馬 林，張 揚，謝天賜

(大連民族大學 經(jīng)濟管理學院，遼寧 大連 116650)

草原在中國生態(tài)文明建設中的地位日益重要，2017年8月，中央深改小組首次將草原納入山、水、林、田、湖、草生命共同體，這是中央層面對草原生態(tài)地位的重要肯定。習近平同志指出“建設生態(tài)文明關系人民福祉、關乎民族未來”、“草原是我國北方重要的生態(tài)安全屏障”；國務院《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》中明確提出“生態(tài)保護紅線是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線”；國家民委主任巴特爾在接受中國網(wǎng)專訪時指出“我國已進入全面建成小康社會的決勝階段，加強草原生態(tài)建設、加快牧區(qū)發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略地位。當前，全國90%的草原存在退化、50%的草原存在沙化，草原牧區(qū)的生態(tài)狀況依然嚴峻，同時，牧區(qū)基礎設施建設滯后，面對旱災、雪災、火災、鼠害等防災減災能力亟待提高”[1]。因此，草原保護紅線工程的建設成為中國草原生態(tài)文明建設的關鍵之舉。

一、草原保護紅線工程的內(nèi)涵和必要性

1.草原保護紅線工程內(nèi)涵

草原保護紅線工程是在以生態(tài)優(yōu)先為基本原則的基礎上，充分考慮生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化傳承三大功能，涵蓋多類型工程項目的復合系統(tǒng)，包括建立草原大數(shù)據(jù)工程、草原分區(qū)工程、草原監(jiān)測預警體系工程、草原制度體系工程和草原國家級示范區(qū)工程，該系統(tǒng)能確保草原牧區(qū)乃至更大范圍內(nèi)生態(tài)、經(jīng)濟、社會文化的可持續(xù)發(fā)展[2]。

2.草原保護紅線工程的必要性

(1)是草原生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的基石。生態(tài)系統(tǒng)具有恢復自身平衡狀態(tài)的能力，草原生態(tài)系統(tǒng)也同樣如此。草原作為陸地上覆蓋面積最大的生態(tài)系統(tǒng)，具有重要生態(tài)功能，在維護生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)方面起到不可替代的作用，因此，只有尊重草原生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律，啟動草原保護紅線工程，才能真正實現(xiàn)草原生態(tài)優(yōu)先的建設目標[3]。

(2)是草原全部生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、民生等工程的龍頭。改革開放以來，國家開展了一系列草原生態(tài)治理重大工程，如三北防護林工程、三江源保護工程、禁牧休牧和圍封轉(zhuǎn)移工程、草原生態(tài)補償工程、人工草地建設工程、京津風沙源治理工程和基本草原建設工程等，上述工程在中國草原生態(tài)建設和保護過程中發(fā)揮了重要作用，收到了明顯成效。但是，在整個草原生態(tài)建設與保護過程中，“局部好轉(zhuǎn)、整體惡化”的態(tài)勢仍未得到根本性的扭轉(zhuǎn)，究其原因是沒有將草原生態(tài)保護紅線工程作為龍頭來抓。雖然，從2013年，農(nóng)業(yè)部和有關專家學者已經(jīng)提出要盡快劃定草原保護紅線，但至今“紅線”劃定工作進展緩慢，因此，在整個草原生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和民生等工程的建設過程中，必須將草原保護紅線工程作為龍頭。

(3)是保障各相關行業(yè)和部門各司其職、各盡其責、協(xié)同共進的前提。必須依據(jù)《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，明確草原保護紅線工程的龍頭地位；同時需要組織專門力量，明確啟動和嚴守草原生態(tài)保護紅線的責任主體；更需要各相關行業(yè)和部門做好頂層設計，制定推進方案，建立高效的協(xié)調(diào)機制，做好統(tǒng)籌工作，有序啟動劃定與保護紅線工作。只有這樣，才能保障各相關行業(yè)和部門各司其職、各盡其責、協(xié)同共進。

