● 中國電力企業(yè)聯(lián)合會 劉 亮

在改革開放的大時代里，沒有哪個行業(yè)的境遇會像電力行業(yè)這樣百般糾結。

20世紀80年代初，國家為緩解電力短缺，每度電征收“兩分錢”建設基金，以增加電力建設投入。1985年，開始實行多家辦電，準許外商投資電力項目，打破了獨家辦電的壟斷局面。

40年來，以改革促發(fā)展，我國電力工業(yè)砥礪前行，已從相對落后的電力生產國跨越式發(fā)展成為世界電力工業(yè)強國，無論是發(fā)電裝機、發(fā)電量、電網電壓等級、電網運行安全技術水平、供電可靠性等方面均位居世界前列，為國民經濟高速發(fā)展提供了堅強可靠的能源動力保障。

與此同時，雖然歷經多輪電力改革，我國傳統(tǒng)垂直壟斷一體化的計劃管理體制被打破，但現(xiàn)代新型的市場化管理體制并沒有完全建立，由此衍生出一系列的矛盾和問題。工商業(yè)高電價、煤電全行業(yè)虧損、西南棄水、三北棄風棄光、從大缺電到產能過剩，諸如此類質疑直指電力發(fā)展，“電網壟斷”“電改失敗”“煤電致霾”等論調甚至成了某個時期的主導輿論。

發(fā)展中不斷產生新的矛盾，在矛盾的解決中推動新的發(fā)展，本是事物發(fā)展的客觀規(guī)律，電力發(fā)展亦應如此！

從這個維度來考量正在推進的增量配電改革，深入分析增量配電改革的動力和阻力，及時總結成功經驗，直面改革新生問題，不斷糾偏改革航向，這才是推進增量配電改革正確的方法論。

1 增量配電改革激發(fā)多重效應

有序向社會資本開放配售電業(yè)務，啟動增量配電業(yè)務改革試點，被稱為新電改的最大亮點。

2016年11 月，國家發(fā)改委、國家能源局制定了《有序放開配電網業(yè)務管理辦法》，并公布了105家第一批國家增量配電業(yè)務改革試點項目名單，增量配電業(yè)務改革正式啟動。

隨后，國家發(fā)改委、國家能源局制定了相關具體辦法，《關于非電網企業(yè)存量配電項目電力業(yè)務許可有關問題的復函》《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》《增量配電業(yè)務區(qū)域劃分實施辦法 （試行）》——“三個辦法”先后出臺。

自此，電網企業(yè)獨家經營配電業(yè)務的局面隨著多元投資主體的進入，終成歷史。增量配電業(yè)務的窗口被打開，暫且不論實現(xiàn)地級以上城市全覆蓋需要多長時間，也不管增量配電市場體量在整個電力市場中是否舉足輕重，但其不可逆轉的趨勢在我國電力市場化體制建設中具有標志性意義。

打破壟斷，引入競爭，繼在發(fā)電側、售電側之后，在配電側也終于落地。截至2018年7月底，國家發(fā)改委、國家能源局共批復了320個增量配電業(yè)務改革試點，國網運營區(qū)域里已有67個試點項目確定業(yè)主單位，其中電網企業(yè)參與項目運營的有38個。

根據(jù)改革試點項目的實施反饋經驗,增量配電改革首先促使地方政府主動作為，積極主導電力規(guī)劃與發(fā)展。過去，地方電力發(fā)展規(guī)劃雖然法定授權是地方政府相關職能部門，但在具體的實施過程中，專業(yè)人才隊伍、成果評審以及建設運營往往都是由電網企業(yè)來承擔，造成了地方政府缺位的事實。在增量配電改革試點中，各工業(yè)園區(qū)（經濟開發(fā)區(qū)）管委會通過公開招投標的方式組織制定配電網規(guī)劃。當然，我們不能否定之前電網制定的規(guī)劃，更不能倉促下結論認定地方政府組織制定的電網規(guī)劃就一定優(yōu)于電網公司制定的規(guī)劃。但是，之前地方政府對電力規(guī)劃與發(fā)展實施缺少監(jiān)管的局面必將得到改觀。

