石少華

(國務(wù)院安委會專家咨詢委，北京 100713)

為使各電力企業(yè)更加準確深刻學習領(lǐng)會和貫徹執(zhí)行文件精神，本刊特邀部分領(lǐng)導、專家著文深度解讀上述文件的出臺背景、重大意義、主要內(nèi)容等，陸續(xù)在《本刊特稿》欄目刊登。

0 引言

2017-11-17，國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局印發(fā)了《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于推進電力安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），這是國務(wù)院能源主管部門結(jié)合當前全國電力行業(yè)安全生產(chǎn)形勢、特點和任務(wù)，為貫徹落實2016-12-09《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）而制定的重要規(guī)范性文件。

今后一個時期，全國電力行業(yè)企業(yè)都要重點學習宣傳和貫徹落實上述2個文件，這就需要了解其出臺背景和主要內(nèi)容。

1 《意見》的出臺背景

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》是由習近平總書記親自主持制定的建國以來黨中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的第1個關(guān)于安全生產(chǎn)工作的綱領(lǐng)性文件，意義重大。《意見》的出臺背景，即出臺《意見》的必要性和重要性，主要體現(xiàn)在以下3個方面。

(1) 當前全國安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻，出臺《意見》旨在實現(xiàn)我國安全生產(chǎn)狀況的根本好轉(zhuǎn)。

進入21世紀以來的十幾年，在黨中央、國務(wù)院和地方各級黨委、政府以及企業(yè)、社會的共同努力下，我國安全生產(chǎn)事故高發(fā)的狀況得到了極大的改善，各類生產(chǎn)安全事故呈現(xiàn)出多年持續(xù)下降的態(tài)勢，安全生產(chǎn)工作取得了巨大成效。譬如：2001年我國生產(chǎn)安全事故總量約為100萬起，事故死亡人數(shù)約為13萬人；2007年全國事故總量減至50萬起，死亡人數(shù)降為10萬人；2016年全國事故總量減至28萬起，死亡人數(shù)為65 000人。16年來全國年事故起數(shù)減少了72萬起，死亡人數(shù)減少50 %。

在全國安全生產(chǎn)形勢總體平穩(wěn)、事故總量持續(xù)下降的同時，我們必須清醒地看到，我國是世界最大的發(fā)展中國家，發(fā)展與安全的矛盾依然存在，生產(chǎn)安全事故總量仍高居各國前列，重特大生產(chǎn)安全事故時有發(fā)生，給人民群眾生產(chǎn)和財產(chǎn)安全帶來巨大危害。譬如：2015年發(fā)生了“8·12天津濱海新區(qū)瑞海公司?；穫}庫特大火災(zāi)爆炸事故”，事故死亡173人，造成直接損失68．66億元，還發(fā)生了“12·20深圳恒泰裕工業(yè)園特大渣土受納場滑坡事故”，核實失聯(lián)人員總數(shù)77人，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)69名遇難者。2001年至2016年，我國累計發(fā)生各類生產(chǎn)安全事故約799萬起，事故死亡人數(shù)約155萬人，讓人觸目驚心。

(2) 我國安全生產(chǎn)問題依然突出，出臺《意見》旨在解決長期積累形成的深層次矛盾。

我國安全生產(chǎn)的嚴峻形勢之所以持續(xù)多年，其根源是長期積累而成的一些深層次問題沒有得到根本解決。

① 當前我國處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快、加速發(fā)展時期，持續(xù)快速的經(jīng)濟增長與落后安全生產(chǎn)水平的矛盾加劇，導致了事故的易發(fā)、高發(fā)。

② 在一些地方黨政主要領(lǐng)導干部和企業(yè)主要負責人的思想觀念上，沒有真正、牢固地樹立安全發(fā)展的紅線意識。重發(fā)展、輕安全，重速度、輕安全，重效益、輕安全，重利潤、輕安全的“四重四輕”問題普遍存在。

③ 安全生產(chǎn)主體責任體系尚未健全、到位。安全生產(chǎn)領(lǐng)域的企業(yè)、黨政、社會3大責任主體還沒有健全完善、系統(tǒng)銜接。

④ 企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作不牢。企業(yè)是安全生產(chǎn)領(lǐng)域最重要、具有決定性的主體。企業(yè)的安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作不健全、不周密、不扎實、不到位，其安全生產(chǎn)沒有保障，發(fā)生事故在所難免。很多企業(yè)追求利益利潤最大化，安全生產(chǎn)條件差、安全投入嚴重不足、安全管理機構(gòu)人員配備薄弱、安全教育培訓流于形式、現(xiàn)場安全管理松弛混亂。

⑤ 政府監(jiān)管體制不順、執(zhí)法力量嚴重不足。主要表現(xiàn)在“三不管”部門普遍存在，即管行業(yè)的部門不管安全、管業(yè)務(wù)的部門不管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營的部門不管安全。一些政府部門爭權(quán)推責、有權(quán)無責、權(quán)責分離。

