石少華

(國(guó)務(wù)院安委會(huì)專家咨詢委，北京 100713)

1 加強(qiáng)建設(shè)工程施工安全和工程質(zhì)量管理

1.1 加強(qiáng)工程源頭管理

(1) 優(yōu)化工程選線、選址方案，規(guī)范開(kāi)工程序，完善建設(shè)施工安全方案和相應(yīng)安全防護(hù)措施，認(rèn)真做好電力建設(shè)工程設(shè)計(jì)審核和階段性驗(yàn)收工作(含防雷設(shè)施)。

(2) 嚴(yán)格落實(shí)國(guó)務(wù)院《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案條例》，加強(qiáng)對(duì)核準(zhǔn)(備案)電力項(xiàng)目監(jiān)督管理，將安全生產(chǎn)條件作為電力項(xiàng)目核準(zhǔn)(備案)項(xiàng)目事中、事后檢查的重要內(nèi)容，加大電力項(xiàng)目建設(shè)和驗(yàn)收階段檢查力度，對(duì)未核先建、核建不符、超國(guó)家總量控制核準(zhǔn)以及不符合安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的電力工程項(xiàng)目應(yīng)立即停工整改。

“11.24”豐城發(fā)電廠特大事故的原因之一，是工程總承包單位中南電力設(shè)計(jì)院有限公司對(duì)施工方案審查不嚴(yán)，對(duì)分包施工單位缺乏有效管控，未發(fā)現(xiàn)和制止施工單位項(xiàng)目部違規(guī)拆模等行為；其上級(jí)公司中國(guó)電力工程顧問(wèn)集團(tuán)有限公司和中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)(股份)有限公司，未有效督促其認(rèn)真執(zhí)行安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 嚴(yán)格工程工期管理

(1) 建設(shè)單位要依照國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)工期規(guī)定和項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中施工組織設(shè)計(jì)的工期要求，對(duì)工程充分論證、評(píng)估，科學(xué)確定項(xiàng)目合理工期及每個(gè)階段所需的合理時(shí)間，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工規(guī)定，禁止違規(guī)開(kāi)工。

(2) 工期確需調(diào)整的，必須按照相關(guān)規(guī)范經(jīng)過(guò)原設(shè)計(jì)審查單位或安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等審查，論證和評(píng)估其對(duì)安全生產(chǎn)的影響，提出并落實(shí)施工組織措施和安全保障措施。

“11.24”豐城發(fā)電廠特大事故的原因之一，是事發(fā)前建設(shè)單位和監(jiān)理單位共同決定并啟動(dòng)了“大干100天”活動(dòng)，趕工期、搶速度，違法擅自將預(yù)定工期437天壓縮了102天。

1.3 規(guī)范招投標(biāo)管理和發(fā)承包管理

(1) 建設(shè)單位要明確勘察、設(shè)計(jì)、施工、物資材料和設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)招投標(biāo)文件及合同的安全和質(zhì)量約定，嚴(yán)格審查招投標(biāo)過(guò)程中有關(guān)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，招標(biāo)投標(biāo)確定的中標(biāo)價(jià)格要體現(xiàn)合理造價(jià)要求，防止造價(jià)過(guò)低帶來(lái)安全質(zhì)量問(wèn)題。

(2) 加強(qiáng)工程發(fā)包管理，將承包單位納入工程安全管理體系，嚴(yán)禁以包代管。

(3) 加強(qiáng)參建單位資質(zhì)和人員資格審查，嚴(yán)厲查處租借資質(zhì)、違規(guī)掛靠、弄虛作假等各類違法違規(guī)行為。

1.4 嚴(yán)格安全措施審查

要明確并強(qiáng)化建設(shè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理3方各自的安全責(zé)任，密切協(xié)同。

(1) 建設(shè)單位和監(jiān)理單位要建立健全專項(xiàng)施工方案編制及專家論證審查制度，嚴(yán)格審查和評(píng)估復(fù)雜地質(zhì)條件、復(fù)雜結(jié)構(gòu)以及技術(shù)難度大的工程項(xiàng)目安全技術(shù)措施。