其次，通過招標等市場化機制公開、公平、公正優(yōu)選增量配電項目業(yè)主，并鼓勵電網企業(yè)與社會資本通過股權合作等方式成立產權多元化公司經營配電網。這給社會資本進入配網經營領域提供了制度性保障，不僅拓寬了配電網的投資渠道，更重要的是隨著多元投資主體的進入，配電網運營信息透明度提高，同時又給配電網運營的經營水平和服務水平提供了多元參照體系，有利于配電網運營企業(yè)之間進行同業(yè)對標，也便于政府行業(yè)主管部門進行考核和監(jiān)管。

再者，增量配電業(yè)務改革充分體現(xiàn)了中央政府“放管服”的改革思路，將增量配網的管理授權于地方政府，促使電力發(fā)展與地方經濟發(fā)展將更緊密地融為一體。一年多的改革實踐也證明，在地方政府的主導和積極推動下，電與水、氣、熱等其他公用事業(yè)之間的橫向融合發(fā)展速度加快，也加快了與通信、交通運輸?shù)绕渌A設施建設的協(xié)同發(fā)展，提高了電力運行的效率，并且進一步放大了電力服務民生和經濟發(fā)展的效應。增量配電業(yè)務多是工業(yè)負荷集中的區(qū)域，是未來電力市場的主要增長點，這并不對電網企業(yè)原有經營格局構成沖擊，反而會激勵電網企業(yè)進一步優(yōu)化經營機制，以更好地參與增量配電業(yè)務改革。

2018 年3月8日，全國政協(xié)委員、國家電網公司董事長舒印彪在全國兩會期間提出：2018年，國家電網將有大的混改舉措，將和民營企業(yè)以及當?shù)貒Y進行大量的地方電網建設。表明了電網企業(yè)參與增量配電改革的積極態(tài)度,正面回應了電網企業(yè)抵制增量配電改革的議論。

積極推進增量配電改革,是實現(xiàn)政府、社會、企業(yè)和用戶各方共贏的有效途徑。抓好增量配電改革試點項目建設，是釋放電改紅利、惠及民生的改革舉措。

2 矛盾與問題交織，導致改革試點推進受阻

2018 年國家能源工作會議把增量配電業(yè)務改革作為推進電力改革的重點任務。國家第三批增量配電業(yè)務改革試點項目已批復，改革試點范圍不斷擴大，成為新電改中一道亮麗的風景。

此前，國家發(fā)改委在2017年底組織召開了電力體制改革專題會議，提出增量配電業(yè)務改革試點項目要實現(xiàn)全國地級以上城市全覆蓋，每個地級市至少要有一個試點，條件較好的地方可以多一些試點。

增量配電業(yè)務改革試點項目進展如何？筆者3月初專程赴鄭州航空港興港電力有限公司調研，興港電力有限公司常務副總經理賈豫全面深入地介紹了鄭州航空港增量配電改革試點項目進展的現(xiàn)狀與問題。

興港電力公司成立了1周年，正在推進一批輸變電線路建設，前期已投入近6億元，2018年總投資體量將達到15.16億元。在特許經營區(qū)域里，因存量資產處置問題與電網公司一直沒有協(xié)商出結果，也多次向所屬區(qū)域的能源管理部門反映和報送材料，得到的答復是要求雙方先行協(xié)商并達成一致后再報送材料。如果不及時掃清這個障礙，就沒法獲得電力業(yè)務許可證，該公司許多工作目前處于停滯狀態(tài)。

據(jù)了解，陜西某增量配電改革試點業(yè)務項目也處于停擺狀態(tài)，遭遇類似情況的還不止一兩家。國內首個增量配電網領域混合所有制供電企業(yè)——深圳前海蛇口自貿區(qū)供電有限公司雖然早在2016年7月11日獲得了南方能源監(jiān)管局核發(fā)的供電業(yè)務許可證，但目前該公司運營主要是承接原前海蛇口供電公司的業(yè)務。其他幾家股東也還沒有真正進駐新公司，新增配電網設施建設也還沒有開展。