(4)是草原牧區(qū)如期實現(xiàn)全面小康社會的前提。草原牧區(qū)的小康社會建設事關中國全面建成小康社會的大局。草原牧區(qū)是少數(shù)民族人口的聚居區(qū)，也是國家貧困人口的集中區(qū)，是全面建成小康社會的短板。草原畜牧業(yè)是牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基礎產(chǎn)業(yè)和牧民收入的重要來源，同時也是全國畜牧業(yè)的重要組成部分。因此，只有啟動草原保護紅線工程，嚴守草原保護紅線，才能實現(xiàn)草原保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的良性循環(huán)，才能如期實現(xiàn)草原牧區(qū)的小康社會。

(5)是草原牧區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的底線。草原牧區(qū)是一塊極具生態(tài)意義的地理單元，在中國社會、經(jīng)濟、文化傳承等各要素協(xié)同發(fā)展大局中起到重要作用。只有盡早啟動草原保護紅線工程，才能夠嚴守草原牧區(qū)經(jīng)濟、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的底線，保障草原牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展[4]。

二、中國草原保護紅線劃定過程中面臨的問題

作者在2013年提出盡快劃定草原保護紅線的政策建議，得到國務院相關領導批示、國家社科基金規(guī)劃辦通報表揚，同時下發(fā)草原牧區(qū)省份貫徹落實。然而在建議的實施推進過程中，情況并不樂觀，效果差強人意。四年來，課題團隊深入草原牧區(qū)考察調(diào)研發(fā)現(xiàn)，草原保護“紅線”劃定工作進展緩慢，面臨四大問題。

1.戰(zhàn)略賦位不足。草原也是金山銀山，在山、水、林、田、湖、草生命共同體中所占比重高達40%，不僅具有生態(tài)功能，還具有經(jīng)濟和文化傳承功能，是中國陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體和生態(tài)文明建設的主戰(zhàn)場，也是牧民的基本生產(chǎn)生活資料和脫貧致富奔小康的重要依托。然而與其他生態(tài)系統(tǒng)相比，國家對草原的政策支持力度不大，資金投入偏少，草原在國家生態(tài)保護與建設中的戰(zhàn)略地位相對弱化，與其在生態(tài)系統(tǒng)中的地位及其所發(fā)揮的功能極不相稱。

2.體制機制混亂。一方面，草原管理缺位。目前草原管理部門僅有農(nóng)業(yè)部畜牧司下設的草原處和草原監(jiān)理中心，這樣的部門設置很難承擔好全國60億畝草原的管理職能。另一方面，草原保護紅線劃定工作出現(xiàn)了“多龍治水”的格局。生態(tài)保護紅線劃定由環(huán)保部門負責，草原面積管控由國土部門負責，草原監(jiān)督管理、基本草原劃定工作由農(nóng)牧業(yè)部門負責，草原上的樹木由林業(yè)部門負責，草原少數(shù)民族工作由民委系統(tǒng)負責，相關部門協(xié)調(diào)由地方政府負責，這必然會造成各部門之間溝通協(xié)調(diào)不暢，不能形成推進合力，最終致使草原保護紅線劃定工作推進緩慢。

3.利益博弈難破。一是發(fā)展與保護矛盾。草原保護紅線是底線，紅線決定了草原可開發(fā)利用的面積。各省區(qū)在實際劃定過程中，擔心紅線面積過大會制約礦產(chǎn)資源開發(fā)，限制城鎮(zhèn)化與工業(yè)化建設，影響當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，所以不能做到“應劃盡劃”，紅線面積明顯偏小。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)《生態(tài)保護紅線劃定初步方案》中顯示，劃入生態(tài)紅線的草原面積為296 860平方公里，僅占內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原面積的52%。二是林草矛盾，由于林業(yè)保護單位投入遠高于草原，所以長有少量樹和灌木的草地全部被林業(yè)部門劃為林地和宜林地，給草原保護紅線劃定工作帶來困難。