⑥ 對國家有關(guān)安全生產(chǎn)的大政方針、政策法規(guī)的宣貫、培訓力度不夠，公眾安全意識淡薄。

(3) 新一屆黨中央、國務(wù)院提出的一系列新的安全生產(chǎn)理念、要求和治本之策，通過出臺《意見》全面加以貫徹實施。

① 黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央極為重視安全生產(chǎn)工作。習近平總書記多次主持召開中央政治局常委會議和中央深改領(lǐng)導小組會議，專題研究部署安全生產(chǎn)工作，將安全生產(chǎn)工作提升到了前所未有的新高度。

② 習近平總書記提出了一系列關(guān)于安全生產(chǎn)的新理念、新要求。針對“2013-06-03吉林德惠寶源豐禽業(yè)公司特大火災(zāi)”，提出了“人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線”。在考察“2013-11-22中石化東黃輸油管道特大原油泄露爆燃事故”現(xiàn)場時，習近平總書記要求建立健全“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的安全生產(chǎn)責任體系?！?015-08-12天津濱海新區(qū)瑞海公司?；穫}庫特大火災(zāi)爆炸事故”發(fā)生后，習近平總書記批示要實行“黨政同責、一崗雙責、失職追責”，嚴厲查處重特大事故責任者。2016年1月初，習近平總書記明確提出“要善于運用法治思維和法治方式解決安全生產(chǎn)問題”。

③ 國家出臺了一系列重大政策法律舉措。自2002年《安全生產(chǎn)法》施行以來，國務(wù)院陸續(xù)印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》《國務(wù)院關(guān)于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》《國務(wù)院關(guān)于堅持科學發(fā)展安全發(fā)展 促進安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》。

2014-08-31，十二屆人大常委會第10次會議審議通過《關(guān)于修改中華人民共和國安全生產(chǎn)法的決定》；2016年4—9月全國人大常委會第2次組織了《安全生產(chǎn)法》執(zhí)法檢查。

2 《意見》的主要內(nèi)容

《意見》著眼于解決當前安全生產(chǎn)面臨的突出問題，堅持改革創(chuàng)新、重點突破，分別從責任、體制、法治、防控、基礎(chǔ)5個方面，提出了一系列制度性、根本性的重大舉措，對做好當前和今后一個時期安全生產(chǎn)工作，具有很強的現(xiàn)實指導意義。宣傳學習和貫徹落實《意見》，必須不折不扣地落實這“五大舉措”，并在實踐中不斷創(chuàng)新完善。

2.1 健全落實安全生產(chǎn)責任制

《意見》按照習近平總書記提出的“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”要求，從落實黨委和政府領(lǐng)導責任，部門監(jiān)管監(jiān)察、系統(tǒng)管理和支持保障責任，企業(yè)主體責任以及健全責任考核機制，嚴格責任追究制度等5個方面對完善安全生產(chǎn)責任體系提出明確要求。

2．1．1 明確黨委和政府領(lǐng)導責任

要建立健全“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”安全生產(chǎn)責任體系，注重充分發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。《意見》明確了地方各級黨委的7項安全生產(chǎn)職責、地方各級人民政府的8項安全生產(chǎn)職責，明確了黨政主要負責人是本地區(qū)安全生產(chǎn)第一責任人，并同時規(guī)定地方各級安委會主任由政府主要負責人擔任，成員由同級黨委和政府及相關(guān)部門負責人組成。2．1．2 明確部門監(jiān)管責任

《意見》按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”和“誰主管誰負責”的原則，明確了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全監(jiān)管職責的部門、沒有監(jiān)管執(zhí)法職能但負有安全管理責任的其他行業(yè)領(lǐng)域主管部門、黨委和政府其他有關(guān)部門等4類部門的各自職責，并落實到部門工作職責規(guī)定中，厘清了安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，切實解決安全監(jiān)管存在的職責交叉和漏洞等問題。

2．1．3 嚴格落實企業(yè)主體責任

《意見》主要強調(diào)了企業(yè)必須履行安全生產(chǎn)法定責任，切實做到安全責任、管理、投入、培訓和應(yīng)急救援“五到位”，明確企業(yè)的法定代表人和實際控制人同為安全生產(chǎn)第一責任人。為防止企業(yè)重投資效益、輕安全管理的問題，《意見》要求落實企業(yè)投資主體的安全生產(chǎn)責任。鑒于安全生產(chǎn)的專業(yè)性特點突出，《意見》規(guī)定，要強化企業(yè)主要技術(shù)負責人的安全生產(chǎn)技術(shù)決策權(quán)和指揮權(quán)。