實事求是地講，如果把增量配電業(yè)務改革稱作一場裸奔式行動，是不客觀的。從中發(fā)9號文開始，國家密集制定并發(fā)布了一系列規(guī)則和辦法，包括頂層設計、管理制度以及具體辦法在內，已基本形成較為完整的體系，決心和力度是空前的。

國家發(fā)改委、國家能源局在2018年3月13日發(fā)布了《增量配電業(yè)務區(qū)域劃分實施辦法（試行）》，進一步明確了征求意見稿中提出的通過“入股、出售、產權置換、租賃”等方式將原有的存量資產轉讓給試點項目業(yè)主單位。參照配電區(qū)域劃分申請，對于存量資產的處置也應通過地方相關主管部門裁定。辦法進一步明確了監(jiān)管部門并規(guī)定了辦理時限，但是對于處置結果的落實與執(zhí)行卻沒有作進一步細化。這也是項目業(yè)主單位的顧慮，即使能源主管部門作出了決定，怎么才能執(zhí)行到位仍是一個問題。比如，以出售的方式轉讓原有存量資產，用什么方式給存量資產估價就是一個急需明確的問題。此前，業(yè)內資深專家展曙光認為新辦法的 “救濟途徑不明”，“無救濟即無權利”。如果當事人對資產處置不滿意乃至對處置結果不服，應該通過什么途徑救濟呢？當然，從理論上說，應該可以選擇行政復議、行政訴訟，那么，如果選擇行政復議，受理機關又是誰呢？這些問題都需要深入探討。

當前影響增量配電業(yè)務改革進展的主要因素還有配電價格機制問題。目前已經發(fā)布的配電價格指導意見雖然有許多積極的方面，但是在增量配電價格上仍有欠缺，一是如果按現(xiàn)有價格政策執(zhí)行，增量配電部分是沒有價格空間的，因為現(xiàn)有的輸配電價并沒有剔除交叉補貼部分；二是結算方法不具備實際操作性，其中分類結算法實行起來太復雜；如果按綜合結算法結算，對試點區(qū)域內有居民用戶或者其他公益性用戶的，“賣一度電賠一度電”，這對配電網企業(yè)來說不公平。此外，公共電網公平開放的問題，不僅僅局限于規(guī)則如何制定，還涉及到電網的安全穩(wěn)定運行。

3 協(xié)同推進增量配電市場、監(jiān)管體系和監(jiān)管能力建設

對于電力體制改革的目標，業(yè)內有著不同的觀點。有人認為，改革的主要目標是促進電力工業(yè)發(fā)展，這種觀點實際上主張改革要穩(wěn)妥進行。有人認為，改革的主要目標是建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的電力市場，讓市場在資源配置中起決定性作用，這種觀點實際上認為市場才是配置資源最高效的手段。還有人認為，改革的主要目標是不斷提高電力系統(tǒng)能效和提高電力服務能力，這種觀點并不排斥市場之外有效配置資源的其他手段。

筆者認為，上述3種觀點沒有誰對誰錯。電力體制改革的目標有階段性，在不同時期，在電力發(fā)展不同的歷史階段，改革目標有所側重。上世紀80年代，我國電力工業(yè)處于相對落后階段，因電力緊缺而形成的電力供需矛盾是當時電力發(fā)展的最主要矛盾，推進電力改革的主要目標就是促進電力工業(yè)快速發(fā)展。當前，我國電力發(fā)展規(guī)模和電網技術裝備等處于世界領先水平，電力正從高速發(fā)展向高質量發(fā)展轉型，進一步提高電力系統(tǒng)能效和電力服務能力已是現(xiàn)階段的主要目標。

中發(fā)9號文提出有序向社會資本開放配售電業(yè)務，《有序放開配網業(yè)務管理辦法》正式啟動增量配電業(yè)務試點改革，鼓勵社會資本投資、建設、運營增量配電網，引入競爭，打破壟斷，最終目標應該是不斷提高配電服務能力和提升電力系統(tǒng)能效，這也是開展增量配電業(yè)務改革的初心。