4.技術標準缺失。目前，國家還沒有正式出臺草原保護紅線劃定技術指南，現(xiàn)有草原保護紅線劃定所使用的技術指南是環(huán)保部頒布的《生態(tài)紅線劃定技術指南》，該指南只是從保護生態(tài)角度制定的，而草原除了生態(tài)功能之外，還有經(jīng)濟和文化傳承功能，所以采用通用的生態(tài)紅線劃定技術指南來解決草原保護紅線劃定工作必然出現(xiàn)技術上的不匹配和不協(xié)調(diào)，與草原實際情況不符。

必須指出的是，草原保護紅線劃定工作能否保質(zhì)保量如期完成，對于2020年年底前全面完成全國生態(tài)保護紅線劃定起決定性作用。因此，迫切需要啟動草原保護紅線工程，破解上述四大困境，確保草原保護紅線劃定工作順利推進。

綜上所述，劃定草原保護紅線工作面臨著四大問題，由于草原面積占國土面積約為42%，并且，草原區(qū)絕大部分地區(qū)是中國生態(tài)環(huán)境的脆弱區(qū)和敏感區(qū)，又是國家邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，例如，內(nèi)蒙古草原面積占全國的22%以上，占內(nèi)蒙古國土面積的74%，在地域上位于中國正北方，橫跨三北，是國家重要的生態(tài)屏障。因此，草原保護紅線劃定工作能否如期完成，則決定著中國生態(tài)紅線劃定工作的成敗。同時，國務院在《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》中確定，到2020年年底前，要全面完成全國生態(tài)保護紅線劃定工作，現(xiàn)在距規(guī)定的最后期限不足三年，可以說是時間緊任務重，啟動草原保護紅線工程迫在眉睫，勢在必行?？上驳氖?，剛剛結束的全國十三屆人代會對以上問題已經(jīng)有了應對之策，組建了國家林業(yè)和草原局、生態(tài)環(huán)境部，對以上四大問題的解決進行了高屋建瓴的頂層設計，使草原生態(tài)屏障工程的啟動和生態(tài)紅線的劃定奠定了堅實的基礎。

三、草原保護紅線工程建設的基本構想

以《關于加強草原保護與建設的若干意見》[5]、《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》[6]、《關于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》[7]和《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》[8]為總則，以生態(tài)優(yōu)先為基本原則，針對草原建設與保護的現(xiàn)狀及存在的突出問題，提出草原保護紅線工程建設的總體構想。

1.制定草原保護紅線劃定的技術指南

制定草原保護紅線劃定的技術指南是草原保護紅線工程的技術工程。依據(jù)《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》和《生態(tài)保護紅線劃定技術指南》[9]，針對草原生態(tài)系統(tǒng)的特殊性，綜合運用多種相關技術，由相關部門牽頭，組建草原保護紅線劃定技術指南專家團隊，盡快起草和制定草原保護紅線劃定的技術指南，確保草原保護紅線劃定工作的科學性和可操作性，以保證草原保護紅線工程能夠發(fā)揮其最大功效。

2.建立草原大數(shù)據(jù)工程

草原大數(shù)據(jù)工程是草原保護紅線工程的基礎工程。草原大數(shù)據(jù)工程是一個系統(tǒng)的、全方位的系統(tǒng)工程，應該包括地上、地下和天上所有資源。該大數(shù)據(jù)工程應該由國務院牽頭建立草原大數(shù)據(jù)中心，協(xié)調(diào)相關部門和地區(qū)，搭建草原大數(shù)據(jù)平臺，以草原生態(tài)數(shù)據(jù)的收集、存儲、整理、分析為基礎，為草原生態(tài)保護、經(jīng)濟社會發(fā)展提供全面、客觀、系統(tǒng)和完整的一手資料[10]。

3.草原功能區(qū)劃分工程

草原功能區(qū)劃分工程是草原保護紅線工程的主體工程。根據(jù)《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》和《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》，依據(jù)草原保護紅線劃定技術指南，草原功能區(qū)的劃定主要有兩種劃分方法：