2．1．4 健全責任考核機制

要從建立考核體系、完善考核制度、加大考核權(quán)重等方面加強考核，并明確提出各級人民政府對同級安全生產(chǎn)委員會成員單位和下級政府實施安全生產(chǎn)工作責任考核?！兑庖姟芬髮嵭羞^程考核與結(jié)果考核相結(jié)合，嚴格落實“一票否決”制度。2016年國務(wù)院辦公廳已經(jīng)印發(fā)了《省級政府安全生產(chǎn)工作考核辦法》，國務(wù)院安委會出臺了2016年度考核細則，各地、各部門要抓好貫徹落實，并結(jié)合實際制定和實施安全生產(chǎn)工作考核辦法。

2．1．5 嚴格責任追究制度

《意見》明確提出，實行黨政領(lǐng)導干部任期安全生產(chǎn)責任制，做到為官一任，確保一方平安；對企業(yè)，就要實行全過程安全責任追溯，促使企業(yè)上下游、全鏈條，每個環(huán)節(jié)都要嚴格管理，確保安全。權(quán)力和責任清單是安全監(jiān)管職責的具體化，《意見》要求認真制定并落實到位，做到盡職照單免責、失職照單問責。同時，要嚴肅查處安全生產(chǎn)領(lǐng)域權(quán)錢交易等腐敗行為，對瞞報、謊報、漏報和遲報事故的單位和個人依法依規(guī)追責。

2.2 改革安全監(jiān)管監(jiān)察體制

針對當前安全監(jiān)管體制不順、職能交叉、存在監(jiān)管漏洞和薄弱環(huán)節(jié)的問題，按照精簡、統(tǒng)一、效能原則，《意見》從完善監(jiān)督管理體制、改革重點行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管監(jiān)察體制、完善地方及功能區(qū)監(jiān)管執(zhí)法體制、健全應(yīng)急救援管理體制等4個方面對改革完善安全監(jiān)管監(jiān)察體制作出安排部署。

2．2．1 完善監(jiān)督管理體制

要求加強并發(fā)揮各級安委會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，明確安全監(jiān)管部門承擔指導協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、巡查考核等綜合監(jiān)管職責，履行本級安委會日常工作。其他有關(guān)部門也要健全完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，嚴格落實相應(yīng)行業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)督管理職責。針對當前職業(yè)健康監(jiān)管體系不完善、安全生產(chǎn)與職業(yè)健康監(jiān)管執(zhí)法脫節(jié)等實際情況，《意見》要求，堅持管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康，建立一體化監(jiān)管執(zhí)法體制。

2．2．2 改革重點行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管監(jiān)察體制

《意見》提出依托國家煤礦安全監(jiān)察體制，加強非煤礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察，優(yōu)化安全監(jiān)察機構(gòu)布局，并將國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)負責的安全生產(chǎn)行政許可事項移交給地方政府。針對危險化學品安全監(jiān)管存在漏洞的實際問題，《意見》強調(diào)，強化危險化學品安全監(jiān)管體制和力量，明確和落實危險化學品建設(shè)項目立項、規(guī)劃、設(shè)計、施工及生產(chǎn)、儲存、使用、銷售、運輸、廢棄處置等各個環(huán)節(jié)的法定安全監(jiān)管責任，建立有力的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，消除監(jiān)管空白。同時，要完善海洋石油安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制機制，實行政企分開。要理順民航、鐵路、電力等行業(yè)跨區(qū)域監(jiān)管體制，明確行業(yè)監(jiān)管、區(qū)域監(jiān)管與地方監(jiān)管職責。

2．2．3 進一步完善地方監(jiān)管執(zhí)法體制

目前，有的地方安監(jiān)部門仍是內(nèi)設(shè)二級機構(gòu)，基層尤其是縣鄉(xiāng)級的監(jiān)管執(zhí)法力量薄弱，事業(yè)編制比例偏高。按照黨的十八屆三中全會關(guān)于強化安全生產(chǎn)基層執(zhí)法力量的要求，《意見》明確將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門作為政府工作部門和行政執(zhí)法機構(gòu)，加強安全生產(chǎn)執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化行政執(zhí)法職能，重點充實市縣級安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員?！兑庖姟诽岢鲆晟聘黝愰_發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)、風景區(qū)等功能區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，明確負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的機構(gòu)，以及港區(qū)安全生產(chǎn)地方監(jiān)管和部門監(jiān)管責任。

2．2．4 健全應(yīng)急救援管理體制

目前，國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心作為事業(yè)單位，不能有效履行行政管理職能；全國60%的縣沒有設(shè)立安全生產(chǎn)應(yīng)急救援管理機構(gòu)；應(yīng)急救援基地和隊伍專業(yè)化、職業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)滯后，布局不合理。為此，《意見》明確要求推進安全生產(chǎn)應(yīng)急救援管理體制改革，強化行政管理職能，提高組織協(xié)調(diào)能力和現(xiàn)場救援時效，并從管理體制、工作機制、指揮平臺、應(yīng)急救援基地和隊伍建設(shè)等方面，提出了明確要求。