在推進增量配電改革過程中，各方都在不自覺地偏離改革的初心。作為增量配電改革頂層設計者急于配電市場化運行機制建設，但在制定相關政策和辦法的過程中，沒有廣泛聽取和吸收一線的聲音與建議，以理論代替實踐，導致規(guī)則在實踐中不能落地。作為增量配電改革具體組織者的地方政府，急于加快地方經濟發(fā)展,把降低電價作為改革的主要目標，重項目推進，輕電力產業(yè)鏈的統(tǒng)籌發(fā)展。而作為增量配電改革參與者的各市場主體，急于在配電市場中獲取經營效益，而不是著力于企業(yè)運營能力和服務能力的提升。

由于各自推進增量配電改革的目標不統(tǒng)一，導致了各方工作重點不協(xié)同。電力行政主管部門重政策制定,輕政策評估與執(zhí)行；各市場主體重盈利模式設計，輕自身能力建設；鼓勵社會資本進入配電市場，積極發(fā)展混合所有制，只是經營主體資本構成的一種方式，并非配電市場化改革的標志。配電市場化應該促進市場主體核心競爭力的提升，而非單純地市場主體資本構成多元化；評估改革成效的標準不應只是降低用電成本，而應是資源配置效率的更加高效，市場監(jiān)管效率的更加高效，電力運行效率的更加高效。

新電改3年來，我們在“三放開、一獨立”上做了大量的工作，以放開新增配售電市場和公益性調節(jié)性以外的發(fā)電計劃為重點，以國家、省級電力交易中心的組建完成和省級輸配電價核定的完成為標志，我國電力市場體系基本框架初步形成，目的在于充分發(fā)揮市場在配置電力資源中的決定性作用，進而促進電力系統(tǒng)能效的提高?？墒牵娏\行能效的提高并不等同于電力服務能力的提升。而促進電力服務能力的提升，進一步延伸到電力發(fā)展質量的提升，最有效的手段是強化政府監(jiān)管。新電改3年來，電力市場建設突飛猛進，但是對電力市場的監(jiān)管并沒有同步跟進。

筆者在調研中，聽到最多的抱怨是對改革中遇到的問題和爭議訴求無門。增量配電業(yè)務改革實質就是監(jiān)管者與被監(jiān)管者的博弈和行業(yè)監(jiān)管格局重構的過程。我們不能只聚焦于增量配電業(yè)務技術層面的問題，諸如供電區(qū)域劃分、價格核定、存量資產處理等等。技術問題掩蓋了背后的行業(yè)管理如監(jiān)管體系建設問題，也就涉及不到產權關系和電網產業(yè)組織結構，更談不上從體制上推動改革。而是要站在行業(yè)治理的高度，在根源問題上作出方向性選擇，增量配電業(yè)務改革技術層面問題處理得再好，也是緣木求魚。

當前，增量配電改革試點過程中產生的各種問題和矛盾，歸根到底是增量配電市場監(jiān)管體系的不健全和市場監(jiān)管能力的不足。在增量配電業(yè)務改革中“強化政府監(jiān)管”，必須協(xié)同推進增量配電市場監(jiān)管體系和監(jiān)管能力建設。既要進一步明確國家能源主管部門和地方能源主管部門的職責劃分，進一步明晰二者之間的工作界面，也要進一步創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，建立健全激勵性監(jiān)管新體系和信息化監(jiān)管新平臺，還要著力加強監(jiān)管隊伍自身能力建設，及時補充專業(yè)監(jiān)管人才，不斷提升專業(yè)監(jiān)管素質。

增量配電業(yè)務改革是一項全新的事物，沒有國際先例可循，需要我們在實踐中不斷糾偏和完善。隨著增量配電改革的進一步深入，勢必會出現(xiàn)新的矛盾和問題，甚至還會遇到一時難以克服的困難，但是只要我們不忘初心，通過實踐逐步形成更多的共識，一定能實現(xiàn)改革的愿景。