(2) 設(shè)計(jì)單位要對(duì)新技術(shù)、新設(shè)備、新材料、新工藝給施工安全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和評(píng)估，提出預(yù)防事故的措施和建議。

(3) 監(jiān)理單位要嚴(yán)格審查施工組織設(shè)計(jì)、作業(yè)指導(dǎo)書(shū)及專項(xiàng)施工方案，尤其是施工重要部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵工序安全技術(shù)措施方案。

“11.24”豐城發(fā)電廠特大事故的原因之一，是建設(shè)單位江西豐城三期發(fā)電廠及其上級(jí)公司江西贛能股份有限公司和江西省投資集團(tuán)公司，未按規(guī)定對(duì)工期調(diào)整的安全影響組織論證和評(píng)估；項(xiàng)目建設(shè)組織管理混亂；監(jiān)理單位上海斯耐迪工程咨詢有限公司，未按照規(guī)定要求細(xì)化監(jiān)理措施，對(duì)拆模工序等風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)失管失控，未糾正施工單位違規(guī)拆模行為；其上級(jí)公司國(guó)家核電技術(shù)有限公司，對(duì)其安全質(zhì)量工作中存在的問(wèn)題監(jiān)督檢查不力。

1.5 加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)安全管理

作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)管理是安全管理的重中之重，是事故高發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其安全管理必須到位。

(1) 施工單位要進(jìn)一步規(guī)范電力建設(shè)施工作業(yè)管理，完善施工工序和作業(yè)流程，嚴(yán)格落實(shí)施工現(xiàn)場(chǎng)安全措施，強(qiáng)化工程項(xiàng)目安全監(jiān)督檢查。

(2) 監(jiān)理單位要加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理，創(chuàng)新監(jiān)理手段，實(shí)現(xiàn)工程重點(diǎn)部位、關(guān)鍵工序施工的全過(guò)程跟蹤，嚴(yán)控安全風(fēng)險(xiǎn)。

(3) 各參建單位要加強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系，建立安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化考評(píng)機(jī)制，從安全設(shè)備設(shè)施、技術(shù)裝備、施工環(huán)境等方面提高施工現(xiàn)場(chǎng)本質(zhì)安全水平，提升電力建設(shè)安全生產(chǎn)保障能力。

(4) 健全現(xiàn)場(chǎng)安全檢查制度，及時(shí)排查和治理隱患，制止和糾正施工作業(yè)不安全行為。

“11.24”豐城發(fā)電廠特大事故的原因之一，是施工單位未按要求制定拆模作業(yè)管理控制措施，對(duì)拆模工序管理失控；在7號(hào)冷卻塔第50節(jié)筒壁混凝土強(qiáng)度不足(養(yǎng)護(hù)時(shí)間縮短)的情況下，違規(guī)拆除模板，致使筒壁混凝土失去模板支護(hù)，不足以承受上部荷載，造成第50節(jié)及以上筒壁混凝土和模架體系連續(xù)傾塌墜落；在監(jiān)管執(zhí)法方面，中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)所屬電力工程質(zhì)量監(jiān)督總站，違規(guī)使用建設(shè)單位人員組建江西豐城發(fā)電廠三期擴(kuò)建工程質(zhì)量監(jiān)督項(xiàng)目站，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正壓縮合理工期等問(wèn)題；國(guó)家能源局電力安全監(jiān)管司、華中監(jiān)管局，履行電力工程質(zhì)量安全監(jiān)督職責(zé)存在薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)電力工程質(zhì)量監(jiān)督總站出現(xiàn)的問(wèn)題失察。

1.6 加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)督管理

工程質(zhì)量與安全生產(chǎn)密不可分，必須有機(jī)結(jié)合、不可偏廢。要理順電力建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理體系，強(qiáng)化政府監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)主體責(zé)任。建立健全電力建設(shè)工程質(zhì)量控制機(jī)制，落實(shí)國(guó)家工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文，嚴(yán)格控制施工質(zhì)量和工藝流程，加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵工序的過(guò)程控制和質(zhì)量驗(yàn)收，保證工程質(zhì)量。