一是完全從生態(tài)功能角度劃分，設定一個科學合理的草原紅線劃定比例。根據(jù)課題組和內(nèi)蒙古草原勘探設計研究院共同研究和探索，并且以錫林郭勒盟為典型實踐地區(qū)，與該地區(qū)黨政領導和生態(tài)委員會多次協(xié)調(diào)研究，認為比較科學可行的紅線區(qū)域范圍大致在75%至85%之間，可以分為一級管護區(qū)、二級管護區(qū)和避讓區(qū)三類。以此類方法測算的草原保護紅線具有較強的可操作性和實用性。

二是從草原保護紅線工程內(nèi)涵的角度來劃分，該劃分方法必須充分考慮草原生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和文化傳承三大功能。第一，生態(tài)功能依據(jù)第一種方法來劃定。第二，產(chǎn)業(yè)功能的劃定以現(xiàn)行的基本草原劃定為基礎，同時與生態(tài)功能相疊加，根據(jù)實際情況進行取舍，原則上生態(tài)紅線的面積要大于基本草原的面積，但是，由于目前全國基本草原劃定工作已經(jīng)完成，各地區(qū)依據(jù)具體情況在確保生態(tài)優(yōu)先的前提下，可做出適當調(diào)整。第三，文化傳承功能的確定以草原區(qū)的現(xiàn)實民族文化為依托，將傳統(tǒng)與現(xiàn)代融合創(chuàng)新，并重點抓好兩項工作：一是收集整理整個草原民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，在一、二級管控區(qū)繼續(xù)傳承與發(fā)展；二是在原蒙古族9大部落和黃金家族發(fā)源地恢復文化傳承區(qū)。文化傳承區(qū)的劃分以生態(tài)和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)相疊加，同時也可以作為草原全域旅游示范區(qū)，帶動草原旅游的升級，確保草原文化的傳承與發(fā)展。

4.預警體系工程

預警體系工程是草原保護紅線工程中的重點工程。該工程由草原生態(tài)安全監(jiān)測體系和草原生態(tài)安全預警體系組成。

(1)建立草原資源監(jiān)測體系，通過獲取草原生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測數(shù)據(jù)，對草原生產(chǎn)力、草畜平衡、草原退化等情況進行全面評估，評價草原生態(tài)文明建設實施效果，為推進草原家庭承包責任制、基本草原劃定以及確立草原生態(tài)補償標準提供基礎數(shù)據(jù)支撐?？茖W測算全國或某一區(qū)域天然草原產(chǎn)草量、合理載畜量、實際載畜量和超載率等數(shù)據(jù)指標，分析草地資源的實際承載水平，為合理利用天然草原、因地制宜地制定草原保護政策提供支撐。

(2)生態(tài)安全預警體系主要由兩個部分構成：預警分析、預警對策。預警分析是綜合運用地面監(jiān)測觀測、3S技術等方法，對草原生態(tài)系統(tǒng)的退化和惡化等狀況進行過濾、辨別和診斷，及時提供動態(tài)監(jiān)測和預警，進一步對危險和災害進行預警，并采取相應的防范和規(guī)避措施以最大化地減少損失。預警對策是在預警分析的基礎上，對草原生態(tài)系統(tǒng)演變過程中的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，或即將發(fā)生的危機進行總體防治與矯正。

5.制度體系工程

制度體系工程是草原保護紅線工程的保障工程。該工程由草原生態(tài)補償、草原生態(tài)空間用途管制、草原生態(tài)環(huán)境資源利用監(jiān)管和追責等三大制度構成。

(1)草原生態(tài)補償制度。生態(tài)補償制度在中國已經(jīng)有所嘗試，例如，針對自然保護區(qū)的森林生態(tài)效益補償制度、針對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護中央財政轉(zhuǎn)移支付制度等。基于以上嘗試，建議在開展草地承載力量化評估研究的基礎上,優(yōu)化草原生態(tài)補償機制，綜合使用行政和市場手段，研究市場化、社會化投融資機制，多渠道籌集保護資金，發(fā)揮資金合力,加大對草原的經(jīng)濟投入。

