還與農(nóng)村勞動力家庭轉(zhuǎn)移到城市后的社會保障水平不足，女性勞動力需要較大精力照顧家庭等因素有關(guān)。在未來農(nóng)村勞動力參與率提升空間不大的前提下，如何在政策上提高農(nóng)村老年勞動力和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力中的女性勞動參與率，是未來保障農(nóng)業(yè)發(fā)展和提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力勞動參與率的重點。如何在制度上提高女性和老年勞動力的勞動參與率，我們的鄰國日本有著豐富的經(jīng)驗可以供我們借鑒[注]孟艷：《日本如何提高勞動參與率 促進經(jīng)濟溫和復(fù)蘇》，《中國財經(jīng)報》，2018年6月30日，第6版。。

(三)進一步完善土地制度改革，逐步改變家庭經(jīng)營的生產(chǎn)方式，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在一定時期對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，起到了不可替代的作用，但不能否認的是，經(jīng)過近40年的發(fā)展，邊際效應(yīng)逐漸遞減，而且其導(dǎo)致的農(nóng)村土地碎片化,不利于現(xiàn)代生產(chǎn)要素流入農(nóng)業(yè)，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的發(fā)揮和產(chǎn)出最大化。所以，中央和政府在未來的制度設(shè)計上，應(yīng)該盡快完善頂層設(shè)計，改變農(nóng)業(yè)的碎片化、分散化經(jīng)營方式，以適應(yīng)現(xiàn)代技術(shù)和其他現(xiàn)代生產(chǎn)要素的發(fā)展，不能僅僅是一些零碎的制度修訂，如促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體(農(nóng)業(yè)大戶、合作社、家庭農(nóng)場等)的發(fā)展，促進土地流轉(zhuǎn)政策等，而是應(yīng)該著眼在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，在保障農(nóng)民土地承包權(quán)的情況下，逐步改變家庭經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。正如2018年中央“一號文件”中所指出的，要“采取有針對性的措施，把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道”。

(四)建立現(xiàn)代農(nóng)民的職業(yè)教育體系，強化人力資本的積累

從1982年的第一份涉農(nóng)中央“一號文件”起，中央就強調(diào)加強農(nóng)民教育，提高科學(xué)技術(shù)水平。從2004年的中央“一號文件”起，幾乎每年都有關(guān)于農(nóng)村勞動力的具體的扶持政策，如培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技人才，強化非農(nóng)就業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動力的整體素質(zhì)等?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，需要高素質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民。雖然農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)有了普遍提高，但其文化水平、專業(yè)技能和城市勞動力相比依然偏低。農(nóng)村勞動力，普遍沒有接受高等教育和高級專業(yè)培訓(xùn)，創(chuàng)新能力和適應(yīng)能力相對較差。現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)的涌現(xiàn)，對勞動者的整體素質(zhì)提出了更高的要求。農(nóng)村勞動力需求已經(jīng)逐漸分化，單一的均質(zhì)化的廉價勞動力已無法滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。鄉(xiāng)村要振興，需要各種人才，農(nóng)業(yè)專業(yè)人才、農(nóng)業(yè)科技人才、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營者、職業(yè)農(nóng)民等等。對于農(nóng)村勞動力的職業(yè)教育，需要以國家財政為主的宏觀扶持政策。要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，政府就要有更科學(xué)的激勵政策，從實際需要和實體產(chǎn)業(yè)技能要求的角度，建立更加可行的農(nóng)村勞動力職業(yè)教育體系。

(五)完善農(nóng)村勞動力的社會保障制度，夯實城鄉(xiāng)一體化發(fā)展基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展不充分、生產(chǎn)效率低等問題依然嚴重。改變這種現(xiàn)狀，依然要依靠制度建設(shè)。目前城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)領(lǐng)域的差距較大，農(nóng)村公共服務(wù)保障水平較低，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等政策體系都需要進一步完善健全，國家應(yīng)該從政策上將公共資源的分配向農(nóng)村傾斜，以切實解決農(nóng)村勞動力的后顧之憂。2016年中央“一號文件”指出：“建立健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人關(guān)愛體系。建立健全農(nóng)村困境兒童福利保障和未成年人社會保護制度。”2017年的中央“一號文件”指出：“全面落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。繼續(xù)提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險籌資水平”。相信隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國農(nóng)村勞動力的保障制度會逐步完善，逐步建立起中國特色的社會主義農(nóng)村保障體系，促進鄉(xiāng)村的振興。

五、結(jié) 語

本文分析改革開放40年以來，涉農(nóng)農(nóng)村勞動力的相關(guān)政策，以中央“一號文件”為主要視角，通過對涉及農(nóng)村勞動力的政策演變過程、發(fā)展邏輯以及產(chǎn)生的績效進行分析，可以看出，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移問題貫穿了整個改革開放的40年，歷年中央“一號文件”對于“三農(nóng)”的發(fā)展都起到了積極引領(lǐng)和促進作用。對于中國這樣一個人口眾多的大國來說，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和就業(yè)問題依然會是發(fā)展道路上無法回避的問題。進一步解放思想，從政策上做到有效引導(dǎo)，合理發(fā)展，既是對政府執(zhí)政能力的考驗，也是經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的要求。鄉(xiāng)村要振興，就需要國家在城鄉(xiāng)一體化的過程中，從政策層面給予農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民更多的扶持和引導(dǎo)。