2 加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)與信息安全管理

2.1 加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)

(1) 堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃，做好頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)布防建設(shè)。

(2) 按照“安全分區(qū)、網(wǎng)絡(luò)專用、橫向隔離、縱向認(rèn)證”要求，做好電力監(jiān)控系統(tǒng)的安全防護(hù)。

(3) 開(kāi)展關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)創(chuàng)新研究與應(yīng)用，支持電力監(jiān)控系統(tǒng)安全防護(hù)關(guān)鍵設(shè)備研發(fā)，推動(dòng)商用密碼應(yīng)用，組織實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全重大專項(xiàng)工程，加快網(wǎng)絡(luò)安全實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)手段建設(shè)。

2.2 建立安全審查制度

按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，制定電力行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全審查制度，形成支撐網(wǎng)絡(luò)安全審查的電力行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)體系，探索建立電力行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全審查專業(yè)機(jī)構(gòu)，組建電力行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全審查專家?guī)?，開(kāi)展重要網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品及服務(wù)選型審查，提高網(wǎng)絡(luò)安全可控水平。

2.3 做好安全防護(hù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與等級(jí)保護(hù)測(cè)評(píng)工作

(1) 建立健全電力監(jiān)控系統(tǒng)安全防護(hù)管理制度，開(kāi)展電力監(jiān)控系統(tǒng)安全防護(hù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，推進(jìn)電力工控設(shè)備信息安全漏洞檢測(cè)。

(2) 完善電力行業(yè)信息安全等級(jí)保護(hù)測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，加強(qiáng)安全等級(jí)保護(hù)測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)和測(cè)評(píng)建設(shè)。

3 完善電力應(yīng)急管理

3.1 完善應(yīng)急管理體制

事故應(yīng)急管理體制包括事故分類分級(jí)、事故應(yīng)急組織領(lǐng)導(dǎo)和現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)的組成單位及其職責(zé)分工、事故應(yīng)急處置的程序和措施等。

《實(shí)施意見(jiàn)》提出以下2點(diǎn)：

(1) 按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、屬地為主、分工負(fù)責(zé)”的原則，完善國(guó)家指導(dǎo)協(xié)調(diào)、地方政府屬地指揮、企業(yè)具體負(fù)責(zé)、社會(huì)各界廣泛參與的電力應(yīng)急管理體制；

(2) 加強(qiáng)各級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)和應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確責(zé)任分工，落實(shí)資金與裝備保障。

3.2 健全應(yīng)急管理機(jī)制

機(jī)制是保障體制、制度建立完善，協(xié)調(diào)各方關(guān)系有效運(yùn)行的方法、步驟、措施。

(1) 加強(qiáng)預(yù)警信息共享機(jī)制建設(shè)，建立應(yīng)急會(huì)商制度，以現(xiàn)代科技手段提升監(jiān)測(cè)預(yù)警能力。

(2) 建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，開(kāi)展跨省跨區(qū)電力應(yīng)急合作，形成應(yīng)急信息、資源區(qū)域共享。

(3) 完善災(zāi)后評(píng)估機(jī)制，科學(xué)指導(dǎo)災(zāi)后恢復(fù)重建工作。

(4) 推進(jìn)電力應(yīng)急領(lǐng)域金融機(jī)制創(chuàng)新。

3.3 加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理

應(yīng)急預(yù)案是模擬事故狀態(tài)下的預(yù)警、響應(yīng)、動(dòng)員、處置和善后的總體方案。目前電力企業(yè)和電力主管部門(mén)幾乎都有應(yīng)急預(yù)案，但在預(yù)案管理和實(shí)施上普遍存在著預(yù)案內(nèi)容不規(guī)范、政府預(yù)案與企業(yè)預(yù)案不銜接不配套、應(yīng)急知識(shí)和預(yù)案教育培訓(xùn)不到位、不搞應(yīng)急演練、預(yù)案長(zhǎng)期不修訂等問(wèn)題，一些預(yù)案如同紙上談兵，不可操作、不會(huì)操作?！秾?shí)施意見(jiàn)》要求以下幾點(diǎn)：