(2)草原生態(tài)空間用途管制制度。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)草原生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，嚴守生態(tài)保護紅線，明確草原用途管制的目標任務和基本要求。采取嚴格保護、區(qū)域準入、用途轉(zhuǎn)用、審批管理和修復提升等手段，加強草原保護、減輕經(jīng)濟活動對草原的占用和擾動，恢復草原生態(tài)。

(3)草原生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和追責制度。實行草原生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負責”和“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”的監(jiān)管體系，對草原生態(tài)環(huán)境進行有效監(jiān)管；加強草原生態(tài)環(huán)境監(jiān)察隊伍建設，完善和優(yōu)化草原生態(tài)破壞鑒定評估機制，要依法追究對草原造成破壞的刑事責任。

6.國家草原專項和示范區(qū)工程

國家草原專項和示范區(qū)工程是草原保護紅線工程的重點和試點工程。國家從“十五”時期開始，陸續(xù)啟動京津風沙源治理、“三北”防護林、生態(tài)移民、生態(tài)補償?shù)纫幌盗袑ｍ椆こ?，以及武陵山、三江源國家公園、福建、貴州等一系列國家生態(tài)文明試驗區(qū)。上述專項工程必須以草原保護紅線工程為主線進行系統(tǒng)規(guī)劃、整體推進、分步實施，才可能實現(xiàn)投入少、見效快，產(chǎn)生“1+1”大于2的效果。同時，占國土面積41.7%的大草原，尚未設立國家級試驗區(qū)。因此，必須盡快啟動國家草原生態(tài)示范區(qū)建設工程，發(fā)揮以點帶面，先行先試的作用。建議在內(nèi)蒙古錫林郭勒盟、呼倫貝爾盟、新疆的天山草原等條件適合的地區(qū)建立國家草原生態(tài)保護示范區(qū)。

7.保障體系工程

保障體系工程是草原保護紅線工程的支撐工程。該工程由政策、技術、資金、人才和法律法規(guī)等五個部分組成，是草原保護紅線工程順利啟動和實施的重要保障。

四、草原保護紅線工程建設的實施建議

草原保護紅線工程建設基本構想的實現(xiàn)需要做好以下五個方面的工作，才能實現(xiàn)該項工程預期的目標，確保草原的可持續(xù)發(fā)展。

1.盡快啟動和推進草原保護紅線工程

草原保護紅線工程是一項跨地區(qū)、部門及行業(yè)的系統(tǒng)工程。建議由國務院牽頭、聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部、林業(yè)和草原局、自然資源部、國家民委以及相關草原省區(qū)和部門啟動草原保護紅線工程。應按照由點及面、典型示范、逐步推進的工作思路，先選擇條件成熟的草原牧區(qū)進行試點工作，著重探索科學、有效、合理的建設路徑，查找問題并積累經(jīng)驗，為全面啟動草原保護紅線工程創(chuàng)造條件、提供依據(jù)。

2.盡快出臺草原保護紅線技術指南

技術指南是實施草原保護紅線工程的前提和基礎，是草原保護紅線工程啟動和實施的技術保障，是確保草原保護紅線工程科學性、可操作性和實用性的技術標準。因此，建議環(huán)保部組織相關部門和地區(qū)，參考《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》和《生態(tài)保護紅線劃定技術指南》，組建草原保護紅線劃定技術指南專家團隊，盡快起草和制定草原保護紅線劃定技術指南。

3.盡快建立草原大數(shù)據(jù)庫，組建草原保護紅線工程專家隊伍

草原大數(shù)據(jù)工程是草原保護紅線工程的基礎工作。建議由國務院牽頭，組織國土資源部、農(nóng)業(yè)部和相關草原省區(qū)組建草原大數(shù)據(jù)中心，根據(jù)草原區(qū)的特殊性，匯集相關行業(yè)和部門，整合現(xiàn)有資源，盡快搭建草原大數(shù)據(jù)平臺，為該項工程的啟動和實施提供真實有效的基礎信息。