(1) 健全應(yīng)急預(yù)案體系，強(qiáng)化預(yù)案編制管理和評(píng)審備案，充分發(fā)揮預(yù)案在應(yīng)急處置中的主導(dǎo)作用；

(2) 注重預(yù)案情景構(gòu)建，突出風(fēng)險(xiǎn)分析和應(yīng)急資源能力評(píng)估，提高預(yù)案針對(duì)性和可操作性；

(3) 推動(dòng)應(yīng)急演練常態(tài)化，創(chuàng)新演練模式，實(shí)現(xiàn)桌面推演與實(shí)戰(zhàn)演練、專項(xiàng)演練與綜合演練、常態(tài)化演練與示范性演練相結(jié)合。要做到這一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)編制包括演練時(shí)間、地點(diǎn)、場(chǎng)景、科目、組織領(lǐng)導(dǎo)、效果考評(píng)等內(nèi)容的實(shí)施計(jì)劃，并撥付專項(xiàng)資金。

3.4 強(qiáng)化大面積停電防范和應(yīng)急處置

(1) 落實(shí)《國(guó)家大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案》，推進(jìn)省、市、縣各級(jí)政府出臺(tái)大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案。健全各級(jí)人民政府主導(dǎo)、電力企業(yè)具體應(yīng)對(duì)、社會(huì)各方力量參與的大面積停電事件應(yīng)對(duì)機(jī)制。

(2) 積極推進(jìn)電力設(shè)施抗災(zāi)能力建設(shè)，加快防范大面積停電關(guān)鍵技術(shù)研究與應(yīng)用，重點(diǎn)提升電網(wǎng)防御和應(yīng)對(duì)重特大自然災(zāi)害的能力。

(3) 強(qiáng)化大面積停電事件的應(yīng)急處置資金保障，探索停電事件資源征用和停電損失的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

3.5 加強(qiáng)應(yīng)急處置能力建設(shè)

(1) 加強(qiáng)企業(yè)專業(yè)化應(yīng)急搶修救援隊(duì)伍、應(yīng)急物資裝備、應(yīng)急經(jīng)費(fèi)保障建設(shè)和應(yīng)急通信保障體系建設(shè)，提升極端情況下應(yīng)急處置能力。

(2) 推動(dòng)重要電力用戶自身應(yīng)急能力建設(shè)。

(3) 組織開(kāi)展電力企業(yè)應(yīng)急能力建設(shè)評(píng)估，推進(jìn)評(píng)估成果應(yīng)用。

4 加強(qiáng)保障能力建設(shè)

4.1 健全規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

(1) 加強(qiáng)電力安全生產(chǎn)規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的系統(tǒng)性、可操作性。建立健全電力安全生產(chǎn)規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范立改廢釋工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加快推進(jìn)規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制修訂工作。

(2) 完善電力建設(shè)工程、危險(xiǎn)化學(xué)品等高危作業(yè)的安全規(guī)程。

(3) 建立以強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)為主體、推薦性標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的電力安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

4.2 保障安全生產(chǎn)投入

(1) 電力企業(yè)要加大安全生產(chǎn)投入，保證安全生產(chǎn)條件。

(2) 電力建設(shè)參建單位要按照高危行業(yè)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，提取并規(guī)范使用安全生產(chǎn)費(fèi)用。

(3) 推動(dòng)制定電力企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行安全生產(chǎn)費(fèi)用?？顚Ｓ?。

(4) 建立健全政府引導(dǎo)、企業(yè)為主、社會(huì)資本共同參與的多元化安全投入長(zhǎng)效機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)研發(fā)、采用先進(jìn)適用的安全技術(shù)和產(chǎn)品，吸引社會(huì)資本參與電力安全基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和重大安全科技攻關(guān)。

(5) 鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)發(fā)行債券、基金等多種投融資方式加大安全投入。

4.3 持續(xù)推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

建立健全電力安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)電力企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建工作。強(qiáng)化企業(yè)班組建設(shè)，實(shí)現(xiàn)安全管理、操作行為、設(shè)備設(shè)施和作業(yè)環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)化，提升企業(yè)本質(zhì)安全水平。電力行業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在普遍達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，由一般到特殊，繼續(xù)深化安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作，可以根據(jù)不同類型、不同規(guī)模的企業(yè)的安全狀況，推行“一企一標(biāo)”，使安全標(biāo)準(zhǔn)化工作更加精準(zhǔn)、更加專業(yè)、更符合企業(yè)特點(diǎn)。

4.4 加大安全教育培訓(xùn)力度

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各類事故總量中的90 %左右是人為的責(zé)任事故，即人的不安全行為引發(fā)的事故，而產(chǎn)生人的不安全行為的重要原因之一，是企業(yè)不重視安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)，因而導(dǎo)致員工安全素質(zhì)的低下，“三違”(違章指揮、違規(guī)作業(yè)和違反勞動(dòng)紀(jì)律)事故居多。經(jīng)驗(yàn)證明，“磨刀不誤砍柴工”，凡是安全無(wú)事故的企業(yè)，都重視安全教育培訓(xùn)，舍得費(fèi)時(shí)花錢(qián)，關(guān)注員工安全素質(zhì)的提升。

《實(shí)施意見(jiàn)》提出以下幾點(diǎn)：

(1) 電力企業(yè)要全面落實(shí)安全培訓(xùn)的主體責(zé)任，抓好本單位從業(yè)人員安全培訓(xùn)工作，依法對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行與其所從事崗位相應(yīng)的安全教育培訓(xùn)，確保從業(yè)人員具備必要安全生產(chǎn)知識(shí)；

(2) 電力企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定本單位年度安全培訓(xùn)計(jì)劃，建立安全培訓(xùn)管理制度，保障安全培訓(xùn)投入，保證培訓(xùn)時(shí)間，建立安全培訓(xùn)檔案，如實(shí)記錄安全生產(chǎn)培訓(xùn)時(shí)間、內(nèi)容、參加人員及考核結(jié)果等情況；

(3) 要將外包單位作業(yè)人員、勞務(wù)派遣人員、實(shí)習(xí)人員等納入本單位從業(yè)人員統(tǒng)一管理，對(duì)其進(jìn)行崗位安全操作規(guī)程和安全操作技能教育培訓(xùn)。

要落實(shí)上述意見(jiàn)，關(guān)鍵是企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人要高度重視安全教育培訓(xùn)工作，真正履行《安全生產(chǎn)法》第18條第3項(xiàng)規(guī)定的“組織制定并實(shí)施本單位的安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)計(jì)劃”的法定職責(zé)，親歷親為，重視并參加安全教育培訓(xùn)。

4.5 推進(jìn)安全文化建設(shè)

營(yíng)造安全和諧的氛圍與環(huán)境，有序推進(jìn)電力安全文化建設(shè)，不斷提高人員安全意識(shí)和安全技能，培養(yǎng)良好的安全行為習(xí)慣，提升各類人員綜合安全素養(yǎng)。創(chuàng)建安全文化示范企業(yè)，打造安全文化精品，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與電力安全文化作品創(chuàng)作和推廣。

4.6 加強(qiáng)安全監(jiān)管監(jiān)督能力建設(shè)

(1) 加強(qiáng)電力安全監(jiān)管能力建設(shè)，充實(shí)安全監(jiān)督管理力量，建立安全監(jiān)管人員定期培訓(xùn)輪訓(xùn)機(jī)制，按規(guī)定配備安全監(jiān)管執(zhí)法裝備及現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法車(chē)輛，建立電力安全專家?guī)?，完善安全監(jiān)管執(zhí)法支撐體系。

(2) 企業(yè)要依法設(shè)置安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，有條件的企業(yè)鼓勵(lì)設(shè)置安全總監(jiān)，充實(shí)安全監(jiān)督管理力量，支持并維護(hù)安全監(jiān)督人員行使安全監(jiān)督權(quán)力。