草原保護紅線工程的啟動與實施需要一支理論功底扎實、責任心強、專業(yè)素質(zhì)高的專家隊伍。建議相關部門盡快建立草原保護紅線工程專家人才庫，完善草原保護紅線工程人才隊伍建設，為草原保護紅線工程的啟動和實施提供人才支撐。

4.盡快構建草原保護紅線的法律、制度、預警和保障體系

草原保護紅線工程的啟動與實施需要盡快完善和構建法律法規(guī)體系、制度體系、預警和保障體系。建議相關部門在系統(tǒng)梳理現(xiàn)有的上述四大體系的前提下，該完善的要盡早完善，該構建的要盡快構建。為該項工程的啟動與實施提供有力的支持與保障，達到該項工程的預定目標，實現(xiàn)草原的可持續(xù)發(fā)展。要借鑒“河長制”和“湖長制”的成功經(jīng)驗，根據(jù)草原的全面建立省(區(qū))、盟(市)、旗(縣)、鄉(xiāng)(蘇木) 四級“草長制”體系，即以黨政領導負責制為核心的責任體系。實施“草長制”是落實屬地管理責任，堅持問題導向，嚴格考核問責，確保草原分區(qū)責任主體明確，改善草原生態(tài)環(huán)境，以確保草原保護紅線工程取得實效，實現(xiàn)草原功能永續(xù)利用的重要制度保障。

5.盡快構建草原生態(tài)環(huán)境保護與建設考評體系

建議根據(jù)生態(tài)文明建設總體方案和高質(zhì)量發(fā)展的要求，從生態(tài)功能、經(jīng)濟功能和社會功能等方面，建立科學的草原生態(tài)環(huán)境保護與建設考評指標體系和方法。定期組織開展評價，及時掌握全國、重點區(qū)域、縣域草原保護紅線功能狀況及動態(tài)變化，將考評結果作為優(yōu)化草原保護紅線布局、安排草原保護補償資金和實行領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究的依據(jù)，以此妥善解決保護與發(fā)展矛盾、林草矛盾等利益博弈問題。

6.草原保護紅線工程的啟動和實施必須兼顧三大功能

草原牧區(qū)作為一個具有特定內(nèi)涵的功能區(qū)，在確保生態(tài)功能的前提下，還必須兼顧產(chǎn)業(yè)功能和文化傳承功能。生態(tài)功能是主要功能，草原在維護地球的生態(tài)環(huán)境與保證生物多樣性方面具有極其重大且不可代替的作用，尤其對于防鳳固沙、水土保持、涵養(yǎng)水源、凈化空氣和保持生物多樣性等方面與森林、濕地具有同等作用和功能。草原與其他生態(tài)系統(tǒng)最大的差異就是還具備產(chǎn)業(yè)功能，草原是廣大牧民生產(chǎn)生活的最基本的生產(chǎn)資料，是牧民收入的主要來源，是牧區(qū)經(jīng)濟繁榮的根本保證，是維護邊疆穩(wěn)定,促進社會主義新牧區(qū)建設的重要基礎。同時，草原的第三個重要功能就是文化傳承功能，文化是一個國家和民族發(fā)展的靈魂，中華民族之所以能夠源遠流長、經(jīng)久不衰的重要原因之一就是民族文化的多樣性，草原文化是中華文化的主源之一，又是中華文化的重要組成部分。獨特的內(nèi)涵、廣泛的影響力，在我國精神文明建設中具有不可替代的地位。在啟動草原保護紅線工程過程中，文化傳承功能必須引起高度重視，所以，該項工程的啟動在生態(tài)優(yōu)先的前提下充分兼顧生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和文化傳承功能，三者互為支撐、相輔相成、缺一不可。